Постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 29 марта 2018 г. N 21АП-202/18

29 марта 2018 г.

Дело N А83-11413/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 22 марта 2018 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 29 марта 2018 года.

Двадцать первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Градовой О.Г.,

судей Приваловой А.В.,

Малышевой И.А.,

при ведении протокола секретарем Стефаненко Ю.В.,

при участии:

от заместителя прокурора Республики Крым - Махини В.В.;

от заинтересованного лица, Администрации города Армянска Республики Крым - Мацак А.И.;

иные лица, участвующие в деле, не явились;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Администрации города Армянска Республики Крым на решение Арбитражного суда Республики Крым от 25 декабря 2017 года по делу N А83-11413/2017 (судья Лукачев С.О.)

по заявлению заместителя прокурора Республики Крым (ул. Севастопольская, д. 21, г. Симферополь, Республика Крым, 295015) в защиту прав и интересов неопределенного круга лиц

к Администрации города Армянска Республики Крым (ул. Симферопольская, д. 7, г. Армянск, Республика Крым, 296012)

заинтересованные лица: муниципальное казенное предприятие "Благоустройство" муниципального образования городской округ Армянск Республики Крым (ул. Гайдара, д. 6, г. Армянск, Республика Крым, 296012)

Армянский городской совет Республики Крым (ул. Симферопольская, д. 7, г. Армянск, Республика Крым, 296012)

Министерство финансов Республики Крым (ул. А. Невского, д. 4, г. Симферополь, Республика Крым, 295000)

о признании незаконным и отмене постановления,

установил:

08.08.2017 заместителем прокурора Республики Крым (далее - прокурор) в защиту прав и интересов неопределенного круга лиц предъявлены в Арбитражный суд Республики Крым требования к Администрации города Армянска Республики Крым (ОГРН 1149102100542 - л.д. 44-46 т. 1, далее - Администрация) о признании незаконным и отмене постановления от 25.01.2017 N 28 об утверждении порядка предоставления субсидии муниципальному казенному предприятию "Благоустройство" муниципального образования городской округ Армянск Республики Крым (ОГРН 1149102173747 - л.д. 40-43, 19-30 т. 1, далее - МКП "Благоустройство") по тем основаниям, что размещение заказов на оказание услуг для муниципальных нужд должно производиться конкурентным способом определения поставщиков (л.д. 8-12 т. 1).

Решением суда первой инстанции заявленные требования удовлетворены, признано недействительным постановление Администрации, а также прокурору восстановлен срок для подачи заявления (л.д. 92-102 т. 2).

Судебный акт мотивирован тем, что распределение средств муниципального бюджета на закупку услуг по содержанию и уборке территорий тротуаров, площадей и скверов должно производиться с соблюдением требований законодательства о конкурентном способе определения поставщиков; прокурор по уважительной причине пропустил срок для обжалования постановления Администрации, так как после отклонения Администрацией протеста прокурора об отмене постановления и прекращения судом общей юрисдикции производства по делу по иску прокурора о признании постановления незаконным из-за неподведомственности прокурор обратился с требованиями в арбитражный суд.

Администрацией подана апелляционная жалоба, которой Администрация просит отменить судебный акт и отказать в удовлетворении требований по тем основаниям, что решение суда принято с нарушением норм процессуального права и при неправильном применении норм материального права. В апелляционной жалобе указано на то, что Администрацией постановление принято во исполнение решения Армянского городского совета о выделении субсидии конкретному получателю; прокурор без уважительной причины пропустил срок на обжалование постановления; суд первой инстанции не известил антимонопольный орган о рассмотрении дела (л.д. 113-122 т. 2).

Отзывов на апелляционную жалобу не поступило.

В судебном заседании с 15.03.2018 по 22.03.2018 был объявлен перерыв, после окончания перерыва рассмотрение дела начато заново в связи с изменением состава суда.

В судебном заседании 22.03.2018 представитель Администрации поддержал доводы апелляционной жалобы, прокурор с апелляционной жалобой не согласился, так как распределение бюджетных средств на услуги по благоустройству должно производиться с соблюдением законодательства, в том числе о конкурентном способе определения поставщика.

Представители Армянского городского совета Республики Крым (ОГРН 1149102073009), МКП "Благоустройство", Министерства финансов Республики Крым (ОГРН 1149102018670, далее - Минфин Крыма) в судебное заседание не явились.

Минфин Крыма просил рассмотреть дело без участия его представителя в судебном заседании (л.д. 22 т. 3).

О месте и времени судебного заседания на 15.03.2018 участники извещены определением от 22.02.2018, копии которого получили 01.03.2018, что подтверждается почтовыми уведомлениями (л.д. 150-152 т. 2).

27.02.2018 и 17.03.2018 информация о судебном заседании (в том числе о перерыве до 22.03.2018) размещена на официальном сайте Двадцать первого арбитражного апелляционного суда, о чем к делу приобщены доказательства (л.д. 154 т. 2, л.д. 65 т. 3).

Учитывая эти обстоятельства, необязательность явки в судебное заседание представителей участников дела, достаточность доказательств для рассмотрения дела, Двадцать первый арбитражный апелляционный суд определил: рассмотреть дело без участия в судебном заседании неявившихся представителей участников.

На основании статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) Двадцать первый арбитражный апелляционный суд (далее - суд апелляционной инстанции) истребовал и приобщил дополнительные доказательства (л.д. 144-148 т. 2, л.д. 3-19, 26-60 т. 3), исследовал доказательства в совокупности и установил следующие обстоятельства.

25.01.2017 Администрацией города Армянска Республики Крым на основании решения Армянского городского совета от 29.12.2016 N 324 принято постановление N28, резолютивной частью которого:

пунктом 1 утвержден Порядок предоставления субсидии из бюджета муниципального образования городской округ Армянск Республики Крым на возмещение затрат муниципальному казенному предприятию "Благоустройство" муниципального образования городской округ Армянск Республики Крым по содержанию и уборке территорий тротуаров, площадей и скверов (л.д. 13-18 т. 1);

пунктами 2 и 3 разрешен вопрос вступления в силу и контроля за исполнением этого постановления.

Утвержденным по этому постановлению Порядком предусмотрено предоставление в 2017 году из муниципального бюджета субсидии МКП "Благоустройство" по содержанию и уборке территорий тротуаров, площадей и скверов без проведения конкурса или иного конкурентного способа определения поставщика.

Администрацией 21.03.2017 отклонен протест прокурора N 02/12д-2017 от 28.02.2017 на это постановление (л.д. 31-38 т. 1); 22.02.018 - отклонено предупреждение Управления Федерального антимонопольной службы по Республике Крым и городу Севастополю от 07.02.2018 N 01АС/258 ввиду соответствия постановления N 28 требованиям законодательства и осуществления в 2018 году определения поставщика конкурентным способом (л.д. 26-27 т. 3).

Также Администрацией 22.02.2018 принято постановление N 104 о признании утратившим силу постановления N 28 от 25.01.2017 ввиду его исполнения (л.д. 28 т. 3).

Как следует из решения Армянского городского совета от 29.12.2016 N 324 (л.д. 90-111 т. 1) и письма Минфина Крыма N 10-29/3088 от 15.12.2016 (л.д. 67-68 т. 1), городской совет после согласования с Минфином Крыма проекта принял решение об утверждении основных характеристик бюджета на 2017 год, подпунктом 3 пункта 1.9.2 которого установлена возможность предоставления МКП "Благоустройство" безвозмездной и безвозвратной субсидии с целью возмещения затрат (в том числе) по содержанию и уборке территорий тротуаров, площадей и скверов.

В январе-ноябре 2017 года МКП "Благоустройство" на основании заключенного соглашения оказало такие услуги, что подтверждается приложением к соглашению о предоставлении из бюджета субсидии (л.д. 63-66 т. 1) и справками об объемах выполненных работ (л.д. 29-60 т. 3), сведениями об остатках субсидий, в том числе на содержание и уборку территорий тротуаров, площадей и скверов.

В феврале, апреле-октябре 2017 года Администрация выплатила МКП "Благоустройство" субсидию в возмещение затрат на такие услуги, что следует из платежных документов и заявок на кассовый расход (л.д. 3-19 т. 3).

Муниципальная программа "Благоустройство территорий, санитарная очистка и содержание территории муниципального образования городской округ Армянск Республики Крым", утвержденная постановлением Администрации N 332 от 07.12.2015 (л.д. 83-90 т. 1), Правила благоустройства территории муниципального образования городской округ Армянск Республики Крым, утвержденные решением Армянского городского совета N 107 от 03.04.2015 с изменениями по решению N 148 от 11.09.2015 (л.д. 112-150 т. 1) и Положение о порядке разработки, реализации и оценки эффективности реализации муниципальных программ муниципального образования городской округ Армянск Республики Крым, утвержденное постановлением Администрации N 70 от 01.04.2015 (л.д. 69-82 т. 1), подтверждают тот факт, что муниципальному образованию необходимы были услуги по содержанию и уборке территорий тротуаров, площадей и скверов.

В соответствии с пунктами 1 и 2 статьи 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 28.12.2016, далее - БК РФ) закупки услуг для обеспечения муниципальных нужд осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд с учетом положений настоящего Кодекса; муниципальные контракты заключаются в соответствии с планом-графиком закупок, сформированным и утвержденным в установленном законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд порядке, и оплачиваются в пределах лимитов бюджетных обязательств, за исключением случаев, установленных пунктом 3 настоящей статьи.

Пункты 1, 2 статьи 78 названного Кодекса предусматривают, что для возмещения затрат в связи с выполнением работ юридическим лицам, индивидуальными предпринимателями, а также физическими лицами - производителями услуг могут предоставляться из местного бюджета субсидии по решению представительного органа муниципального образования о местном бюджете и принимаемыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами местной администрации или актами уполномоченных ею органов местного самоуправления.

При этом, пункты 3 и 7 статьи 78 БК РФ устанавливают, что муниципальные правовые акты, регулирующие предоставление таких субсидий, должны соответствовать общим требованиям, установленным Правительством Российской Федерации, и определять (в том числе) категории и (или) критерии отбора юридических лиц (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальных предпринимателей, физических лиц - производителей товаров, работ, услуг, имеющих право на получение субсидий; в законе (решении) о бюджете могут предусматриваться бюджетные ассигнования на предоставление в соответствии с решением местной администрации юридическим лицам (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам грантов в форме субсидий, в том числе предоставляемых на конкурсной основе.

Статьи 13 и 24 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ (ред. от 28.12.2016) "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" устанавливают, что закупки для обеспечения муниципальных нужд осуществляются конкурентными способами определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

Согласно части 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ (ред. от 03.07.2016, далее - Закон N 135-ФЗ) "О защите конкуренции" запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом от 30.10.2007 N 238-ФЗ "О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта", Федеральным законом от 01.12.2007 N 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" и Федеральным законом "О Государственной корпорации по космической деятельности "Роскосмос".

Статьей 16 Закона N 135-ФЗ запрещены соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности к ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов.

Судебная практика придерживается позиции использования бюджетных средств для муниципальных нужд с обязательным соблюдением конкурентного способа закупки, о чем указано в Определении Верховного Суда Российской Федерации от 03.08.2015 по делу N309-ЭС15-26, А60-7371/2014.

Таким образом, для муниципальных нужд Администрация была вправе использовать бюджетные средства, но только с соблюдением обязательных требований законодательства о конкуренции и закупке для муниципальных нужд; постановление Администрации о предоставлении субсидии МКП "Благоустройство" без конкурентного способа определения поставщика принято с нарушением названных норм законодательства и нарушает права неопределенного круга лиц, которые имели право на участие в процедуре определения поставщика на конкурентной основе.

Мнение Администрации о том, что на территории города Армянска только МКП "Благоустройство" может предоставлять услуги по содержанию и уборке территорий тротуаров, площадей и скверов, является ошибочным, так как такие услуги не являются услугами, предоставление которых законодательством поставлено под условие (наличие лицензии или регистрации юридического лица по месту осуществления услуги), такие услуги могли быть оказаны неопределенным кругом лиц, в том числе зарегистрированными не в городе Армянске юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями.

Также несостоятельны доводы том, что Администрация была обязана принять оспариваемое постановление во исполнение принятого городским советом решения о предоставлении субсидии без соблюдения конкурентного способа определения поставщика и без признания такого решения городского совета недействительным нет оснований для признания постановления Администрации незаконным, так как решение городского совета не может изменять обязательных для соблюдения требований законодательства о конкуренции и порядке предоставления субсидий.

В соответствии с частью 1 статьи 52, частью 2 статьи 198 АПК РФ прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением об оспаривании ненормативных правовых актов органов, осуществляющих публичные полномочия, если полагает, что оспариваемый ненормативный правовой акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

По данному делу прокурором заявлены такие требования - оспорено постановление (ненормативный правовой акт) Администрации (органа, осуществляющего публичные полномочия); эти требования заявлены в интересах неопределенного круга лиц, которые могли участвовать в конкурсном определении поставщика оказания услуг для муниципальных нужд. Таким образом, у прокурора имелись процессуальные права для заявления таких требований.

Частью 4 статьи 198 АПК РФ установлен трехмесячный срок подачи в арбитражный суд заявления о признании недействительным ненормативного правового акта со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом.

Пунктом 7 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23.03.2012 N 15 разъяснено, что течение срока подачи прокурором заявления об оспаривании ненормативного правового акта, затрагивающего интересы неопределенного круга лиц или иные публичные интересы, начинается со дня издания такого акта; пропущенный прокурором срок может быть восстановлен судом по его ходатайству, если причины пропуска срока были уважительными, в частности, если прокурор до истечения указанного срока или в иной разумный срок предпринимал меры прокурорского реагирования для выявления и устранения нарушений прав неопределенного круга лиц или иных публичных интересов либо не имел указанной возможности.

Суд апелляционной инстанции согласен с выводами суда первой инстанции о том, что прокурором срок пропущен по уважительной причине. Прокурором в пределах трехмесячного срока с момента издания Администрацией постановления в соответствии с Федеральным законом от 17.01.1992 N 2202-1 (ред. от 31.12.2017) "О прокуратуре Российской Федерации" принимались меры прокурорского реагирования (направлен 28.02.2017 протест) и был подан в суд общей юрисдикции иск о признании постановления незаконным. Тот факт, что первоначально заявленные исковые требования прокурора не рассмотрены судом общей юрисдикции по сути из-за неподведомственности (12.05.2017 - л.д. 38-39 т. 2) и прокурор в установленной ведомственной процедуре согласовывал дальнейшие процессуальные действия, также свидетельствует о намерении прокурора обжаловать постановление Администрации и принятия для этого прокурором соответствующих и своевременных мер.

Согласно статье 121 АПК РФ о месте и времени судебного заседания извещаются лица, участвующие в деле, и иные участники арбитражного процесса.

Как следует из дела, орган антимонопольной службы не является участником арбитражного процесса по данному делу, а потому суд первой инстанции не должен был извещать такой орган о судебном заседании. Принятое судом первой инстанции решение не касается прав и обязанностей этого органа.

В связи с чем, суд апелляционной инстанции считает, что безусловных оснований, предусмотренных пунктами 2 и 4 части 4 статьи 270 АПК РФ, для отмены судебного акта нет. Доводы Администрации о неизвещении судом первой инстанции о начавшемся процессе орган антимонопольной службы отклоняются.

В соответствии со статьей 67 АПК РФ суд апелляционной инстанции не принимает в качестве доказательств документы по предоставлению субсидий для возмещения затрат по иным видам услуг (л.д. 4-26 т. 2).

На основании изложенного Двадцать первый арбитражный апелляционный суд пришел к выводу о том, что судом первой инстанции решение принято без нарушений норм процессуального права и при правильном применении норм материального права; иных, в том числе безусловных, оснований для отмены судебного акта не установлено; апелляционная жалоба удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцать первый арбитражный апелляционный суд

постановил:

Решение Арбитражного суда Республики Крым от 25 декабря 2017 года по делу N А83-11413/2017 оставить без изменения.

Апелляционную жалобу Администрации города Армянска Республики Крым оставить без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия. Днем принятия постановления считается изготовление постановления в полном объеме. Постановление может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня его принятия в полномочный арбитражный суд кассационной инстанции через арбитражный суд, принявший решение.

Председательствующий

О.Г. Градова

Судьи

А.В. Привалова И.А. Малышева