Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 23 августа 2018 г. N 11АП-12454/18

г. Самара

23 августа 2018 г.

А55-14161/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 20 августа 2018 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 23 августа 2018 года.

Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Корнилова А.Б.,

судей Рогалевой Е.М., Филипповой Е.Г.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Филипповской С.А.,

с участием:

от ООО "ТОП-Строй" - Ефремов А.Н., доверенность от 10.01.2017 г.,

от Правительства Самарской области - не явился, извещен,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "ТОП-Строй" на определение Арбитражного суда Самарской области от 05.07.2018 по делу N А55-14161/2018 (судья Медведев А.А.)

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "ТОП-Строй",

к Правительству Самарской области,

о признании недействительным распоряжения,

УСТАНОВИЛ:

Общество с ограниченной ответственностью "ТОП-Строй" обратилось в Арбитражный суд Самарской области с заявлением, в котором просило признать недействительным Распоряжение Правительства Самарской области от 19.11.2015 г. N 946-р "Об утверждении документации по внесению изменений в проекты по планировке территории и межеванию территории, утвержденные отдельными распоряжениями Правительства Самарской области" в части, касающейся утверждения прохождения красной линии согласно точек со следующими координатами:

X -2126,21000; Y -1491,73000.

X -2167,64000; Y -1554,64000.

X -2178,63000; Y -1652,93000.

X -2109,12000; Y -1837,90000.

Кривизна 0,23989.

Центр дуги X -2076,59733.

Центр дуги Y -1614,57907.

Радиус дуги 109,00211.

по земельным участкам кадастровый номер 63:01:0803002: 508, кадастровый номер 63:01:0803002:507 и нежилым зданиям кадастровый номер 63:01:0804002:638, кадастровый номер 63:01:0804002:635, кадастровый номер 63:01:0000000:31843, расположенным по адресу: г.Самара, Самарский район, ул. князя Григория Засекина, 6.

Кроме того, заявитель просил суд обязать Правительство Самарской области исключить из проекта планировки территории и проекта межевания территории исторического центра г.Самары в границах улицы Комсомольской, улицы Фрунзе, акватории реки Волги и акватории реки Самары сведения о следующих координатах точек прохождения красной линии по земельным участкам кадастровый номер 63:01:0803002: 508, кадастровый номер 63:01:0803002:507 и нежилым зданиям кадастровый номер 63:01:0804002:638, кадастровый номер 63:01:0804002:635, кадастровый номер 63:01:0000000:31843, расположенным по адресу: г.Самара, Самарский район, ул. князя Григория Засекина, 6.

Определением Арбитражного суда Самарской области от 05 июля 2018 года производство по делу было прекращено, по основаниям ч.1 ст.150 АПК РФ (неподведомственность спора арбитражному суду).

В апелляционной жалобе ООО "ТОП-Строй" просит суд апелляционной инстанции определение суда первой инстанции отменить и направить вопрос на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

В судебном заседании представитель подателя жалобы доводы, в ней изложенные поддержал, просил об отмене определения.

Представители Правительства Самарской области участия в заседании не принимали, о времени и месте рассмотрения дела извещены надлежащим образом, отзыв на жалобу не представлен.

Проверив законность и обоснованность принятого по делу судебного акта в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исследовав доводы апелляционной жалобы и материалы дела, суд апелляционной инстанции усматривает основания для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены обжалуемого судебного акта.

Как следует из материалов дела, 19.11.2015 г. Правительством Самарской области было принято Распоряжение N 946-р "Об утверждении документации по внесению изменений в проекты по планировке территории и межеванию территории, утвержденные отдельными распоряжениями Правительства Самарской области" (далее по тексту - Распоряжение).

Указанным Распоряжением были разработаны красные линии в составе документации по планировке территории со следующими координатами точек:

X-2126,21000; Y-1491,73000.

X -2167,64000; Y -1554,64000.

X -2178,63000; Y -1652,93000.

X-2109,12000; Y-1837,90000.

Кривизна 0,23989.

Центр дуги X -2076,59733.

Центр дуги Y -1614,57907.

Радиус дуги 109,00211.

Как указывает заявитель, красные линии с указанными координатами проходят по земельному участку 63:01:0803002:508, площадью 2963 кв.м. (дата внесения сведений в государственный кадастр недвижимости 23.12.2008), находящемся в пользовании ООО "ТОП-Строй", а также по объектам недвижимого имущества, принадлежащим на праве собственности обществу (на основании договоров купли-продажи от 05.07.2011, от 28.04.2011):

- нежилое здание "Пристрой склада центрально-инструментального склада и абразивная мастерская", назначение: нежилое, этажность: 1, общая площадь 502,2 кв.м., инв.N 0054806, литера У, кадастровый номер 63:01:0804002:638;

- нежилое здание "Инженерный корпус (заводоуправление), назначение: нежилое, этажность: 3 (подземных этажей -1), общая площадь 2930,80 кв.м., инв.N 0054820, литера 0,02, кадастровый номер 63:01:0804002:635.

Также красные линии с указанными координатами проходят по земельному участку 63:01:0803002:507, площадью 1427 кв.м. (дата внесения сведений в государственный кадастр недвижимости 23.12.2008), находящимся в пользовании ООО "ТОП-Строй" и по объекту недвижимого имущества, принадлежащего на праве собственности обществу - нежилому зданию "Здание лаборатории заводоуправления и клуба, пристрой к заводоуправлению художественная мастерская", площадью 1543,1 кв.м., кадастровый номер 63:01:0000000:31843 (принадлежит ООО "ТОП-Строй" на основании договоров купли-продажи от 28.04.2011, от 04.07.2017).

На земельном участке 63:01:0803002:508, кроме двух, указанных выше нежилых зданий, расположены принадлежащие обществу на праве собственности объекты недвижимости (на основании договора купли-продажи от 28.04.2011):

- нежилое здание "Проходная у центрального входа", назначение: нежилое, этажность: 1, общая площадь 4,4 кв.м., инв.N 0054819, литера 01, кадастровый номер 63:01:0804002:666 (принадлежит ООО "ТОП-Строй" на соновани договора купли-продажи от;

- нежилое здание "Корпус инструментального цеха", назначение: нежилое, этажность: 3, общая площадь 2909,4 кв.м., инв.N 0054803, литера Н, кадастровый номер 63:01:0804002:678.

Изначально земельные участки 63:01:0803002:508, 63:01:0803002:507 были сформированы и поставлены на кадастровый учет 23.12.2008. Позже, 30.04.2010 Министерством имущественных отношений Самарской области был принят Приказ N 740 "Об образовании земельных участков, расположенных в границах ориентира по адресу: Самарская область, Самарский район, ул.Карбюраторная, 6 (с учетом изменений на основании Приказа N 907 от 18.05.2010). На момент постановки земельных участков на кадастровый учет, а также на дату принятия Министерством решения об образовании земельного участка какие либо сведения о прохождении красных линий по земельным участкам заявителя отсутствовали.

В соответствии с нанесенными, согласно проекту планировки красными линиями, части земельных участков, находящихся в пользовании заявителя, а также части объектов - нежилых зданий, находящихся у заявителя на праве собственности выходят за пределы красных линий, то есть оказались на территории общего пользования.

ООО "ТОП-Строй" полагает, что Распоряжение Правительства Самарской области от 19.112015 N 946-р в части утверждения координат точек прохождения красной линии по земельному участку 63:01:0803002:508 и нежилым зданиям 63:01:0804002:635, 63:01:0804002:635, по земельному участку 63:01:0803002:507 и нежилому зданию 63:01:0000000:31843 не соответствует закону и нарушает права заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Данные обстоятельства послужили основанием для обращения заявителя в арбитражный суд с настоящими требованиями.

Прекращая производство по делу, суд первой инстанции сослался на следующие доводы и обстоятельства, которые посчитал установленными.

Пунктом 1.1 части 1 ст.29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (в редакции Федерального закона 28.06.2014 N 186-ФЗ "О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации"), установлено, что арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе об оспаривании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, если рассмотрение таких дел в соответствии с настоящим Кодексом отнесено к компетенции Суда по интеллектуальным правам.

Компетенция Суда по интеллектуальным правам определена в части 4 статьи 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

При этом, рассмотрение дел об оспаривании нормативных правовых актов в области территориального планирования, не отнесено к подсудности обозначенного выше суда.

С учетом вышеизложенного, суд первой инстанции пришел к выводу, что настоящее дело в любом случае не подлежит рассмотрению в арбитражном суде.

Суд первой инстанции сослался также на то, что в прежней редакции гл.23 АПК РФ арбитражные суды при определенных обстоятельствах могли рассматривать дела об оспаривании нормативных правовых актов, что нашло отражение в постановлениях Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 3 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 09.12.2002 N 11 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" дела об оспаривании нормативных правовых актов, названные в статье 192 АПК РФ (о признании недействующим нормативного правового акта государственного органа, органа местного самоуправления, иного органа, должностного лица), подлежат рассмотрению в арбитражном суде только в тех случаях, когда арбитражный суд прямо назван в федеральном законе в качестве суда, компетентного рассматривать эти дела.

Согласно пункту 2 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.07.2013 N 58 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов" (далее - Постановление Пленума N 58) в силу статьи 29 и статьи 191 АПК РФ дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, рассматриваются арбитражным судом, если их рассмотрение в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции арбитражного суда.

В соответствии с пунктом 2.5 Постановления Пленума N 58 арбитражный суд разрешает вопрос о подведомственности арбитражному суду заявления о признании нормативного правового акта недействующим, исходя из содержания оспариваемого акта, характера спорного правоотношения, а также с учетом того, затрагивает ли оспариваемый акт права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Если арбитражный суд установит, что не имеется федерального закона, в соответствии с которым рассмотрение дела об оспаривании такого нормативного правового акта отнесено к его компетенции, арбитражный суд на основании пункта 1 части 1 статьи 150 АПК РФ прекращает производство по делу, за исключением случаев, когда заявление об оспаривании этого акта уже подавалось в суд общей юрисдикции и не было им рассмотрено по существу со ссылкой на неподведомственность соответствующего дела судам общей юрисдикции.

Однако Федеральным законом от 28.06.2014 N 186-ФЗ с 6 августа 2014 года внесены значительные изменения в АПК РФ, в частности в главу 23 АПК РФ об оспаривании нормативных правовых актов, в связи с чем, арбитражные суды (за исключением Суда по интеллектуальным правам) фактически были лишены полномочий рассматривать дела об оспаривании нормативных правовых актов.

В материалах дела отсутствуют сведения о том, что заявление об оспаривании упомянутого акта уже подавалось в суд общей юрисдикции и не было им рассмотрено по существу со ссылкой на неподведомственность соответствующего дела судам общей юрисдикции.

Так как норма, введенная статьями 29, 191 АПК РФ, является процессуальной, вопрос о подведомственности данного спора должен быть рассмотрен с соблюдением установленного порядка.

Согласно пункту 9 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Суд первой инстанции пришел к выводу, что оспариваемое обществом Распоряжение Правительства Самарской области от 19.112015 N 946-р является нормативным актом, вносящим изменения в другой нормативный акт - Распоряжение Правительства Самарской области от 21.04.2014 N 251-р.

В соответствии с пунктом 9 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 (в редакции от 09 февраля 2012 г.) "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Распоряжением Правительства Самарской области от 21.04.2014 N 251-р "Об утверждении проекта планировки территории исторического центра г. Самары в границах улицы Комсомольской, улицы Фрунзе, акватории реки Волги и акватории реки Самары" утвержден проект планировки территории исторического центра г. Самары в границах улицы Комсомольской, улицы Фрунзе, акватории реки Волги и акватории реки Самары.

Настоящее Распоряжение опубликовано в средствах массовой информации: "Волжская коммуна", N 104 (28956), 23.04.2014, "Самарская Газета", N 91а(5355а), 09.08.2014.

Распоряжением Правительства Самарской области от 19 ноября 2015 г. N 946-р "Об утверждении документации по внесению изменений в проекты по планировке территории и межеванию территории, утвержденные отдельными распоряжениями Правительства Самарской области" утверждена документация по внесению изменений в проект по планировке территории, утвержденный распоряжением Правительства Самарской области от 21.04.2014 N 251-р "Об утверждении проекта планировки территории исторического центра г. Самары в границах улицы Комсомольской, улицы Фрунзе, акватории реки Волги и акватории реки Самары", и документацию по межеванию территории, утвержденный распоряжением Правительства Самарской области от 22.07.2015 N 587-р "Об утверждении проекта межевания территории исторического центра г. Самары в границах улицы Комсомольской, улицы Фрунзе, акватории реки Волги и акватории реки Самары".

Настоящее Распоряжение опубликовано в средствах массовой информации: в газете "Волжская коммуна" от 24 ноября 2015 г. N 307, на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru) 24 ноября 2015 г.

Указанные распоряжения приняты Правительством Самарской области в соответствии со статьями 7, 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьёй 3 Закона Самарской области "О градостроительной деятельности на территории Самарской области".

Пунктом 1.1 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.07.2013 N 58 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов" (далее - Постановление N 58) определено, что акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, осуществляющих публичные полномочия, об утверждении (принятии) генеральных планов поселений, городских округов, схем территориального планирования муниципальных районов, субъектов Российской Федерации, Российской Федерации носят нормативный характер, поскольку затрагивают права неопределенного круга лиц и рассчитаны на неоднократное применение.

Как указано в части 3 статьи 42 и части 5 статьи 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации красные линии указываются в проекте планировки территории и в проекте межевания территории, а также могут быть использованы в правилах землепользования и застройки для определения границ территориальных зон (часть 2 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации), то есть в документации территориального планирования.

Таким образом, Распоряжение Правительства Самарской области от 21.04.2014 N 251-р и, соответственно, вносящее в него изменения оспариваемое в части Распоряжение Правительства Самарской области от 21.04.2014 N 251-р отвечают признакам нормативного правового акта, поскольку изданы в установленном порядке компетентным органом исполнительной власти в пределах предоставленных ему полномочий в сфере нормативно-правового регулирования в области градостроительной деятельности, в частности, утверждения документации по планировке территории, утверждения (корректировки, изменения) красных линий, распространяет свое действие на неопределенный круг лиц, устанавливает для них общеобязательное правило поведения, заключающееся в обязанности соблюдать существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования, границы земельных участков, на которых расположены линии электропередачи, линии связи (в том числе линейно- кабельные сооружения), трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения, обозначаемые красными линиями (пункт 11 статьи 1 Градостроительного кодекса РФ), рассчитаны на неоднократное применение в течение срока его действия и действует независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения. Также оспариваемое Распоряжение прошло порядок официального опубликования в средствах массовой информации, которые определены в качестве официального периодического издания, осуществляющего публикацию нормативных правовых актов, принятых данным органом.

В подтверждение такой позиции, суд первой инстанции сослался на судебную практику: Определение Верховного Суда РФ от 13 мая 2015 г. N 307-КГ15-4283, апелляционные определения от 29 марта 2017 г. N 46-АПГ17-5, от 27 апреля 2017 г. N 9-АПГ17-3, от 27 октября 2016 г. N 9-АПГ16-17, от 24 января 2018 г. N 4-АПГ17-39, от 10 января 2018 г. N 78-АПГ17-20.

Суд первой инстанции пришел к выводу о том, что в соответствии с частью 7 статьи 20, частью 15 статьи 24, частью 4 статьи 32, частью 17 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации нормативные акты об утверждении документации территориального планирования могут быть оспорены заинтересованными лицами в судебном порядке в суд общей юрисдикции, поскольку в соответствии с Федеральным законом от 28.06.2014 N 186-ФЗ дела об оспаривании нормативных актов исключены из подведомственности арбитражных судов.

Следовательно, рассмотрение данного спора, по мнению суда первой инстанции, не относится к компетенции арбитражного суда, в связи с чем, производство по делу было прекращено по основаниям пункта 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Суд апелляционной инстанции считает, что при вынесении определения, судом первой инстанции допущено нарушение норм процессуального права, что в силу п.4) ч.1 ст.270 АПК РФ является основанием для его отмены.

В рассматриваемом случае, общество просит признать недействительным Распоряжение Правительства Самарской области от 19.11.2015 г. N 946-р "Об утверждении документации по внесению изменений в проекты по планировке территории и межеванию территории, утвержденные отдельными распоряжениями Правительства Самарской области" только в части, касающейся утверждения прохождения красной линии по земельным участкам и зданиям, принадлежащим и используемым исключительно заявителем.

Таким образом, путем подачи иска, осуществляется защита права конкретного хозяйствующего субъекта, а не неопределенного круга лиц. Согласно позиции сформулированной постановлением Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.07.2013 N 58 оспариваемое постановление в обжалуемой части не может быть признано нормативным актом.

В силу абзаца второго пункта 1.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.07.2013 N 58 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов" акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, осуществляющих публичные полномочия, об утверждении проектов планировки, проектов межевания территории, об установлении границ зон с особыми условиям использования территории (охранных, защитных зон), о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд не содержат норм права и не устанавливают правил поведения, а представляют собой акты применения к земельным участкам (землям) в границах определяемой соответствующим актом территории специального правового режима, предусмотренного законом или иным нормативным правовым актом. По своей юридической природе такие акты не являются нормативными правовыми актами и могут быть оспорены по правилам главы 24 АПК РФ.

Указанная позиция находит свое отражение в судебной практике, в частности в постановлениях АС Поволжского округа по делам А72-12457/2014 от 29 сентября 2015 г., А72-4629/2015 от 29 августа 2016 г., А57-17009/2015 от 31 мая 2016 г., А55-5728/2015 от 22 марта 2016 г., постановлении АС Московского округа по делу А41-11181/2016 от 02 марта 2018 г. (в ходе рассмотрения этого дела имела место отмена определения суда первой инстанции о прекращении производства по делу, с направлением дела на новое рассмотрение, определением ВС РФ от 1 декабря 2016 г. N 305-КГ16-15954 отказано в передаче дела на рассмотрении коллегии), АС Волго-Вятского округа по делу А43-14698/2015 от 16 января 2017 г. и др.

В то же время, судебная практика, на которую сослался суд первой инстанции не может быть основанием для подтверждения правомерности выводов о неподведомственности настоящего спора арбитражному суду, поскольку заявителями по делам, на которые ссылается суд первой инстанции (рассмотренным судом общей юрисдикции), являлись физические лица, а нормативные акты, касающиеся планировки территории, обжаловались ими полностью, а не в связи с нарушением прав владельца конкретного участка или здания.

С учетом изложенного определение о прекращении производства по делу следует отменить, направив вопрос на новое рассмотрение в арбитражный суд первой инстанции.

Поскольку дело по существу спора судом апелляционной инстанции не рассматривалось, вопрос о распределении государственной пошлины уплаченной при обращении в суд с апелляционной жалобой на определение о прекращении производства по делу следует разрешить при вынесении решения (или иного судебного акта, которым закончится рассмотрение настоящего дела).

Руководствуясь ст.ст. 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Определение Арбитражного суда Самарской области от 05 июля 2018 года по делу N А55-14161/2018 отменить. Направить вопрос на новое рассмотрение в арбитражный суд первой инстанции.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в месячный срок в Арбитражный суд Поволжского округа через суд первой инстанции.

Председательствующий

А.Б. Корнилов

Судьи

Е.М. Рогалева Е.Г. Филиппова