Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 3 апреля 2018 г. N 13АП-1809/18

г. Санкт-Петербург

03 апреля 2018 г.

Дело N А56-77960/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 28 марта 2018 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 03 апреля 2018 года.

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Лопато И.Б.

судей Толкунов В.М., Юрков И.В.

при ведении протокола судебного заседания: секретарем

при участии:

от заявителя: Кузнецов А.А., по доверенности от 31.08.2017;

от заинтересованного лица: Калько И.Н., по доверенности от 07.12.2017;

Бабаев Ф.Р., по доверенности от 16.11.2017;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-1809/2018) Департамента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Северо-Западному федеральному округу

на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 12.12.2017 по делу N А56-77960/2017 (судья Ресовская Т.М.), принятое

по заявлению Садоводческого некоммерческого товарищества "Защита"

к Департаменту Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Северо-Западному федеральному округу

о признании незаконными действий

установил:

Садоводческое некоммерческое товарищество "Защита" (188664, Ленинградская обл., Всеволожский р-н, п. Ново-Токсово, 24 км Ленинградского шоссе, ОГРН 1024700562370, далее - заявитель, СНТ "Защита") обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании незаконными действий государственного инспектора РФ начальника отдела надзора за земельными ресурсами и недропользованием Калько И.Н. Департамента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Северо-Западному федеральному округу (191014, г. Санкт-Петербург, Литейный пр., д. 39, ОГРН 1099847008546, далее - Департамент) по изъятию и передаче на ответственное хранение ООО "Юнитрел" (ИНН 7838452103) транспортных средств: гусеничный экскаватор Hundai, номер на шильде HHIHN606PB000F804"; гусеничный бульдозер УТЗ, надпись на борту 325 ЗАО ТРЕСТ, гос. номер отсутствует. Кабина желтая; грузовой самосвал Камаз, гос. номер Н928АЕ 47; об обязании Департамента устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя - возвратить СНТ "Защита" изъятые транспортные средства.

Решением суда от 12.12.2017 заявленные СНТ "Защита" требования удовлетворены.

В апелляционной жалобе и дополнении к ней Департамент просит отменить решение суда, ссылаясь на неполное установление обстоятельств дела, их неверную оценку, а также неправильное применение норм материального права. По мнению подателя жалобы, при проведении рейдового осмотра должностными лицами Департамента не допущено нарушений Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", мероприятие проведено на основании приказа Департамента планового (рейдового) задания; процессуальные действия по изъятию транспортных средств совершены в соответствии с положениями Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) в порядке принятия обеспечительных мер в целях пресечения выявленного административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 8.6 КоАП РФ.

В отзыве на апелляционную жалобу и дополнении к отзыву СНТ "Защита" просит решение суда оставить без изменения, ссылаясь на отсутствие в его действиях состава административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 8.6 КоАП РФ, поскольку спорный земельный участок не предназначен для культивирования сельскохозяйственных культур, находится в пределах градостроительной зоны, в которой плодородие почв не подлежит охране; избранная мера обеспечения в виде изъятия транспортных средств не может считаться направленной на пресечение административного правонарушения. Кроме того, заявитель настаивает на том, что место выявления правонарушения находится за пределами маршрута, определенного рейдовым заданием.

Определением апелляционного суда от 14.03.2018 рассмотрение апелляционной жалобы отложено, суд предложил сторонам представить фрагмент карты с нанесенным на нее маршрутом рейдового задания. Определение суда сторонами исполнено, в судебное заседание 28.03.2018 представлены истребованные судом материалы, которые приобщены к делу.

В порядке статьи 18 АПК РФ в судебном составе, рассматривающем данное дело, произведена замена, судья А.Б. Семенова в связи с нахождением в отпуске заменена на судью В.М. Толкунова; рассмотрение апелляционной жалобы начато сначала.

В судебном заседании представители Департамента поддержали доводы апелляционной жалобы, а представитель СНТ "Защита" возражал против их удовлетворения.

Законность и обоснованность решения суда проверены в апелляционном порядке.

На основании приказа Департамента Росприроднадзора по Северо-Западному федеральному округу от 25.09.2017 о проведении планового (рейдового) осмотра, обследования территорий утверждено плановое (рейдовое) задание, в соответствии со статьей 13.2 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ) должностным лицам Департамента предписано провести осмотр района по маршруту: Литейный пр., г. Санкт-Петербург, Токсово - Сярьги - Кузьмолово - Рапполово - Новое Токсово Всеволожского района Ленинградской области, с применением фото (видео) фиксации.

При проведении рейдового осмотра 28.09.2017 должностными лицами Департамента выявлено выполнение работ по снятию и перемещению плодородного слоя почвы в выделах 37,38 квартала 191 Южного участкового лесничества Морозовского лесничества филиала ФГКУ Минобороны России посредством транспортных средств: гусеничный экскаватор Hundai, номер на шильде HHIHN606PB000F804"; гусеничный бульдозер УТЗ, надпись на борту 325 ЗАО ТРЕСТ, гос. номер отсутствует. Кабина желтая; грузовой самосвал Камаз, гос. номер Н928АЕ 47. В месте производства работ находились управлявшие этой техникой водители - Силиченко В.А., Давлетов М.Б. и Ефименко Н.А.

Выявленные обстоятельства отражены в протоколе осмотра от 28.09.2017 N 16-114/2017, составленном в присутствии понятых, с применением фото и видео съемки. При производстве процессуальных действий также присутствовали водители, управлявшие транспортными средствами, Силиченко В.А., Давлетов М.Б. и Ефименко Н.А., и сотрудник 13 отд. ОРЧ (ЭБ и ПК) N 10 подполковник полиции Семчев С.М.

По данному факту 28.09.2017 вынесено определение о возбуждении дела N 16-114/2017 об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 8.6 КоАП РФ. В определении от 28.09.2017 N 16-114/2017 указано, что документов, подтверждающих право проведения работ, связанных с перемещением плодородного слоя, находящиеся в месте производства работ лица не представили, также не представили документов, дающих право использования земельного участка.

Согласно протоколу от 28.09.2017 N 16-114/2017 в порядке статьи 27.10 КоАП РФ произведено изъятие указанных выше транспортных средств, и передача их на ответственное хранение ООО "Юнитрел".

Заявитель счел действия по изъятию техники незаконными, нарушающими его права и законные интересы, и обжаловал их в арбитражный суд.

Суд первой инстанции пришел к выводу о незаконности действий должностных лиц Департамента и удовлетворил заявленные требования.

Повторно рассмотрев дело, апелляционный суд находит решение суда подлежащим отмене, а жалобу удовлетворению, по следующим основаниям.

Согласно пункту 3.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях", при рассмотрении дел об оспаривании решений, действий (бездействия) административных органов, принятых (допущенных) ими в рамках применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении (статья 27.1 КоАП РФ), судам следует иметь в виду, что самостоятельное оспаривание таких решений, действий (бездействия) допускается только до вынесения административным органом постановления о привлечении лица к административной ответственности или до направления административным органом материалов по делу об административном правонарушении для рассмотрения в суд. Такие решения, действия (бездействие) могут быть оспорены по правилам, предусмотренным главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. В случае вынесения административным органом постановления о привлечении лица к административной ответственности доводы о незаконности указанных решений, действий (бездействия) подлежат оценке судом при рассмотрении дела об оспаривании такого постановления.

Применительно к обстоятельствам данного дела, на дату обращения заявителя в арбитражный суд, постановление о привлечении к административной ответственности не принято.

Как следует из материалов дела, нарушение, послужившее основанием совершения оспариваемых действий, выявлено Департаментом в ходе проведения рейдовой проверки.

Проведение плановых (рейдовых) осмотров, в том числе земельных участков, предусмотрено статьей 13.2 Закона N 294-ФЗ. Порядок оформления и содержание таких заданий и порядок оформления результатов плановых (рейдовых) осмотров, обследований устанавливаются федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими нормативно-правовое регулирование в соответствующих сферах государственного контроля (надзора), а также органами местного самоуправления.

Пунктом 2 статьи 13.2 Федерального закона N 294-ФЗ предусмотрено, что в случае выявления при проведении плановых (рейдовых) осмотров, обследований нарушений обязательных требований должностные лица органов государственного контроля (надзора), муниципального контроля принимают в пределах своей компетенции меры по пресечению таких нарушений, а также доводят в письменной форме до сведения руководителя (заместителя руководителя) органа государственного контроля (надзора), муниципального контроля информацию о выявленных нарушениях для принятия решения о назначении внеплановой проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя.

Приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 25.05.2015 N 237 утвержден Порядок оформления и содержания плановых (рейдовых) заданий на проведение плановых (рейдовых) осмотров и Порядок оформления результатов плановых (рейдовых) осмотров. Согласно указанным нормативным документам результаты планового (рейдового) осмотра, обследования оформляются актом планового (рейдового) осмотра, обследования в течение трех рабочих дней с даты завершения планового (рейдового) осмотра, обследования.

Суд первой инстанции обоснованно указал, что надлежащий характер доказательств, в силу статьи 26.2 КоАП РФ, предполагает их получение и закрепление в соответствии с Законом N 294-ФЗ или положениями КоАП РФ.

При этом суд, заключив, что должностными лицами Департамента нарушен порядок проведения рейдового осмотра, в том числе:

- проведение проверочных мероприятий на территории, не включенной в маршрут рейдового задания;

- не составлен акт планового (рейдового) осмотра;

- вместо доведения до сведения руководителя информации о выявленных нарушениях для принятия решения о назначении внеплановой проверки, проверяющими составлены процессуальные документы, предусмотренные КоАП РФ (возбуждено дело об административном правонарушении, составлен протокол осмотра, приняты меры обеспечения в виде изъятия транспортных средств), признал незаконными действия должностных лиц Департамента по изъятию транспортных средств, обязав Департамент означенные средства возвратить СНТ "Защита".

По мнению апелляционной коллегии, выводы суда ошибочны, ввиду следующего.

Нахождение должностных лиц Департамента на участке, на котором посредством специальной техники, впоследствии изъятой производились работы, сопряженные с перемещением (снятием) почвы, обусловлено выполнением рейдового задания, выданного в порядке статьи 13.2 Закона N 294-ФЗ.

Апелляционным судом на основании исследования и оценки дополнительно истребованных у сторон сведений и пояснений установлено, что спорный участок находится на территории, входящей в определенный рейдовым заданием маршрут Санкт-Петербург, Токсово - Сярьги - Кузьмолово - Рапполово - Новое Токсово, а именно - в границах Токсовского городского поселения, где расположены садоводческие товарищества, в том числе СНТ "Защита", имеющие адрес места нахождения: поселок Новое Токсово. Оснований для вывода о том, что маршрут задания ограничен географическими границами поселка Новое Токсово, у суда не имеется, ибо такой вывод из материалов дела не следует.

Акт планового (рейдового) осмотра и мотивированное представление были составлены проверяющими в установленном статьей 13.2 Закона N 294-ФЗ порядке.

Вместе с тем, частью 2 статьи 20 Закона N 294-ФЗ к грубым нарушениям, влекущим недействительность результатов проведенной проверки, нарушение статей 13.2 и 8.3 названного Закона не отнесено. Таким образом, следует признать ошибочными выводы суда первой инстанции как о наличии в действиях должностных лиц Департамента нарушений Закона N 294-ФЗ при проведении проверки, так и о последствиях этих нарушений.

Также ошибочным, по мнению судебной коллегии, является данное судом первой инстанции толкование примечанию к статье 28.1 КоАП РФ.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 28.1 КоАП РФ поводом к возбуждению дела об административном правонарушении является непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения.

В соответствии с пунктом 2 части 4 статьи 28.1 КоАП РФ дело об административном правонарушении считается возбужденным с момента составления первого протокола о применении мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, предусмотренных статьей 27.1 Кодекса.

Согласно примечанию к статье 28.1 КоАП РФ при наличии предусмотренного пунктом 1 части 1 настоящей статьи (статья 28.1 КоАП РФ) повода к возбуждению дела об административном правонарушении в случае, если достаточные данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, обнаружены должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, в ходе проведения проверки при осуществлении государственного контроля (надзора) или муниципального контроля, дело об административном правонарушении может быть возбуждено после оформления акта о проведении такой проверки.

Как указал суд первой инстанции, должностное лицо административного органа вправе возбудить дело об административном правонарушении и принимать меры обеспечения по делу об административном правонарушении по основанию "непосредственное обнаружение" только по итогам проверки, проведенной в отношении заявителя в соответствии с порядком и по основаниям, предусмотренным Законом N 294-ФЗ, тогда как протокол изъятия вещей и документов составлен не в результате проверки, проведенной согласно требованиям Закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ, а в процессе проведения рейдового контроля.

Согласно пункту 1 статьи 2 Закона N 294-ФЗ государственный контроль (надзор) - деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями (далее также - юридические лица, индивидуальные предприниматели) требований, установленных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (далее - обязательные требования), посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, организации и проведения мероприятий по профилактике нарушений обязательных требований, мероприятий по контролю, осуществляемых без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений.

Мероприятие по контролю - действия должностного лица или должностных лиц органа государственного контроля (надзора) либо органа муниципального контроля и привлекаемых в случае необходимости в установленном настоящим Федеральным законом порядке к проведению проверок экспертов, экспертных организаций по рассмотрению документов юридического лица, индивидуального предпринимателя и иной информации об их деятельности, по осмотру и обследованию используемых указанными лицами при осуществлении деятельности производственных объектов, по проведению их исследований, испытаний, плановых (рейдовых) осмотров, обследований особо охраняемых природных территорий, лесных участков, охотничьих угодий, земельных участков,

а также по проведению экспертиз и расследований, направленных на установление причинно-следственной связи выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами, с фактами причинения вреда (пункт 5 статьи 2 Закона N 294-ФЗ).

В соответствии с пунктом 6 статьи 2 Закона N 294-ФЗ проверка - совокупность проводимых органом государственного контроля (надзора) или органом муниципального контроля в отношении юридического лица, индивидуального предпринимателя мероприятий по контролю для оценки соответствия осуществляемых ими деятельности или действий (бездействия), производимых и реализуемых ими товаров (выполняемых работ, предоставляемых услуг) обязательным требованиям и требованиям, установленным муниципальными правовыми актами.

Рейдовый осмотр является предусмотренным статьями 8.3 (пункт 1 части 1) и 13.2 Закона N 294-ФЗ мероприятием по контролю, и непосредственное обнаружение в ходе такого контрольного мероприятия признаков административного правонарушения также является основанием возбуждения административного дела.

В соответствии с частью 1 статьи 27.1 КоАП РФ в целях пресечения административного правонарушения, установления личности нарушителя, составления протокола об административном правонарушении, обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дела об административном правонарушении и исполнения принятого по делу постановления уполномоченное лицо вправе в пределах своих полномочий применять меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении, в том числе, изъятие вещей и документов (пункт 4 части 1 статьи 27.1 КоАП РФ).

В силу названной статьи КоАП РФ изъятие вещей и документов относится к мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении.

Изъятые вещи и документы до рассмотрения дела об административном правонарушении хранятся в местах, определяемых лицом, осуществившим изъятие вещей и документов, в порядке, установленном соответствующим федеральным органом исполнительной власти (часть 9 статьи 27.10 КоАП РФ).

Согласно части 1 статьи 27.10 КоАП РФ изъятие вещей, явившихся орудиями совершения или предметами административного правонарушения, и документов, имеющих значение доказательств по делу об административном правонарушении и обнаруженных на месте совершения административного правонарушения либо при осуществлении личного досмотра, досмотра вещей, находящихся при физическом лице, и досмотре транспортного средства, осуществляется лицами, указанными в статьях 27.2, 27.3, 28.3 КоАП РФ, в присутствии двух понятых.

Как установлено частью 2 статьи 27.10 КоАП РФ, изъятие вещей, явившихся орудиями совершения или предметами административного правонарушения, и документов, имеющих значение доказательств по делу об административном правонарушении и обнаруженных при осуществлении осмотра принадлежащих юридическому лицу территорий, помещений и находящихся у него товаров, транспортных средств и иного имущества, а также соответствующих документов, осуществляется лицами, указанными в статье 28.3 настоящего Кодекса, в присутствии двух понятых.

Об изъятии вещей и документов составляется протокол либо делается соответствующая запись в протоколе о доставлении, в протоколе осмотра места совершения административного правонарушения или в протоколе об административном задержании (часть 5 статьи 27.10 КоАП РФ).

Материалами дела подтверждается, что изъятие транспортных средств произведено должностными лицами Департамента в соответствии с требованиями приведенных выше норм - с участием понятых, при ведении фото и видео съемки (л.д. 109). Транспортные средства, посредством которых производились работы по обустройству дороги, являются орудиями и предметами административного правонарушения; выбор меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении относится к полномочиям должностных ли, проводивших контрольное мероприятие.

Однако мера обеспечения избирается уполномоченным лицом не произвольно, а при наличии достаточных оснований считать ее необходимой и соразмерной задачам административного производства.

В данном случае изъятие транспортных средств обусловлено отсутствием разрешительных документов на производство работ на земельном участке на момент выявления правонарушения, а указанная мера применялась в целях недопущения продолжения совершения административного правонарушения, а также предотвращения негативных последствий (путем принудительного лишения правонарушителя возможности пользоваться и распоряжаться этой вещью).

Доводы СНТ "Защита" об отсутствии в его действиях состава административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 8.6 КоАП РФ, поскольку спорный земельный участок не предназначен для культивирования сельскохозяйственных культур, находится в пределах градостроительной зоны, в которой плодородие почв не подлежит охране, отклоняются апелляционным судом. Для установления этих обстоятельств, как следует из материалов дела, Департаментом в рамках возбужденного дела об административном правонарушении назначено проведение экспертизы, о чем 02.11.2017 вынесено соответствующее определение. Результаты проведенного административного расследования, в том числе экспертизы, послужили основанием вынесения Департаментом 27.12.2017 г. постановления о привлечении СНТ "Защита" к административной ответственности, предусмотренной статьей 8.1 и частью 1 статьи 8.6 КоАП РФ. Текст постановления приложен СНТ "Защита" к отзыву на апелляционную жалобу.

При изложенных обстоятельствах решение суда подлежит отмене с вынесением нового судебного акта об отказе СНТ "Защита" в удовлетворении заявленных требований.

Руководствуясь пунктом 2 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

Решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 12.12.2017 по делу N А56-77960/2017 отменить.

В удовлетворении заявления Садоводческому некоммерческому товариществу "Защита" отказать.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

И.Б. Лопато

Судьи

В.М. Толкунов И.В. Юрков