Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 5 апреля 2018 г. N 05АП-1135/18

г. Владивосток

05 апреля 2018 г.

Дело N А24-5533/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 29 марта 2018 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 05 апреля 2018 года.

Пятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Т.А. Солохиной,

судей Л.А. Бессчасной, В.В. Рубановой,

при ведении протокола секретарем судебного заседания В.А. Ходяковой,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу администрации Вилючинского городского округа,

апелляционное производство N 05АП-1135/2018

на решение от 10.01.2018

судьи А.М. Сакуна

по делу N А24-5533/2017 Арбитражного суда Камчатского края

по заявлению администрации Вилючинского городского округа (ИНН 4102002396, ОГРН 1024101224828)

о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольная служба по Камчатскому краю (ИНН 4101036307, ОГРН 1024101041470) от 10.07.2017 N 21-05/04-17А

третьи лица: общество с ограниченной ответственностью "Перспектива", муниципальное унитарное предприятие "Жилремсервис", общество с ограниченной ответственностью "Роскамстрой", муниципальное унитарное предприятие "Автодор",

при участии:

извещенные надлежащим образом о месте и времени судебного заседания лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились

УСТАНОВИЛ:

Администрация Вилючинского городского округа (далее - заявитель, администрация) обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Камчатскому краю (далее - антимонопольный орган, Управление) от 10.07.2017 по делу N 21-05/04-17А.

Решением суда от 10.01.2018 в удовлетворении заявленных требований отказано. Суд пришел к выводу о том, что антимонопольный орган пришел к обоснованному выводу о том, что предоставление субсидии конкретному хозяйствующему субъекту - предприятию, должно быть предварительно согласовано антимонопольным органом по заявлению органа местного самоуправления, имевшему намерение предоставить такую субсидию.

Учитывая, что в нарушение норм Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) такое согласие администрацией не получено, то указанные действия (бездействие) правомерно квалифицированы антимонопольным органом как нарушение части 1 статьи 15 указанного Федерального закона. Следовательно, оспариваемое решение антимонопольного органа соответствует закону и прав и законных интересов администрации не нарушает, основания для признания его недействительным отсутствуют.

Администрация Вилючинского городского округа, не согласившись с вынесенным решением, подала апелляционную жалобу и просит судебный акт отменить. В доводах жалобы оспаривает вывод суда о том, что предоставленная администрацией муниципальным унитарным предприятиям субсидия является муниципальной преференцией. В материалы дела заявителем были представлены документы, подтверждающие неспособность МУП "Автодор" и МУП "Жилремсервис" исполнять денежные обязательства и выплату обязательных платежей. Также представлены заключенные между Управлением имущественных отношений администрации ВГО и получателями субсидий соглашений и отчет об использовании субсидий.

Таким образом, предоставление субсидии МУП "Жилремсервис" и МУП "Автодор" явилось мерой, принятой учредителем (Управлением имущественных отношений администрации ВГО) в целях восстановления платежеспособности должника, а потому указанные действия не могут рассматриваться в качестве предоставления муниципальной преференции (пункт 4 части 4 статьи 19 Закона о защите конкуренции).

Кроме того, согласно письмам Министерства финансов РФ и Федеральной антимонопольной службы, субсидии муниципальному унитарному предприятию из бюджета муниципального образования в целях восстановления его платежеспособности не является муниципальной преференцией.

Извещенные надлежащим образом о месте и времени судебного заседания лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, в соответствии с частью 5 статьи 156, статьей 266 АПК РФ апелляционная жалоба рассмотрена в отсутствие неявившихся лиц.

Из материалов дела судом установлено, что на основании поступивших в Камчатское УФАС России заявлений (жалоб) от ООО "Перспектива" и от ООО "Роскамстрой" (т. 2, л. д. 35-37), приказом от 25.01.2017 N 06-П возбуждено дело о нарушении антимонопольного законодательства в отношении администрации Вилючинского городского округа за N 21-05/04-17А по части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (т. 2, л. д. 31).

По результатам рассмотрения дела N 21-05/04-17А решением Камчатского УФАС России от 10.07.2017 администрация Вилючинского городского округа признана нарушившей часть 1 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции" выразившееся в предоставлении муниципальной преференции в нарушение требований, установленных главой 5 настоящего федерального закона (пункт 1) (т. 1, л. д. 123-128).

Этим же решением (пункт 2) Камчатским УФАС России решено предписание администрации Вилючинского городского округа не выдавать, передать дело должностному лицу для рассмотрения вопроса о возбуждении административного производства и проведении административного расследования в отношении Администрации (пункт 3).

Не согласившись с указанным решением, администрация обратилась в суд с заявлением о признании его незаконным и отмене.

Исследовав материалы дела, заслушав доводы лиц, участвующих в деле, проверив в порядке статей 266, 268, 270 АПК РФ, правильность применения норм материального и процессуального права, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены либо изменения решения в связи со следующим.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 3 статьи 201 АПК РФ, пунктом 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 ненормативный акт, решение и действие (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц могут быть признаны недействительными или незаконными при одновременном несоответствии закону и нарушении прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Законом о защите конкуренции устанавливаются организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения: монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции; недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации. Целями настоящего Федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (статья 1 Закона).

Статья 15 Закона о защите конкуренции устанавливает запрет на акты и действия (бездействие), в том числе органов местного самоуправления, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается предоставление государственной или муниципальной преференции в нарушение требований, установленных главой 5 названного Федерального закона (пункт 7 части 1 статьи 15).

В силу подпункта 20 части 1 статьи 4 Закона о защите конкуренции государственные или муниципальные преференции - предоставление федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями отдельным хозяйствующим субъектам преимущества, которое обеспечивает им более выгодные условия деятельности, путем передачи государственного или муниципального имущества, иных объектов гражданских прав либо путем предоставления имущественных льгот, государственных или муниципальных гарантий.

Преференции могут быть предоставлены исключительно в целях, поименованных в части 1 статьи 19 Закона о защите конкуренции, с предварительного согласия в письменной форме антимонопольного органа (за исключением случаев, перечисленных в части 3 статьи 19 названного Закона), с соблюдением процедуры, регламентированной статьей 20 Закона о защите конкуренции.

Согласно пунктам 1, 4 части 3 статьи 19 названного Закона государственная или муниципальная преференция в целях, предусмотренных частью 1 настоящей статьи, предоставляется с предварительного согласия в письменной форме антимонопольного органа, за исключением случаев, если такая преференция предоставляется: на основании федерального закона, правового акта Президента Российской Федерации, правового акта Правительства Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджете, нормативных правовых актов органов местного самоуправления о бюджете, содержащих либо устанавливающих порядок определения размера государственной или муниципальной преференции и ее конкретного получателя; в соответствии с государственными программами (подпрограммами) Российской Федерации, государственными программами (подпрограммами) субъектов Российской Федерации и муниципальными программами (подпрограммами), содержащими мероприятия, направленные на развитие малого и среднего предпринимательства.

Предоставление государственной или муниципальной преференции в нарушение требований, установленных главой 5 Закона о защите конкуренции, является самостоятельным нарушением, прямо поименованным в части 1 статьи 15 этого Закона.

Судом первой инстанции установлено и следует из материалов дела, что администрации ВГО вменено нарушение порядка предоставления муниципальной преференции, а именно ее предоставление без предварительного согласования с антимонопольным органом.

Согласно разделу 3 Бюджетного кодекса Российской Федерации предоставление субсидий юридическим лицам относится к расходам бюджета.

В соответствии со статьей Статья 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей в спорный период) (далее - БК РФ), подлежащая применению при рассмотрении настоящего спора, предусматривает порядок предоставления субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг. Субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения затрат или недополученных доходов в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг (пункт 1). Субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются, в том числе из местного бюджета в случаях и порядке, предусмотренных решением представительного органа муниципального образования о местном бюджете и принимаемыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами местной администрации (подпункт 3 пункта 2). Нормативные правовые акты, муниципальные правовые акты, регулирующие предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг, должны определять: категории и (или) критерии отбора юридических лиц (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальных предпринимателей, физических лиц - производителей товаров, работ, услуг, имеющих право на получение субсидий; цели, условия и порядок предоставления субсидий; порядок возврата субсидий в случае нарушения условий, установленных при их предоставлении (пункт 3).

Таким образом, субсидии юридическим лицам предоставляются из местного бюджета в случаях и порядке, предусмотренных решением представительного органа муниципального образования о местном бюджете и принимаемыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами местной администрации, которые должны определять: категории и (или) критерии отбора юридических лиц (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальных предпринимателей, физических лиц - производителей товаров, работ, услуг, имеющих право на получение субсидий; цели, условия и порядок предоставления субсидий; порядок возврата субсидий в случае нарушения условий, установленных при их предоставлении.

Порядок предоставления субсидий из федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, местных бюджетов устанавливается соответственно нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальными правовыми актами местной администрации.

Закон о защите конкуренции предусматривает возможность предоставления отдельным хозяйствующим субъектам преимуществ, которые обеспечивают им более выгодные условия деятельности - государственные или муниципальные преференции. Такие преимущества предоставляются органами государственной власти или органами местного самоуправления путем передачи хозяйствующему субъекту государственного или муниципального имущества, иных объектов гражданских прав либо путем предоставления имущественных льгот, государственных или муниципальных гарантий (пункт 20 статьи 4 Закона о защите конкуренции).

В силу статьи 128 Гражданского кодекса Российской Федерации вещи, включая деньги и ценные бумаги, относятся к объектам гражданских прав.

Поскольку предоставление субсидий МУП "Автодор" и МУП "Жилремсервис" в целях, указанных в пункте 1 статьи 78 БК РФ свидетельствует о предоставлении отдельному хозяйствующему субъекту преимущества, обеспечивающего более выгодные условия деятельности, в виде выплаты ему из бюджета денежных средств, вывод суда первой инстанции о том, что данная субсидия является муниципальной преференцией коллегия признает обоснованным.

В этой связи довод апелляционной жалобы о том, что предоставленная указанным предприятиям субсидия не является муниципальной преференцией, подлежит отклонению как противоречащий фактическим обстоятельствам дела и основанный на неверном толковании норм материального права.

В соответствии с пунктом 10 статьи 35 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) в исключительной компетенции представительного органа местного самоуправления находится утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении.

Согласно пункту 3 статьи 43 Закона N 131-ФЗ, представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законом субъекта Российской Федерации, Уставом муниципального образования, принимает решения.

В соответствии со статьей 2 БК РФ бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете, федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов, муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах (далее - закон (решение) о бюджете), иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований, регулирующих правоотношения, указанные в статье 1 настоящего Кодекса.

Органы местного самоуправления вправе также принимать муниципальные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации (пункт 5 статьи 3 БК РФ).

Согласно материалам дела, постановлением администрации Вилючинского городского округа от 08.07.2015 N 907 утвержден Порядок предоставления субсидий муниципальным унитарным предприятиям Вилючинского городского округа в виде финансовой помощи для восстановления их платежеспособности, который регулирует представление субсидий в целях возмещения затрат для обеспечения своевременной и качественной подготовки объектов инженерной инфраструктуры, не имеющих возможность самостоятельного погашения задолженностей по уплате обязательных платежей, денежных обязательств, подтвержденных вступившими в силу судебных актов, кредиторской задолженности, в том числе просроченной, по кредитным договорам, обязательствам по которым обеспечены залогом находящиеся во владении предприятия имущества (пункт 2).

Данным Порядком предусмотрено, что субсидии предоставляются в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных в бюджете на эти цели (пункт 4). Предоставление субсидий осуществляется на основании решения Управления имущественных отношений администрации Вилючинского городского округа по результатам проверки документов (пункт 9). На основании принятого решения с предприятием заключается соглашение о предоставлении субсидии (пункт 11).

Указанный Порядок является актом исполнительного органа местного самоуправления и не является актом представительного органа местного самоуправления о бюджете, содержащего или устанавливающего порядок определения размера государственной или муниципальной преференции и ее конкретного получателя, на наличие которого указано в пункте 1 части 3 статьи 19 Закона о защите конкуренции.

Решением Думы Вилючинского городского округа от 25.12.2015 N 29/7-6 "О местном бюджете на 2016 год" (т. 1, л. д. 82-97), являющимся актом представительного органа местного самоуправления о бюджете, утверждены основные характеристики городского бюджета на указанный период. Данное решение в первоначальной редакции предусматривало предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий муниципальным учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров работ, услуг (далее - получатели субсидий), предоставляемых из местного бюджета в пределах ассигнований, предусмотренных на данные цели в приложении N 7 к настоящему решению, и при условии подтверждения получателями субсидий соответствующих расходов (пункт 20, т. 1, л. д. 84).

Возможность предоставления каких-либо субсидий муниципальным унитарным предприятиям для восстановления платежеспособности указанным решением N 29/7-6 не предусмотрена.

Решением от 26.12.2016 N 110/37-6 "О внесении изменений в решение Думы Вилючинского городского округа от 25.12.2015 N 29/7-6 "О местном бюджете на 2016 год" ведомственная структура не изменилась, но в приложении N7 наряду с финансированием указанной программы предусмотрено предоставление субсидий для муниципальных унитарных предприятий в виде финансовой помощи для восстановления их платежеспособности (N строки 0113, т. 1, л. д. 62). При этом указана лишь общая сумма расходов бюджета по данному виду бюджетных ассигнований. Однако случаи и порядок предоставления такой субсидии, а также категории и (или) критерии отбора получателей субсидии, цели ее получения, порядок возврата, конкретные получатели субсидии указанным решением N110/37-6 не предусмотрены.

Таким образом, решение о бюджете Вилючинского городского округа (с учетом внесенных изменений) в установленном бюджетным законодательством и законодательством о местном самоуправлении порядке не предусматривало возможность выделения рассматриваемых субсидий (преференций) без согласования антимонопольного органа, поскольку не содержало и не устанавливало порядок определения размера государственной или муниципальной преференции и ее конкретного получателя.

При таких обстоятельствах, вывод Управления, изложенный в решении от 10.07.2017 N 21-05/04-17А о том, что предоставление администрацией Вилючинского городского округа муниципальным предприятиям преференций произведено без предварительного согласования с антимонопольным органом, что повлекло нарушение части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, соответствует фактическим обстоятельствам дела.

Установив данные обстоятельства, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что решение антимонопольного органа от 10.07.2017 по делу N 21-05/04-17 вынесено в соответствии с законом и не повлекло нарушение прав и законных интересов администрации Вилючинского ГО, что в силу части 3 статьи 201 АПК РФ является основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований.

Отклоняя доводы апелляционной жалобы коллегия исходит из того, что они основаны на неверной оценке обстоятельств дела и основаны на неверном толковании норм материального права.

При таких обстоятельствах судебная коллегия считает необходимым решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, являющихся безусловным основанием для отмены обжалуемого решения, судом апелляционной инстанции не установлено.

Руководствуясь статьями 258, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Камчатского края от 10.01.2018 по делу N А24-5533/2017 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Камчатского края в течение двух месяцев.

Председательствующий

Т.А. Солохина

Судьи

Л.А. Бессчасная В.В. Рубанова