Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 10 апреля 2018 г. N 13АП-872/18

г. Санкт-Петербург

10 апреля 2018 г.

Дело N А56-49588/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 05 апреля 2018 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 10 апреля 2018 года.

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Протас Н.И.

судей Зотеевой Л.В., Юркова И.В.

при ведении протокола судебного заседания: Бурак К.Д.

при участии:

от заявителя: Зеленский В.В. по доверенности от 06.07.2017

от заинтересованного лица: Кузьмин В.А. по доверенности от 11.01.2018, Алексеев К.С. по доверенности о т 10.01.2018

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-872/2018) Капитана морского порта Усть-Луга на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 28.11.2017 по делу N А56-49588/2017 (судья Селезнёва О.А.,), принятое

по заявлению Капитана морского порта Усть-Луга

к Северо-Западному управлению государственного морского и речного надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта

об оспаривании заключения от 10.04.2017 N 2

установил:

Капитан морского порта Усть-Луга (далее - Капитан порта, Заявитель) обратился в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением об оспаривании части заключения Северо-Западного Управления государственного морского и речного надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (далее - Управление Ространснадзора, контрольный орган) N 2 от 10.04.2017 по расследованию аварийного случая на море, произошедшего в порту Усть-Луга 04.01.2017 с маломерным рыболовным судном "Монни".

Решением суда от 28.11.2017 в удовлетворении заявления отказано.

Не согласившись с указанным решением суда, Капитан порта направил апелляционную жалобу, в которой, ссылаясь на нарушение судом первой инстанции норм материального права, просит решение от 28.11.2017 отменить, принять новый судебный акт.

В судебном заседании представитель Заявителя поддержал доводы, изложенные в апелляционной жалобе, представитель Управления против удовлетворения апелляционной жалобы возражал, ссылаясь на неподведомственность спора арбитражному суду.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверены в апелляционном порядке.

Исследовав обстоятельства дела, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что решение суда первой инстанции от 28.11.2017 подлежит отмене, а производство по делу прекращено ввиду следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 27 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской деятельности.

В силу части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно пунктам 2, 3, 5 части 1 статьи 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда.

Под ненормативным актом понимается правовой акт индивидуального характера, устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц, такого рода акт властно-распорядительного характера должен содержать обязательные предписания, распоряжения, влияющие на гражданские права и охраняемые законом интересы конкретных лиц. Характерной особенностью ненормативного правового акта является содержание в нем обязательных предписаний (правил поведения), порождающих юридические последствия.

В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 19.04.2007 N 286-О-О, суды не вправе ограничиваться формальным установлением характера оспариваемого акта, а обязаны выяснить, затрагивает ли он права организаций и иных лиц, соответствует ли законам и иным актам отраслевого законодательства, и должны в каждом конкретном случае реально обеспечивать эффективное восстановление нарушенных прав.

По смыслу приведенных норм, в судебном порядке может быть обжалован акт уполномоченного органа, содержащий обязательные для исполнения предписания, распоряжения, незаконно возлагающий на юридическое лицо какие-либо обязанности и влекущий правовые последствия.

Пунктом 1.1 Кодекса международных стандартов и рекомендуемой практики расследования аварии или инцидента на море, принятым Резолюцией Комитета по безопасности мореплавания Международной морской организации от 16.05.2008 N MSC.255(84) (далее - Кодекс расследования аварий) установлена цель расследования аварии или инцидента на море - "Целью настоящего Кодекса является обеспечение того, чтобы государства применяли общий подход при проведении расследований аварий и инцидентов на море. Эти расследования не преследуют цель распределить вину или установить ответственность. Напротив, расследование, как определено в настоящем Кодексе, является расследованием, проводимым с целью предотвращения аварий и инцидентов на море в будущем".

Пунктом 2.11 Кодекса расследования аварий установлено, что расследование включает сбор и анализ доказательств, выявление причинных факторов и выработку, при необходимости, рекомендаций по вопросам безопасности.

В пунктах 3, 5 Положения о порядке расследования аварий или инцидентов на море, утвержденного приказом Минтранса России от 08.10.2013 N 308 (далее - Положение N 308) также сформулированы совпадающие по смыслу цели и содержание расследования аварийных случаев (далее - АС) на море в Российской Федерации. При этом особый статус расследования АС на море подчеркнут содержанием статьи 6 Положения о расследовании - расследование АС осуществляется отдельно и независимо от любого другого расследования, проводимого в рамках уголовного, административного или иного производства и не препятствует любому другому расследованию.

Пунктом 28 Положения N 308 установлено, что в случае несогласия с заключением судовладелец в течение 30 рабочих дней после получения копии заключения направляет мотивированные возражения в Ространснадзор.

Таким образом, цели, содержание и статус расследования АС на море указывают на его особую направленность, а процедура расследования предполагает обжалование результатов расследования в Ространснадзоре. При этом Капитан порта не обращался в Ространснадзор относительно несогласия с содержанием заключения.

Для расследования аварии Федеральная служба по надзору в сфере транспорта создает комиссию, в состав которой включаются представители организации/организаций, уполномоченной/уполномоченных на классификацию и освидетельствование судов, представители капитана морского порта, расположенного вблизи места аварийного случая, и/или представители капитана морского порта регистрации судна/судов, с которым/которыми произошел аварийный случай.

Согласно пункту 10 Положения N 308 для проведения экспертизы или анализов к работе комиссии по согласованию привлекаются представители научных организаций и/или эксперты, имеющие соответствующую квалификацию.

Пунктом 3 Положения N 308 установлено, что целью проведения исследования аварийных случаев является установление причин аварийных случаев и выработка рекомендаций по их предотвращению в будущем.

Согласно пункту 5 Положения N 308 расследование аварийных случаев включает сбор и анализ доказательств, установление причин, подготовку соответствующих рекомендаций по предупреждению таких аварийных случаев в будущем и повышение уровня безопасности мореплавания, включая повышение уровня подготовки персонала.

Из положений пунктов 21, 22 Положения N 308 следует, что по результатам расследования Федеральная служба по надзору в сфере транспорта составляет и утверждает заключение.

В рассматриваемом случае, расследование проводилось с участием должностных лиц Северо-Западного управления государственного морского и речного надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, Северо-Западного территориального управления Федерального агентства по рыболовству, первого заместителя капитана морского порта Усть-Луга, главного инженера - инспектора Балтийского филиала морского регистра судоходства.

По результатам расследования составлено Заключение N 2 по расследованию аварийного случая на море.

В пункте 9.1 Заключения изложены условия и обстоятельства, при которых произошел аварийный случай, в пункте 9.2 - установленные расследованием факты.

В соответствии с выводами пункта 9.4 Заключения в отношении Капитана морского порта Усть-Луга было установлено:

- при осмотре судна "Монни" (Акт ИГПК от 07.11.2016, Приложение N 3) проверка документов не выявила отсутствие действующих дипломов и квалификационных свидетельств у членов экипажа, указанных в судовой роли - не выполнены п.п.2,4 Приложения N 3 к "Общим правилам плавания и стоянки судов в морских портах Российской Федерации и на подходах к ним", утвержденных приказом Минтранса РФ от 20.08.2009 г. N 140;

-при осмотре судна не учтены требования: приказа Минсельхоза России N 166 от 28.04.2015 г.; п.12 "Правил рыболовства для Западного рыбохозяйственного бассейна" в части наличия документа о соответствии (ДСК), подтверждающий соответствие судовладельца требованиям Международного кодекса по управлению безопасной эксплуатацией судов, а также свидетельство об управлении безопасностью (СвУБ) - не выполнены п.п.26, 50 Приложения N 3 к "Общим правилам плавания и стоянки судов в морских портах Российской Федерации и на подходах к ним", утвержденных приказом Минтранса РФ от 20.08.2009 N 140;

-разрешение на выход судна "Монни" в рейс выдано при отсутствии у экипажа действующих дипломов и квалификационных свидетельств - нарушение п.п. 5) п. 14 Гл. III, п.п. 3) п.21. Гл. IV "Положения о капитане морского порта", утвержденного приказом Минтранса РФ от 17.02.2014 N 39;

-выход из морского порта Усть-Луга маломерному рыболовному судну "Монни" был разрешен 03.01.2017 - нарушение п.1 Распоряжения Капитана морского порта Усть-Луга от 15.11.2016 N 13/16-р;

-04.01.2017 дежурным оператором СУДС Усть-Луга не были произведены действия для выявления потенциально опасной ситуации с судном "Монни".

В пункте 9.5 Заключения даны рекомендации по предупреждению подобных аварийных случаев в будущем.

Понятие "рекомендация" определено пунктом 6.1.3 Межгосударственного стандарта Межгосударственной системы стандартизации ГОСТ 1.1-2002 "Термины и определения", введённого Постановлением Госстандарта России от 08.10.2002 г. N 366-ст. Термины, установленные указанным стандартом, рекомендуется использовать, в том числе, в правовой, нормативной, и организационно-распорядительной документации. Термин "рекомендация" обозначает положение нормативного документа, содержащее совет.

Данная трактовка полностью согласуется с пунктом 1.1 Кодекса расследования аварии и исключает императивный характер рекомендаций, изложенных в заключении.

Рекомендации не несут в себе юридически значимых последствий для заявителя, а их правовой статус не предполагает их обязательного исполнения. Данный вывод подтверждается пунктом 31 Положения о расследовании, в котором указано, что после получения заключения судовладелец разрабатывает и осуществляет мероприятия по недопущению подобного в будущем. При этом определение содержания мероприятий не относится к компетенции Ространснадзора, а является прерогативой судовладельца.

Оспариваемое заключение не обладает признаками ненормативного правового акта, каких-либо властных предписаний не содержит, а также не устанавливает, не изменяет и не прекращает права и обязанности лиц, участвующих в деле.

Если формулировки раздела "Рекомендации..." заключения не носят обязательного к исполнению характера, то другие разделы заключения, в которых содержится подробное изложение обстоятельств АС, анализ и комментарии причинных факторов, обсуждение результатов расследования, включая выявление вопросов безопасности и выводы расследования, тем более не содержат норм обязательных для исполнения.

Оспариваемое заключение не является документом, отражающим содержание экономического спора, в нём отсутствуют аргументы, касающиеся предпринимательской, иной экономической деятельности или ссылки на нормативные документы, регламентирующие вышеуказанную деятельность.

Предметом расследования является деятельность должностных лиц по обеспечению безопасности плавания судна. Этот аспект и направленность расследования на сферу обеспечения безопасности плавания нашел отражение в заключении, которое подготовлено по результатам расследования АС.

Заключение не содержит каких-либо властно - распорядительных предписаний, распоряжений, влекущих за собой какие-либо негативные последствия, создающие препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности, не нарушает права и законные интересы Заявителя, а содержит выводы Комиссии по результатам расследования аварии, имеет рекомендательный характер.

Таким образом, поскольку оспариваемое заключение не является ненормативным правовым актом, учитывая требования главы 24 АПК РФ, производство по настоящему делу подлежит прекращению.

Кроме того, в рассматриваемом случае имеется еще одно основание для прекращения производства по делу, поскольку в арбитражный суд обратился Капитан порта, не являющийся лицом, осуществляющим предпринимательскую или иную экономическую деятельность.

В соответствии с пунктом 3 статьи 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации решение суда от 28.11.2017 в связи с прекращением производства по делу подлежит отмене.

При прекращении производства по делу государственная пошлина, оплаченная подлежит возврату из федерального бюджета на основании подпункта 3 пункта 1 статьи 333.40 Налогового кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь статьей 150, статьями 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 28 ноября 2017 года по делу N А56-49588/2017 отменить.

Производство по делу прекратить.

Возвратить Федеральному государственному бюджетному учреждению "Администрация морских портов Балтийского моря" из Федерального бюджета Российской Федерации государственную пошлину по иску в размере 3 000 рублей, уплаченную по платежному поручению N 269605 от 05.07.2017 и государственную пошлину по апелляционной жалобе в размере 3 000 рублей, уплаченную по платежному поручению N 716758 от 20.12.2017.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

Н.И. Протас

Судьи

Л.В. Зотеева И.В. Юрков