Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 10 апреля 2018 г. N 02АП-1318/18

г. Киров

10 апреля 2018 г.

Дело N А29-14069/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 09 апреля 2018 года.

Полный текст постановления изготовлен 10 апреля 2018 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Минаевой Е.В.,

судей Ившиной Г.Г., Кононова П.И.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Глазыриной Н.С.,

при участии в судебном заседании:

представителя заявителя - Низовцевой Л.Н., действующей на основании доверенности от 18.03.2016, Сорокина А.В., действующего на основании доверенности от 02.02.2016.

представителя ответчика - Уляшовой Л.Н., действующей на основании доверенности от 11.05.2017.

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Республике Коми

на решение Арбитражного суда Республики Коми от 19.12.2017 по делу N А29-14069/2017, принятое судом в составе судьи Басманова П.Н.,

по заявлению Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Республике Коми (ОГРН 1051100457430; ИНН 1101486396)

к территориальному управлению Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Республике Коми (ОГРН 1101101000780; ИНН 1101486727)

о признании недействительным ненормативного правового акта,

установил:

Управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Республике Коми (далее - Управление Роспотребнадзора, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Республики Коми с заявлением о признании недействительным предписания Территориального управления Федерального агентства по управлению имуществом в Республике Коми (далее - ТУ Росимущества в Республике Коми, Росимущество, ответчик) от 28.09.2017 N 01-13/3029-03.

Решением Арбитражного суда Республики Коми от 19.12.2017 заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с принятым судебным актом, ТУ Росимущества в Республике Коми обратилось во Второй арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение суда по делу А29-14069/2017 полностью и принять по делу новый судебный акт, отказав в удовлетворении заявленных требований.

В апелляционной жалобе ответчик указывает, что в нарушение пункта 3.36 Административного регламента по исполнению Федеральным агентством по управлению государственным имуществом государственной функции по проведению проверок использования имущества, находящегося в федеральной собственности, утвержденного приказом Минэкономразвития России от 26.10.2011 N 598, возражения по акту проверки вместе с актом проверки Управлением Роспотребнадзора представлены не были, что послужило основанием для вынесения 28.09.2017 предписания об устранении выявленных нарушений. Письмом от 31.05.2017 N 14970-ДП/Д064 Росимущество уведомляло федеральные органы исполнительной власти о том, что согласно пункта 2 поручения Правительства Российской Федерации от 29.0-6.2016 N ИШ-П13-3789 руководители несут персональную ответственность за обеспечение реализации утвержденных планов-графиков государственной регистрации прав собственности Российской Федерации и иных прав на объекты недвижимости. По мнению ответчика, отсутствие государственной регистрации нарушает требования постановления Правительства Российской Федерации от 16.07.2007 N447 "О совершенствовании учета федерального имущества", что может повлечь меры административного воздействия в соответствии со статьями 19.7.12 и 19.21 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ). Поскольку Управление является самостоятельным юридическим лицом и объекты недвижимости (помещения в здании), находящиеся в оперативном управлении расположены на неделимом земельном участке, на заявителя возложена обязанность по оформлению прав на земельные участки под объектами недвижимости. В соответствии со статьей 7.1 КоАП РФ отсутствие правоустанавливающих документов на используемую часть земельного участка будет являться самовольным занятием земельного участка или части земельного участка. Также Росимущество мотивирует свою позицию по делу ссылками на положения статей 39.20, 39.24 Земельного Кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), статьи 15 и 18 Федерального закона от 13.07.2015 N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" (далее - Закон N 218-ФЗ), а также статьи 216 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ). Кроме того, ответчик настаивает на том, что плановая проверка ТУ Росимущества в Республике Коми проведена в отношении федерального имущества, переданного в оперативное управление заявителя, в связи с чем податель жалобы считает, что судом не правомерно применены положения Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ) в рассматриваемой ситуации в части несоответствия оспариваемого акта действующему законодательству.

Управление Роспотребнадзора в письменном отзыве на жалобу опровергает заявленные в ней доводы, просит оставить решение суда без изменения, жалобу - без удовлетворения.

В соответствии со статьей 153.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) дело рассмотрено в судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи при содействии Верховного суда Республики Коми.

В судебном заседании представители заявителя и ответчика поддержали доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее.

Законность решения Арбитражного суда Республики Коми проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, в период с 04.09.2017 по 13.09.2017 года ТУ Росимущества в Республике Коми в отношении Управления Роспотребнадзора проведена плановая проверка сохранности и использования по назначению имущества, находящегося в федеральной собственности, закрепленного за заявителем, по результатам которой составлен акт от 18.09.2017.

28.09.2017 заявителю выдано оспариваемое предписание от 28.09.2017 N 01-13/3029-03, которым на Управление Роспотребнадзора возложены обязанности (по тексту предписания): провести работу по регистрации права собственности Российской Федерации по 24 объектам, представить сведения в РФИ; оформить право собственности Российской Федерации на земельный участок, расположенный в с. Айкино Усть-Вымского района по ул. Центральная, д. 133/3; оформить права на земельные участки под объектами недвижимости, находящимися в оперативном управлении (кроме объектов, расположенных в жилых домах), в порядке, установленном земельным законодательством (статьи 39.20, 39.24-39.25 ЗК РФ).

Не согласившись с указанным предписанием, Управление Роспотребнадзора обратилось в суд с заявлением о признании его недействительным.

Суд первой инстанции пришел к выводу о том, что ТУ Управления Росимущества не доказало правомерность изданного предписания, которое является неконкретным, отсутствуют указания на допущенные нарушения, является неисполнимым, в связи с чем удовлетворил заявленные требования.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, заслушав представителей сторон, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда, исходя из нижеследующего.

В силу части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".

Общий порядок организации и проведения проверок юридических лиц органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля, установлен Законом N 294-ФЗ.

Перечень мероприятий, а также виды государственного контроля (надзора), при проведении которых не применяются положения настоящего Федерального закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, предусмотрены в частях 3 и 3.1 статьи 1 Закона N 294-ФЗ.

Приказом Министерства экономического развития Российской Федерации (далее - Минэкономразвития России) от 26.10.2011 N 598 утвержден Административный регламент по исполнению Росимуществом государственной функции по проведению проверок использования имущества, находящегося в федеральной собственности (далее - Административный регламент).

В силу пункта 1.5 Административного регламента предметом проведения проверок является соблюдение правообладателем (пользователем) обязательных требований, установленных законодательством для использования федерального имущества.

В соответствии с пунктом 3.16 Административного регламента основанием для проведения плановых проверок является план-график проведения проверок, утвержденный распоряжением Росимущества.

Согласно пунктам 3.30, 3.34, 3.35, 3.36 Административного регламента по итогам проведения проверки уполномоченными лицами, осуществлявшими проверку, составляется акт проверки (в двух экземплярах). К акту проверки прилагаются протоколы или заключения проведенных исследований и экспертиз, объяснения руководителя, работников юридического лица, на которых возлагается ответственность за нарушение обязательных требований, и иные связанные с результатами проверки документы или их копии (далее - приложения). Один экземпляр акта проверки с копиями приложений вручается руководителю или уполномоченному представителю юридического лица под расписку об ознакомлении либо об отказе в ознакомлении с актом проверки. В случае отсутствия руководителя или уполномоченного представителя юридического лица, а также в случае отказа указанных лиц дать расписку об ознакомлении либо об отказе в ознакомлении с актом проверки акт проверки с копиями приложений направляется в адрес юридического лица заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении, которое приобщается к экземпляру акта проверки, хранящемуся в деле Росимущества, территориального органа Росимущества. Правообладатель (пользователь) в течение 15 рабочих дней с даты получения акта проверки направляет в Росимущество, территориальный орган Росимущества подписанный второй экземпляр акта проверки и письменные возражения (при их наличии) в отношении акта проверки с приложением документов, подтверждающих обоснованность возражений (или их заверенные копии), заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или передает иным способом, свидетельствующим о дате его передачи.

В силу подпункта 1 пункта 3.40 Административного регламента по результатам проведения проверки в целях устранения выявленных нарушений структурное подразделение Росимущества, ответственное за проведение проверки, территориальный орган Росимущества готовит и направляет предписание об устранении выявленных нарушений в адрес соответствующего правообладателя (пользователя) о необходимости устранения выявленных нарушений.

Из материалов дела следует, что предписанием от 28.09.2017 на Управление Роспотребнадзора возложены обязанности: провести работу по регистрации права собственности Российской Федерации по 24 объектам, оформить право собственности Российской Федерации на земельный участок, расположенный в с. Айкино Усть-Вымского района по ул. Центральная, д. 133/3; оформить права на земельные участки под объектами недвижимости, находящимися в оперативном управлении (кроме объектов, расположенных в жилых домах), в порядке, установленном земельным законодательством.

Вместе с тем в акте проверки и предписании отсутствуют ссылки на нормативные акты, которые содержат требования, обязывающие заявителя провести указанные мероприятия.

При этом, как отметил суд первой инстанции, в силу пункта 1 части 1 статьи 17 Закона N 294-ФЗ в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, музейным предметам и музейным коллекциям, включенным в состав Музейного фонда Российской Федерации, особо ценным, в том числе уникальным, документам Архивного фонда Российской Федерации, документам, имеющим особое историческое, научное, культурное значение, входящим в состав национального библиотечного фонда, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также других мероприятий, предусмотренных федеральными законами

Из системного толкования положений 14, 16, 17 Закона N 294-ФЗ в их взаимосвязи следует, что предписание может быть выдано только в случае установления объективно доказанных нарушений со стороны проверяемого лица, что является необходимым и достаточным условием для выдачи предписания.

Следует отметить, что полномочия ответчика как собственника на проведение проверок в отношении федерального имущества не исключают обязанности соблюдать порядок проведения таких проверок, который предусмотрен указанным Законом. Подателем жалобы не представлено доказательств отнесения проверки, проведенной в отношении заявителя, к проверкам, на которые в силу статьи 1 Закона N 294-ФЗ порядок их проведения, не распространяется, в силу чего соответствующие доводы апелляционной жалобы подлежат отклонению.

Арбитражный суд обоснованно указал, что исполнимость предписания является важным требованием к этому виду ненормативного правового акта, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается срок, за нарушение которого наступает административная ответственность. Исполнимость предписания следует понимать как наличие реальной возможности у лица, привлекаемого к ответственности, устранить в указанный срок выявленное нарушение.

Предписание, как ненормативный правовой акт, выносимый по результатам проведения мероприятий государственного контроля и направленный на устранение выявленных нарушений, должно отвечать принципу правовой определенности и содержать четкие указания на конкретные действия, которые следует совершить обязанному лицу в целях его надлежащего и своевременного исполнения, с тем, чтобы лицо, на которое возлагается обязанность по исполнению предписания, могло однозначно определить, в соответствии с какими конкретно нормами права, какие действия и в какие сроки оно должно совершить в целях устранения выявленных нарушений и приведения существующих правоотношений в соответствие с положениями действующего законодательства, а также во избежание неблагоприятных последствий, которые может повлечь неисполнение предписания.

Таким образом, обязательным основанием для выдачи предписания является установление в ходе проверки и отражение в акте и предписании конкретного вида нарушения, обоснование необходимости применения определенных правил, которые указываются в виде ссылки на нормативный правовой акт, требования которого нарушены. Аналогичные разъяснения содержатся в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 09.07.2013 N 2423/13.

Указанные требования ответчиком не соблюдены, так как, обязывая Управление Роспотребнадзора совершить действия, указанные в оспариваемом предписании, ТУ Росимущества не учтено следующее.

В силу части 1 статьи 209 ГК РФ собственнику принадлежит право владения, пользования и распоряжения своим имуществом.

Частью 2 указанной статьи установлено, что собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом.

В соответствии со статьей 214 ГК РФ федеральной собственностью является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации. Согласно пункту 4 статьи 214 ГК РФ имущество, находящееся в государственной собственности, закрепляется за государственными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение в соответствии с настоящим Кодексом (статьи 294, 296).

Пунктом 1 статьи 296 ГК РФ установлено, что учреждение и казенное предприятие, за которыми имущество закреплено на праве оперативного управления, владеют, пользуются этим имуществом в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, назначением этого имущества и, если иное не установлено законом, распоряжаются этим имуществом с согласия собственника этого имущества.

Согласно статье 15 Федерального закона от 13.07.2015 N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" (далее - Закон N218-ФЗ) государственная регистрация прав проводится на основании заявления собственника или иных лиц, перечень которых определен в указанной статье.

Согласно статьям 26-27 Закона N 218-ФЗ одним из оснований отказа в государственной регистрации прав названо обращение с заявлением о государственной регистрации прав ненадлежащего лица.

В соответствии с Положением о Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 05.06.2008 N 432 (далее - Положение N 432) Росимущество является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению федеральным имуществом (за исключением случаев, когда указанные полномочия в соответствии с законодательством Российской Федерации осуществляют иные федеральные органы исполнительной власти). Росимущество осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы и подведомственные организации во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями (пункты 1,4).

Пунктом 5.40 Положения N 432 установлено, что Росимущество в лице его территориального управления выступает от имени Российской Федерации при государственной регистрации права собственности Российской Федерации на недвижимое имущество, в том числе составляющее государственную казну Российской Федерации, и сделок с ним.

Учитывая изложенное, арбитражным судом сделан правильный вывод о том, что правовых оснований для возложения на Управление Роспотребнадзора обязанности государственной регистрации права собственности Российской Федерации на недвижимое имущество, не имеется.

Довод подателя жалобы о том, что возражения по акту проверки вместе с актом проверки Управлением Роспотребнадзора представлены не были, что послужило основанием для вынесения предписания, подлежит отклонению, поскольку указанные обстоятельства не могут указывать на правомерность содержащихся в предписании требований.

Также судом обоснованно отклонена ссылка ответчика на нарушение заявителем пункта "н" поручения Президента Российской Федерации от 08.08.2015 N ПР-1659 и поручения Правительства Российской Федерации от 29.08.2015 N ДМ-П13-5943, поскольку ими не возлагаются какие-либо обязанности на Федеральную службу по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека. Не обосновывают позицию ТУ Росимущества и положения статей 19.7.12, 19.21, 7.1 КоАП РФ, а также постановления Правительства Российской Федерации от 16.07.2007 N447 "О совершенствовании учета федерального имущества", которое устанавливает состав подлежащего учету федерального имущества, порядок его учета и порядок предоставления информации из реестра федерального имущества (далее - реестр), а также иные требования, предъявляемые к системе учета федерального имущества.

В силу положений главы 24 АПК РФ суд обязан оценить предписание на предмет соответствия его закону. При этом суд не может подменять административный орган при установлении нарушения, субъекта нарушения и обосновывать отраженную в оспариваемом предписании позицию, а уполномочен проверять обоснованность и законность требований предписания.

С учетом изложенного суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что оспариваемое предписание выдано без должного доказательственного обоснования, не соответствует положениям действующего законодательства, в связи с чем в данном случае имеются в совокупности условия, предусмотренные статьями 198, 200, 201 АПК РФ, необходимые для признания его недействительным.

В силу части 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

С учетом изложенного решение Арбитражного суда Республики Коми следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу ответчика - без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

В силу пункта 1.1 части 1 статьи 333.37 Налогового Кодекса Российской Федерации от уплаты государственной пошлины освобождаются государственные органы, органы местного самоуправления, выступающие по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, в качестве истцов или ответчиков, в этой связи вопрос о взыскании судебных расходов не рассматривается.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Коми от 19.12.2017 по делу N А29-14069/2017 оставить без изменения, а апелляционную жалобу территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Республике Коми - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Республики Коми.

Постановление может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьями 291.1-291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при условии, что оно обжаловалось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа.

Председательствующий

Е.В. Минаева

Судьи

Г.Г. Ившина П.И. Кононов