Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 16 августа 2018 г. N 08АП-7282/18

город Омск

16 августа 2018 г.

Дело N А75-17680/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 09 августа 2018 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 16 августа 2018 года.

Восьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Сидоренко О.А.,

судей Шиндлер Н.А., Золотовой Л.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарём Бралиной Е.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 08АП-7282/2018) закрытого акционерного общества "Колванефть" на решение Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 03.05.2018 по делу N А75-17680/2017 (судья Голубева Е.А.), принятое по заявлению закрытого акционерного общества "Колванефть" к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре, при участии в деле Федерального агентства по недропользованию, о признании незаконным и об отмене предписания N 252-ГН/35 от 02.08.2017,

при участии в судебном заседании представителей:

от закрытого акционерного общества "Колванефть" - Валеева Р.М. (личность удостоверена паспортом, по доверенности от 01.02.2017 сроком действия по 31.12.2018);

от Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре - не явился, о времени и месте судебного заседания извещено надлежащим образом;

от Федерального агентства по недропользованию - не явился, о времени и месте судебного заседания извещено надлежащим образом,

установил:

Закрытое акционерное общество "Колванефть" (далее - Общество, ЗАО "Колванефть", заявитель) обратилось в арбитражный суд с заявлением к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре (далее - Управление, заинтересованное лицо) о признании незаконным и об отмене предписания N 252-ГН/35 от 02.08.2017.

К участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечено Федеральное агентство по недропользованию.

От заявителя поступило ходатайство об уточнении оснований оспаривания предписания N 252-ГН/35 от 02.08.2017, согласно которому ЗАО "Колванефть" просит отменить предписание в связи с невозможностью его исполнения в установленный срок до 01.11.2018. По мнению заявителя, установленный Управлением срок является нереальным.

Указанное уточнение в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации принято судом к рассмотрению.

Решением Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа-Югры от 03.05.2018 в удовлетворении заявления отказано.

Не согласившись с принятым судебным актом, Общество обратилось в Восьмой арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

Обосновывая требования апелляционной жалобы, ее податель ссылается на то, что, поскольку ЗАО "Колванефть" разработало проект пробной эксплуатации Северо-Чупальского месторождения, то разведочный этап, который был предусмотрен в "Программе", был завершен. Настаивает на том, что в настоящее время действующим проектом является проект пробной эксплуатации Северо-Чупальского нефтяного месторождения. По мнению подателя жалобы, поскольку программа разведочных работ по Северо-Чупальскому участку является недействующей в настоящее время, соответственно, требование Управления Росприроднадзора по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югра о выполнении работ на основании недействующей программы является незаконным.

Кроме того податель жалобы обращает внимание на то, что в настоящее время работы по геологическому изучению недр, которые включают в себя и разведочные работы, должны осуществляться на основании проектов по геологическому изучению недр. Проекты по геологическому изучению недр должны пройти государственную экспертизу в ФБУ "Росгеолэкспертиза". Данные работы проводились на основании программ разведочных работ, при этом в отношении программы не была установлена законодательно обязанность по проведению государственной экспертизы. Государственная экспертиза проводилась только в отношении проектов. Внести какие-либо изменения в Программу разведочных работ ЗАО "Колванефть" не может, т.к. отсутствует механизм внесения таких изменений. Возможность внесения изменений предусмотрена только в проект на геологическое изучение недр. ЗАО "Колванефть" согласно установленным требованиям в лицензионных условиях планирует до 31.12.2018 разработать и утвердить проект на геологическое изучение недр, получить в указанный срок государственную геологическую экспертизу и выполнить его в срок до 31.12.2021.

Также заявитель указывает на отсутствие у него возможности выполнить предписание N 252-ГН/35 от 02.08.2017 в срок до 01.11.2018, поскольку считает указанный срок нереальным.

До начала судебного заседания от Федерального агентства по недропользованию поступил письменный отзыв на апелляционную жалобу, который судом апелляционной инстанции не принимается во внимание, поскольку отсутствуют доказательства его направления или вручения Обществу (часть 1 статьи 262 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации). Данный отзыв остается в материалах дела, но в силу изложенного оценке не подлежит

От Управления также поступил отзыв на апелляционную жалобу, который остается в материалах дела, но судом апелляционной инстанции не принимается во внимание, поскольку был направлен в адрес лиц, участвующих деле не заблаговременно, то есть в срок не обеспечивающий возможность ознакомления с ним до начала судебного заседания.

Федеральное агентство по недропользованию и Управление, извещены надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в судебное заседание не направили, ходатайств об отложении судебного заседания по делу не заявили. Федеральное агентство по недропользованию до начала судебного заседания заявило ходатайство в письменной форме о рассмотрении апелляционной жалобы в отсутствие его представителя, которое судом апелляционной инстанции удовлетворено.

В связи с указанными обстоятельствами суд апелляционной инстанции полагает возможным рассмотреть апелляционную жалобу в соответствии со статьей 156, частью 1 статьи 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в отсутствие представителей указанных лиц по имеющимся в деле доказательствам.

В судебном заседании представитель ЗАО "Колванефть" поддержал доводы и требования апелляционной жалобы, считая решение суда первой инстанции незаконным и необоснованным, просил его отменить, апелляционную жалобу - удовлетворить.

Суд апелляционной инстанции, изучив материалы дела, апелляционную жалобу, отзывы на неё, заслушав явившегося в судебное заседание представителя Общества, установил следующие обстоятельства.

Управлением на основании приказа от 31.05.2017 N 969 в период с 07.06.2017 по 02.08.2017 проведена плановая выездная проверка в отношении ЗАО "Колванефть".

В ходе проверки установлено, что ЗАО "Колванефть" является владельцем лицензии на право пользования недрами ХМН 14818 HP с целевым назначением и видами работ - геологическое изучение, разведка и добыча углеводородного сырья в пределах Северо-Чупальского участка со сроком окончания действия лицензии - 07.12.2034.

Лицензионным соглашением (приложение N 1 к лицензии) условия пользования Северо-Чупальского участка недр были согласованы.

Пунктом 4.1 указанного лицензионного соглашения на ЗАО "Колванефть" была возложена обязанность в течении одного года с даты государственной регистрации лицензии разработать, согласовать и утвердить в установленном порядке "Программу разведочных работ на Северо-Чупальском месторождении нефти". Таким образом, указанное лицензионное требование должно было быть исполнено ЗАО "Колванефть" до 17.12.2010.

В 2011 году ЗАО "Колванефть" была утверждена "Программа разведочных работ на Северо-Чупальском месторождении нефти", при этом в таблице 13.1 названной Программы были указаны виды работ, предусмотренные Программой. Так, в части доразведочных работ Программой предусмотрено проведение в 2011-2012 годах сейсморазведочных работ МОГТ-3Д в объеме 100 кв.м.

Из пояснений Управления суду первой инстанции следует, что в результате разработки и интерпретации полученных данных сейсморазведки должна была быть построена геологическая модель строения продуктивных горизонтов Северо-Чупальского месторождения нефти, что было необходимо для подсчета запасов нефти и газа Северо-Чупальского месторождения нефти и разработки проекта его пробной эксплуатации.

Обязанность ЗАО "Колванефть" выполнить до 17.12.2013 весь комплекс работ, предусмотренных вышеупомянутой Программой, прямо предусмотрена пунктом 4.3 лицензионного соглашения.

В соответствии с рекомендательным решением комиссии, изложенным в Протоколе от 16.03.2017 по внесению изменений, дополнений и переоформлению лицензий по участкам недр, Федеральным агентством по недропользованию оформлено дополнение N 1 к лицензии на право пользования недрами ХМН 14818 HP, являющееся приложением N 6 к лицензии ХМН 14818 HP (далее - Условия пользования недрами).

Пунктом 3.2.2 Условий пользования недрами предусмотрено, что владелец лицензии в пределах Северо-Чупальского месторождения обязан не позднее 16.12.2011 приступить к бурению первой разведочной скважины и до 17.12.2013 закончить строительством не менее двух разведочных скважин, в том числе по годам: до 17.12.2012 - не менее одной скважины; до 17.12.2013 - не менее одной скважины.

Согласно подпункту 3.2.3 пункта 3.2 статьи 3 Условия пользования недрами владелец лицензии обязан в срок до 17.12.2013 обеспечить выполнение всего комплекса работ по разведке и добыче углеводородного сырья в пределах Северо-Чупальского месторождения в соответствии с "Программой разведочных работ на Северо-Чупальском месторождении нефти", при этом объемы работ не должны быть ниже показателей, указанных в пункте 3.2.2 настоящих Условий.

Как указывалось ранее, 28.01.2011 Управлением согласована и ЗАО "Колванефть" утверждена программа разведочных работ по Северо-Чупальскому участку.

Кроме того, на необходимость проведения сейсмических исследований MOГT-3D на Северо-Чупальском лицензионном участке также указано в протоколе ГКЗ Роснедр N 3296дсп, утвержденном 12.09.2013.

Управлением в ходе проверки установлено, что ЗАО "Колванефть" в нарушении подпункта 3.2.3 пункта 3.2 статьи 3 Условий пользования недрами (приложение N 6 к лицензии ХМН 14818 HP), пункта 10 части второй статьи 22 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" (далее - Закон о недрах), сейсморазведочные работы МОГТ-ЗД в объеме 100 кв.м на Северо-Чупальском месторождении нефти в указанный срок не выполнены.

По результатам проверки Управлением составлен акт от 02.08.2017 N 279 и вынесено предписание от 02.08.2017 N 252-гн/35 об устранении выявленных в ходе проверки нарушений - ЗАО "Колванефть" предписано в срок до 01.11.2018 обеспечить выполнение сейсморазведочных работ МОГТ-3Д в соответствии с Программой разведочных работ по Северо-Чупальскому участку. В качестве основания для вынесения предписания указаны нарушение требований подпункта 3.2.3 пункта 3.2 статьи 3 Условий пользования недрами (приложение N 6 к лицензии ХМН 14818 HP); требований пункта 10 части 2 статьи 22 Закона о недрах.

Не согласившись с указанным предписанием, ЗАО "Колванефть" обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

03.05.2018 Арбитражный суд Ханты-Мансийского автономного округа - Югры принял обжалуемое решение.

Проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в порядке статей 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции не находит оснований для его отмены или изменения, исходя из следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

То есть для признания недействительными ненормативных правовых актов государственных органов и органов местного самоуправления, необходима совокупность двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону и иному нормативному правовому акту, а также нарушение этими действиями и решениями прав и законных интересов заявителя.

Согласно статье 11 Закона о недрах лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий. Между уполномоченными на то органами государственной власти и пользователем недр может быть заключен договор, устанавливающий условия пользования таким участком, а также обязательства сторон по выполнению указанного договора.

Лицензия удостоверяет право проведения работ по геологическому изучению недр, разработки месторождений полезных ископаемых, размещения в пластах горных пород попутных вод и вод, использованных пользователями недр для собственных производственных и технологических нужд при разведке и добыче углеводородного сырья, использования отходов добычи полезных ископаемых и связанных с ней перерабатывающих производств, использования недр в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, образования особо охраняемых геологических объектов, сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов.

В соответствии с пунктом 10 части второй статьи 22 Закона о недрах пользователь недр обязан обеспечить выполнение условий, установленных лицензией или соглашением о разделе продукции, своевременное и правильное внесение платежей за пользование недрами.

Как следует из материалов дела, ЗАО "Колванефть" является обладателем права пользования недрами с целевым назначением и видами работ - геологическое изучение, разведка и добыча углеводородного сырья в пределах Северо-Чупальского участка Северо-Чупальского участка недр, удостоверенного лицензией ХМН 14818 HP со сроком действия лицензии до 07.12.2034.

Лицензионным соглашением предусмотрено, что в границах горного отвода, включающего Северо-Чупальское месторождение нефти, владелец (ЗАО "Колванефть") лицензии обязуется в течение одного года с даты государственной регистрации лицензии разработать, согласовать и утвердить в установленном порядке "Программу разведочных работ на Северо-Чупальском месторождении нефти".

28.01.2011 Указанная Программа была утверждена, в том числе включая все виды работ, перечисленные в таблице 13.1 Программы.

Обязанность ЗАО "Колванефть" выполнить до 17.12.2013 весь комплекс работ, предусмотренный Программой, была установлена пунктом 4.3 лицензионного соглашения (приложение N 1 к лицензии ХМН 14818 HP), подпунктом 3.2.3 пункта 3.2 статьи 3 Условий пользования недрами (приложение N6 к лицензии ХМН 14818 HP).

Вместе с тем, сейсморазведочные работа МОГТ-ЗД в объеме 100 км2 на Северо-Чупальском месторождении нефти в установленный срок ЗАО "Колванефть" не выполнены, что по существу заявителем не оспаривается.

Как следует из заключения экспертной комиссии (приложение 1 к протоколу ГКЗ Роснедра от 06.09.2013 N 3296(дсп), комиссия воздержалась от утверждения представленных запасов в связи с необоснованностью и условностью оценки. ЗАО "Колванефть" рекомендовано составить программу работ по доразведке, в которой предусмотреть, в том числе, проведение сейсмических исследований МОГТ-ЗД, охватывающих всю площадь лицензионного участка.

При таких обстоятельствах являются необоснованными доводы заявителя об отсутствии у него обязанности проведения сейсморазведочных работ МОГТ-ЗД, предусмотренных Программой разведочных работ, разработанной в соответствие требованиям лицензии ХМН 14818 HP и указанных в оспариваемом предписании Управления.

ЗАО "Колванефть" в обоснование своих требований при обращении в арбитражный суд ссылалось на отсутствие у него права выполнять предписанные работы, предусмотренные Программой, в связи с внесенными в статью 36.1 Закона о недрах изменениями, в соответствии с которыми работы по геологическому изучению недр могут проводиться только в соответствие с утвержденной проектной документацией, прошедшей экспертизу в ФБУ "Росгеолэкспертиза".

Суд первой инстанции, отклоняя указанный довод, правомерно исходил из того, что требование о проведении геологоразведочных работ в соответствии с утвержденными проектами, прошедшими экспертизу, включено в статью 36.1 Закона о недрах Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ, то есть еще в 2004 году, и указанное правовое регулирование спорных правоотношений было известно заявителю, как на момент получения лицензии, так и на момент разработки Программы.

Судом первой инстанции верно отмечено, что проекты составлялись и утверждались на основании Инструкции по составлению проектов и смет на геологоразведочные работы, утвержденной приказом Комитета Российской Федерации по геологии и использованию недр от 22.11.1993 N 108, пунктом 2.6 которой также было предусмотрено направление проектной документации на экспертизу.

С 01.01.2013 полномочия по проведению государственной экспертизы проектов геологического изучения недр, поисков и разведки месторождений полезных ископаемых приказом от 16.10.2012 N 1101 возложены на Федеральное бюджетное учреждение "Росгеолэкспертиза". Приказом Министерства природных ресурсов РФ от 12.04.2013 N 139 утвержден Административный регламент по организации экспертизы проектов геологического изучения недр, согласно которому проекты сейсморазведочных работ являются одним из видов экспертируемых ФБУ "Росгеолэкспертиза" проектов.

Документы, на которые ссылается заявитель ("Правила подготовки проектной документации на проведение геологического изучения недр и разведки месторождений полезных ископаемых по видам полезных ископаемых", утвержденные приказом Министерства природных ресурсов РФ от 14.06.2016 N 352 и "Порядок проведения экспертизы проектной документации на проведение работ по региональному геологическому изучению недр геологическому изучению недр", утвержденный приказом Министерства природных ресурсов РФ от 23.09.2016 N 49, введенные с 15.06.2016 и 10.01.2017 соответственно) лишь актуализировали ранее действовавшие устаревшие нормы на составление проектов геологоразведочных работ и их экспертизы.

Таким образом, в целях соблюдения лицензионных требований по выполнению всего комплекса работ, предусмотренного "Программой разведочных работ на Северо-Чупальском месторождении нефти", заявителю до 2016 года была необходима утвержденная проектная документация, прошедшая необходимые экспертизы.

Правовое регулирование проведения проверок предусмотрено Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ).

В соответствии с частью 1 статьи 16 Закона N 294-ФЗ по результатам проверки должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводящими проверку, составляется акт по установленной форме.

Согласно подпункту 1 пункта 1 статьи 17 Закона N 294-ФЗ в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения.

Таким образом, по смыслу статьи 17 Закона N 294-ФЗ предписание выносится в случае установления при проведении контролирующим органом соответствующей проверки нарушений законодательства в целях их устранения. При этом предписание должно содержать только законные требования, то есть на лицо может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для них в силу закона, а сами требования должны быть реально исполнимы. Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность (статья 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

Следовательно, предписание, содержащее законные требования, должно быть реально исполнимо и содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения.

При этом содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования; изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами.

Оспариваемое предписание соответствует вышеуказанным требованиям, поскольку содержит четко определенные требования к заявителю и срок их выполнения.

Доводы подателя жалобы о нереальности исполнения предписания в сроки, установленные Управлением, подлежат отклонению в виду того, что предписание выдано заявителю 02.08.2017 со сроком исполнения до 01.11.2018, то есть ЗАО "Колванефть" было предоставлено время более года для устранения выявленных нарушений лицензионного законодательства.

ЗАО "Колванефть" своевременно не приступила к исполнению предписания. При этом, обращение в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением не может считаться основанием для приостановления срока, на который выдано предписание, тем более, что с ходатайством о принятии обеспечительных мер в виде приостановления действия оспариваемого ненормативного правового акта заявитель не обращался. Исходя из даты выдачи предписания, у Общества имелось достаточное количество времени для исполнения указанных в нем требований.

Таким образом, суд первой инстанции пришел к верному выводу, что права и законные интересы заявителя, не выполняющего публично-правовую обязанность, не могут быть признаны нарушенными правомерным ненормативным правовым актом органа, осуществляющего публичные полномочия.

В целом, доводы апелляционной жалобы повторяют доводы поданного в суд первой инстанции заявления, которым дана надлежащая оценка в обжалуемом судебном акте, и направлены лишь на переоценку обстоятельств дела. При этом фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены судом первой инстанции в полном объеме на основе доказательств, оцененных в соответствии с правилами, определенными статьей 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Учитывая изложенное, арбитражный суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что отказав в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции принял законное и обоснованное решение.

Нормы материального права применены арбитражным судом первой инстанции правильно. Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено. Таким образом, оснований для отмены обжалуемого решения арбитражного суда не имеется, апелляционная жалоба удовлетворению не подлежит.

Судебные расходы по оплате государственной пошлины за рассмотрение апелляционной жалобы, согласно статье 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, относятся на подателя жалобы.

Поскольку при подаче апелляционной жалобы заявителю надлежало уплатить государственную пошлину в размере 1 500 руб., а он уплатил 3 000 руб., 1 500 руб. государственной пошлины подлежит возврату ЗАО "Колванефть".

На основании изложенного и руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восьмой арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Апелляционную жалобу закрытого акционерного общества "Колванефть" оставить без удовлетворения, решение Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 03.05.2018 по делу N А75-17680/2017 - без изменения.

Возвратить закрытому акционерному обществу "Колванефть" (ОГРН 1045753000776, ИНН 5753034199) из федерального бюджета 1 500 руб. 00 коп. государственной пошлины, излишне уплаченной платежным поручением N 494 от 25.05.2018.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия, может быть обжаловано путем подачи кассационной жалобы в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме.

Председательствующий

О.А. Сидоренко

Судьи

Н.А. Шиндлер Л.А. Золотова