Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13 апреля 2018 г. N 15АП-2139/18

город Ростов-на-Дону

13 апреля 2018 г.

дело N А53-32489/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 06 апреля 2018 года.

Полный текст постановления изготовлен 13 апреля 2018 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Нарышкиной Н.В.,

судей Ванина В.В., Чотчаева Б.Т.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Гребенкиной И.П.

при участии:

от ООО "ДИЛА": представитель Псюкало П.П., доверенность от 17.01.2017 зарегистрирована в реестре N 1-51;

от комитета: председатель Ищенко С.А., паспорт, распоряжение от 27.04.2017 N 126,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "ДИЛА" на решение Арбитражного суда Ростовской области от 15.01.2018 по делу N А53-32489/2017 по заявлению общества с ограниченной ответственностью "ДИЛА" (ИНН 6126002617, ОГРН 1026101452046) к Комитету по имуществу Орловского района Ростовской области о признании незаконным отказа в изменении вида разрешенного использования земельного участка, принятое в составе судьи Прокопчук С.П.,

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "ДИЛА" (далее - ООО "ДИЛА", общество) обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением к Комитету по имуществу Орловского района Ростовской области (далее - комитет) о признании незаконным отказа комитета в изменении вида разрешенного использования земельного участка категория земли сельскохозяйственного назначения с кадастровым номером 61:29:0600009:61, общей площадью 112,2 га, расположенного по адресу: Ростовская область, Орловский район, примерно в 9 км по направлению на северо-восток от ориентира х. Верхнезундов, для "выпаса скота" на "для сельскохозяйственного использования"; обязать комитет изменить вид разрешенного использования указанного земельного участка.

Решением Арбитражного суда Ростовской области от 15.01.2018 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятым решением, ООО "ДИЛА" обжаловало его в порядке, предусмотренном гл. 34 АПК РФ. В апелляционной жалобе заявитель просит решение суда отменить принять новый судебный акт. Общество указывает, что обследование спорного земельного участка на предмет использования и установленного снижения плодородия не проводилось и изложенные в решении выводы носят предположительный характер. Суд решением обязал осуществлять вид деятельности - выпас скота, тем самым нарушив баланс публичных и частных интересов в сфере использования земель.

В отзыве на апелляционную жалобу комитет просит решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

В судебном заседании представитель общества поддержал доводы апелляционной жалобы; представитель комитета - доводы отзыва на апелляционную жалобу.

В судебном заседании 30.03.2018 в порядке статьи 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации объявлялся перерыв до 06.04.2018 до 16 час. 35 мин., после окончания которого судебное заседание продолжено в отсутствие представителей сторон.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, выслушав объяснения представителей сторон, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, на основании Решения от 15.09.2009 N 233 между Комитетом по имуществу Орловского района Ростовской области и ООО "ДИЛА" был заключен договор аренды N 33 от 15.09.2009 земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения (фонд перераспределения), находящегося в государственной собственности, с кадастровым номером 61:29:0600009:61, расположенного по адресу: Ростовская область, Орловский район, примерно в 9 км по направлению на северо-восток от ориентира х. Верхнезундов, площадью 1122000 кв.м., для использования в целях выпаса скота.

23.11.2016 УФРС по Ростовской области отказано обществу в государственной регистрации аренды на спорный объект, поскольку законодательством не предусмотрено предоставление юридическим лицам земельных участков с разрешенным использованием - для выпаса скота.

Как указано в заявлении, ООО "ДИЛА" неоднократно обращалось в комитет с заявлением о внесении изменений в решение комитета и договор аренды земельного участка для дальнейшей его регистрации.

28.06.2017 общество обратилось в комитет с заявлением об изменении вида разрешенного использования с "для выпаса скота" на "для сельскохозяйственного использования".

Письмом от 28.07.2017 исх. N 672 комитет отказал обществу в изменении вида разрешенного использования земельного участка, указав, что оснований для отказа в регистрации договора аренды с установленным видом разрешенного использования не имеется.

ООО "ДИЛА" не согласившись с отказом комитета, считая данный отказ незаконным, препятствующим проведению государственной регистрации договора аренды и возникновению у общества прав арендатора, полагая, что отказ носит формальный характер и не содержит правового обоснования причин, послуживших основанием для принятия указанного решения, обратилось в суд с настоящим заявлением.

Согласно ч. 1 ст. 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности. Заявление может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом (ч. 4 ст. 198 АПК РФ).

Основанием для признания незаконными решений, действий (бездействия) органа, осуществляющего публичные полномочия, является наличие одновременно двух условий: их несоответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием, в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности либо создание иных препятствий для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности (статьи 198, 200 и 201 АПК РФ).

В обоснование требований заявитель указывает на то, что ст. 7 Земельного кодекса Российской Федерации установлены различные категории земель по их целевому назначению, всего 7 категорий, соответственно каждая категории земли может использоваться только по тому целевому назначению, который указан в документах. Кроме категории в отношении конкретного земельного участка устанавливается вид разрешенного использования (ВРИ), например, КФХ, пашня, сенокос, выпас скота и т.п. До конца 2014 года для земель сельскохозяйственного назначения ВРИ устанавливались местными властями. С конца 2014 года действует Классификатор земель (Приказ Минэкономразвития России от 01.09.2014 N 540 "Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков"), которым установлены виды разрешенного использования (ВРИ) для различных категорий земель. В новом Классификаторе законодатель предельно ясно указал, что вид использования - это род деятельности, например, свиноводство, растениеводство и т.н. Поэтому общество может привести ВРИ земельного участка в соответствии с Классификатором. На этот случай в п. 13 ст. 34 Федерального закона от 23.06.2014 N 171-ФЗ (ред. от 29.06.2015) "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации..." сказано, что любой обладатель земли имеет право обратиться в местную администрацию и попросить их привести свой ВРИ в соответствие с Классификатором, при этом в заявлении сам обладатель указывает ВРИ по Классификатору, который, по его мнению, соответствует или больше всего похож на ВРИ, указанный в документах. После получения решения местной администрации о соответствии видов, можно вносить изменения в кадастр недвижимости. При этом, выбрав код вида разрешенного использования - "1.0 Сельскохозяйственное использование", общество имеет возможность заниматься любым из видов разрешенного использования с кодами 1.1-1.18 (растениеводство, пчеловодство, овощеводство, животноводство и т.п.), в том числе право размещать здания и сооружения, используемые для хранения и переработки сельскохозяйственной продукции, гаражи, ангары и иные вспомогательные постройки. Изменение вида разрешенного использования ограничено только для особо ценных сельскохозяйственных угодий, перечень которых устанавливается нормативными актами субъекта федерации. Под угодьями, согласно статей 77 и 79 Земельного кодекса РФ понимаются пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями. В Перечне особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий, использование которых для других целей не допускается, утвержденных постановлением Правительства Ростовской области от 19.07.2017 N 507 "Об утверждении Перечня особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий, использование которых для других целей не допускается", данный земельный участок отсутствует. Основание для отказа в изменении вида разрешенного использования земельного участка с "для выпаса скота" на "сельскохозяйственное использование" в ответе Комитета по имуществу Орловского района от 28.07.2017 N 672 не мотивировано. Более того, в соответствии с Федеральным законом от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг", должны быть приняты нормативно-правовые акты, устанавливающие порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт их предоставления (п. 4 ст. 2). Административные регламенты должны быть разработаны и приняты, а информация о них должна быть включена в соответствующие реестры муниципальных услуг" в течение двух лет со дня вступления в силу данного закона (не позднее 30 июля 2012 года). Результатом предоставления государственной услуги является: решение Комитета по имуществу об изменении одного вида разрешенного использования на другой или решение об отказе в изменении вида разрешенного использования. Основания для отказа в предоставлении государственной услуги должны быть предусмотрены административным регламентом. Однако на дату обращения в арбитражный суд административный регламент предоставления данной государственной услуги не принят и не включен в реестр государственных и муниципальных услуг, оказываемых Комитетом по имуществу.

Таким образом, общество считает, что действия Комитета, препятствующие проведению государственной регистрации договора аренды, нарушают права и законные интересы общества в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности и создают препятствия возникновению у общества прав арендатора. Высший Арбитражный Суд Российской Федерации в пункте 7 информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 16.02.2001 N 59 "Обзор практики разрешения споров, связанных с применением Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" указал, что при отсутствии государственной регистрации договор аренды недвижимого имущества является незаключенным. При изменении вида разрешенного использования данного земельного участка будет решен вопрос с представлением земельного участка в аренду в соответствии с порядком, установленным действующим законодательством. Таким образом, по мнению общества, отказ Комитета по имуществу Орловского района от 28.07.2017 N 672 в изменении вида разрешенного использования земельного участка носит формальный характер и не содержит правового обоснования причин, послуживших основанием для принятия указанного решения.

В соответствии со статьей 1 Земельного кодекса РФ одним из принципов земельного законодательства является деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

Пунктом 2 статьи 7 Земельного кодекса РФ закреплено, что земли населенных пунктов и другие используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов. Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования.

Статьей 85 Земельного кодекса РФ предусмотрено, что в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам:

1) жилым;

2) общественно-деловым;

3) производственным;

4) инженерных и транспортных инфраструктур;

5) рекреационным;

6) сельскохозяйственного использования;

7) специального назначения;

8) военных объектов;

9) иным территориальным зонам (пункт 1).

Вместе с тем, данная норма права должна применяться во взаимосвязи с другими нормами, регулирующими как публичные, так и гражданские правоотношения.

Основным механизмом реализации права на использование земельного участка арендатором является предоставление ему участка в аренду. Арендатор получает право использования земельного участка по указанному в договоре назначению, которое конкретизирует виды разрешенного использования, предусмотренные градостроительным регламентом для соответствующего земельного участка.

Арендатор обязан согласно пункту 1 статьи 615 Гражданского кодекса Российской Федерации пользоваться арендованным имуществом в соответствии с условиями договора, а если они не определены - в соответствии с назначением имущества.

Арендатор не вправе изменять договор в одностороннем порядке и не может обязать арендодателя изменить вид разрешенного использования арендованного земельного участка. Воля арендатора как обладателя обязательственного права, направленная на использование земельного участка иначе, нежели установлено в договоре, в том числе с изменением вида разрешенного использования этого участка, не является абсолютной и не может ущемлять права собственника земельного участка. Иное толкование положений статьи 85 Земельного кодекса противоречило бы фундаментальным положениям гражданского законодательства о правах собственника и необоснованно ограничивало бы его права (постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 25.06.2013 N 1756/13).

В связи с наличием договорных отношений с собственником земли изменение вида использования земельного участка (в рамках видов, предусмотренных градостроительным регламентом) предполагает изменение соответствующего договора и невозможно без изменения такого договора. Общество как арендатор не вправе изменять договор в одностороннем порядке.

Таким образом, при изменении вида разрешенного использования земельного участка изменится характеристика земельного участка, выступающего объектом договора аренды, и его целевое назначение, что, в свою очередь, повлечет и изменения договора аренды. На основании положений Гражданского кодекса Российской Федерации изменение договора аренды возможно только по взаимному согласию сторон договора. Поэтому изменять вид разрешенного использования земельного участка вправе только его собственник. Таким образом, арендатор вправе обратиться в орган кадастрового учета лишь в случае, когда вид разрешенного использования арендуемого им земельного участка уже изменен и в договор аренды внесены соответствующие изменения, либо в случае, если договором аренды земельного участка предусмотрено право арендатора изменять вид разрешенного использования земельного участка.

Как следует из решения от 15.09.2009 N 223, земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения предоставлен обществу сроком на 10 лет для выпаса скота.

В соответствии с п. 4.4.2 договора аренды N 33 от 15.09.2009 находящегося в государственной собственности земельного участка с кадастровым номером 61:29:0600009:61, арендатор обязан использовать участок в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием.

Право в одностороннем порядке изменить вид разрешенного использования земельного участка на основании установленных обстоятельств в случае использования земельного участка арендатором не в соответствии с видом разрешенного использования договором аренды не предусмотрено.

Согласно пункту 11 статьи 34 Федерального закона от 23.06.2014 N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", разрешенное использование земельных участков, установленное до дня утверждения в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации классификатора видов разрешенного использования земельных участков, признается действительным вне зависимости от его соответствия указанному классификатору.

Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования.

Виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений (абзац 3 пункта 2 введен Федеральным законом от 22.07.2010 N 167-ФЗ).

В силу статей 77, 79 ЗК РФ землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей, в состав которых входят, в том числе, сельскохозяйственные угодья (пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране.

В силу пункта 6 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) вид разрешенного использования указывается в градостроительном регламенте. Пунктом 6 статьи 36 ГрК РФ предусмотрено, что градостроительные регламенты не устанавливаются для сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения.

В соответствии со статьей 37 ГрК РФ решения об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на землях, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, на другой вид такого использования принимаются в соответствии с федеральными законами.

Таким образом, для земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения градостроительное зонирование не осуществляется и виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства не устанавливаются, вследствие этого они не могут быть изменены. Запрет на установление градостроительного регламента исключает возможность использования указанных земель для застройки и последующей эксплуатации объектов строительства, а также применение порядка принятия решений об изменении вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, предусмотренного пунктом 3 части 1 статьи 4 Федерального закона от 29.12.2004 N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации".

Иного федерального закона, регламентирующего использование земельных участков, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются и определяется порядок проведения зонирования территорий, не имеется, что означает невозможность изменения вида разрешенного использования земельных участков сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения и действие принципа сохранения целевого использования данных земельных участков, закрепленного подпунктом 1 пункта 3 статьи 1 Федерального закона от 24.07.2002 N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения".

Изменение вида разрешенного использования для сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения возможно только после перевода этих земель или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию. Данный перевод допускается в исключительных случаях, перечисленных в частью 1 статьи 7 Федерального закона от 21.12.2004 N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую".

Согласно Классификатору видов разрешенного использования земельных участков содержание вида разрешенного использования "сельскохозяйственное использование" включает в себя содержание видов разрешенного использования с кодами 1.1-1.18.

Таким образом, комитет в полном соответствии с действующими актами отказал обществу в изменении вида разрешенного использования.

С учетом указанного применительно к обстоятельствам рассматриваемого спора заявитель не доказал нарушение его прав и законных интересов оспариваемым решением комитета, выраженным в письме от 28.07.2017 N 672.

Изложенное позволяет прийти к выводу об отсутствии в данном случае в совокупности условий, предусмотренных статьями 198, 200, 201 АПК РФ, необходимых для признания обжалуемых действий ответчика незаконными.

Доводы заявителя апелляционной жалобы об обратном подлежат отклонению, поскольку основаны на ошибочном толковании норм материального права.

Согласно части 3 статьи 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Апелляционным судом исследованы все доводы апелляционной жалобы, однако они не опровергают выводов суда, изложенных в обжалуемом решении. Нормы материального и процессуального права применены судом первой инстанции правильно.

Нарушений или неправильного применения норм материального или процессуального права, являющихся в силу статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием к отмене или изменению решения апелляционной инстанцией не установлено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 15.01.2018 по делу N А53-32489/2017 оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в двухмесячный срок в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий

Н.В. Нарышкина

Судьи

В.В. Ванин Б.Т. Чотчаев