Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 24 апреля 2018 г. N 18АП-4288/18

г. Челябинск

24 апреля 2018 г.

Дело N А76-29202/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 23 апреля 2018 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 24 апреля 2018 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Арямова А.А.,

судей Плаксиной Н.Г., Костина В.Ю.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Ефимовой Н.А.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу администрации Миасского городского округа на решение Арбитражного суда Челябинской области от 20.02.2018 по делу N А76-29202/2017 (судья Белякович Е.В.).

В судебном заседании приняли участие представители:

администрации Миасского городского округа - Качалова О.В. (доверенность N 113 от 29.11.2017);

Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области - Покинь-Соха А.А. (доверенность N 14 от 11.01.2018).

Администрация Миасского городского округа (далее - Администрация, заявитель) обратилась в Арбитражный суд Челябинской области с заявлениями о признании незаконными вынесенных Управлением Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (далее - антимонопольный орган, УФАС по Челябинской области, управление) решения и предписания от 31.08.2017 по жалобе N 59-07-18.1/17.

Определением Арбитражного суда Челябинской области от 16.10.2017 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено общество с ограниченной ответственностью "РА НЕО" (далее - ООО "РА НЕО", общество, третье лицо).

Решением Арбитражного суда Челябинской области от 20.02.2018 (резолютивная часть решения объявлена 13.02.2018) в удовлетворении требований заявителей отказано.

Не согласившись с решением суда, Администрация обжаловала его в апелляционном порядке, ссылаясь на нарушение судом норм материального права и несоответствие выводов суде фактическим обстоятельствам. Полагает оспоренные ненормативные правовые акты антимонопольного органа незаконными. Указывает на отсутствие в действиях заявителя нарушения ч.10. ст.51 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Обращает внимание на следующие обстоятельства: при обращении в Администрацию с заявлением о выдаче разрешения на строительство ООО "РА НЕО" не представлены сведения об инженерном оборудовании, сводный план сетей инженерно-технического обеспечения с обозначением мест подключении объекта и проект организации строительства, чем нарушены положения п.п."д", "е" п.3 ч.7 ст.51 Градостроительного кодекса Российской Федерации; отказ Администрации в выдаче разрешения на строительство мотивирован отсутствием в сведениях об инженерном оборудовании, сводном плане сетей инженерно-технического обеспечения и в проекте организации строительства сведений о местоположении инженерных коммуникаций, предусмотренной по ГОСТу охранной зоны для инженерных коммуникаций, технических условий на подключение к сетям инженерно-технического снабжения, договора на технологическое присоединение к электрическим сетям и точек мест присоединения; рассмотрение дела произведено УФАС по Челябинской области в порядке ч.1 ст.18.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ) на основании жалобы ООО "РА НЕО" на действия Администрации по предъявлению требований осуществить процедуры, не включенные в исчерпывающий перечень при отказе в выдаче разрешения, но жалобы на сам отказ Администрации не было, то есть управление вышло за пределы полномочий, установленных п.2 ч.1 ст.18.1 Закона N 135-ФЗ; отказ в выдаче разрешения на строительство может быть оспорен только в судебном порядке, а антимонопольный орган вправе рассматривать жалобы на действия органов местного самоуправления при осуществлении процедур, включенные в исчерпывающие перечни процедур в сфере строительства в части: а) нарушения сроков осуществления процедуры; б) предъявления требования осуществить процедуру, не включенную в исчерпывающий перечень; выдача разрешения на строительство относится к процедуре, включенной в исчерпывающий перечень процедур в сфере строительства, но основания, указанные в ст.18.1 Закона N 135-ФЗ в решении антимонопольного органа не приведены, равно как не указано в решении на нарушение действиями администрации конкуренции; оспоренными ненормативными актами нарушены права Администрации, так как ей предписано рассмотреть заявление общества повторно при том, что ранее выданные отказы в судебном порядке не отменены, что свидетельствует о вмешательстве в полномочия органа местного самоуправления.

В судебном заседании представитель Администрации доводы апелляционной жалобы поддержал.

Представитель УФАС по Челябинской области в судебном заседании возражал против удовлетворения апелляционной жалобы по основаниям, изложенным в отзыве. Полагает решение суда первой инстанции законным и обоснованным.

Представители третьего лица, извещенного о времени и месте судебного разбирательства надлежащим образом, в судебное заседание не явились. Апелляционная жалоба рассмотрена без их участия.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы, не находит оснований для отмены решения суда первой инстанции.

Из материалов дела следует, что ООО "РА НЕО" на основании договора передачи прав и обязанностей арендатора по договору аренды земельного участка от 23.09.2015 владеет на праве аренды земельным участком с кадастровым номером 74:34:0400010:3609, площадью 3460кв.м, расположенным по адресу: г. Миасс, в районе ул. Попова, с разрешенным видом использования - для проектирования и строительства трансформаторной подстанции.

27.07.2017 ООО "PA НЕО" обратилось в Администрацию с заявлением о выдаче разрешения на строительство на указанном земельном участке объекта капитального строительства - трансформаторной подстанции (т.1 л.д.20).

Письмом от 07.08.2017 N 3238/1.1 Администрация отказала в выдаче разрешения на строительство в связи с несоответствием площади отводимого для подстанции земельного участка (3460кв.м) нормам отвода земель (не более 50кв.м), невыполнением требований градостроительного плана земельного участка в части уточнения местоположения инженерных коммуникаций и необходимости предусмотреть охранные зоны, а также непредставления технических условий на подключение к сетям инженерно-технического обеспечения (т.1 л.д.21).

10.08.2017 ООО "РА НЕО" повторно обратилось в администрацию с заявлением о выдаче разрешения на строительство (т.1 л.д.22).

Письмом от 21.08.2017 N 3440/1.1 Администрация вновь отказала в выдаче разрешения на строительство, указав на несоответствие представленных ООО "PA НЕО" документов требованиям действующего законодательства, а также градостроительному плану земельного участка: отсутствие технических условий на подключение к сетям инженерно-технического обеспечения (представленные технические условия МУП "Городская управляющая компания" выданы 04.08.2017, то есть после обращения с заявлением о выдаче разрешения на строительство 27.07.2017 и действительны только при наличии заключенного договора на технологическое присоединение, тогда как такой договор не заключен).

14.08.2017 общество обратилось в УФАС по Челябинской области с заявлением о нарушении действиями Администрации по отказу в предоставлении муниципальной услуги по выдаче разрешения на строительство положений ч.1 ст.15 Закона N 135-ФЗ (т.1 л.д.24-25).

По итогам рассмотрения указанного заявления УФАС по Челябинской области принято решение от 31.08.2017 по жалобе N 59-07-18.1/17, которым жалоба ООО "РА НЕО" признана обоснованной (п.1 решения), действия Администрации при принятии решений об отказе в выдаче разрешения на строительство объектов капитального строительства признаны нарушающими ч.10 ст.51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (п.2 решения) в порядке ч.20 ст.18.1 Закона N 135-ФЗ решено выдать Администрации предписание о совершении действий, направленных на устранение нарушений действующего законодательства в сфере строительства объектов электросетевого хозяйства с уровнем напряжения ниже 35Кв (п.3 решения), материалы дела решено передать должностному лицу для рассмотрения вопроса о возбуждении административного производства по признакам административного правонарушения (п.4 решения) (т.1 л.д.10-16).

На основании этого решения УФАС по Челябинской области Администрации выдано предписание от 31.08.2017, которым Администрация обязана в срок до 15.09.2017 совершить действия, направленные на устранение нарушения процедуры в сфере строительства объектов электросетевого хозяйства с уровнем напряжения ниже 35Кв, а именно: принять решение об отмене уведомлений об отказе в выдаче разрешения на строительство трансформаторной подстанции на земельном участке, расположенном по адресу: г. Миасс, в районе ул. Попова, путем отзыва писем (исх. N 3238/1.1 от 07.08.2017, исх. N 3440/1.1 от 21.08.2017) и повторного рассмотрения заявлений о выдаче разрешения на строительство объектов капитального строительства (вх. N 12104 от 27.07.2017, вх. N 12962 от 10.08.2017) с учетом частей 10 и 11 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (пункт 1.1 предписания), информирования ООО "РА НЕО" об отзыве писем (исх. N 3238/1.1 от 07.08.2017, исх. N 3440/1.1 от 21.08.2017), повторном рассмотрении соответствующих заявлений о выдаче разрешения на строительство объектов капитального строительства (вх. N 12104 от 27.07.2017, вх. N 12962 от 10.08.2017) и принятом по результатам рассмотрения заявлений решении (пункт 1.2 предписания) (т.1 л.д.17-18).

Не согласившись с такими решением и предписанием управления, Администрация оспорила их в судебном порядке.

Рассмотрев спор по существу, суд первой инстанции пришел к выводу о соответствии оспоренных ненормативных правовых актов закону.

Оценив представленные в материалы дела доказательства, суд апелляционной инстанции полагает необходимым руководствоваться следующим.

Требования заявителя носят характер оспаривания ненормативных правовых актов антимонопольного органа, порядок рассмотрения таких требований установлен главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Статьей 12 Гражданского кодекса Российской Федерации установлено, что защита гражданских прав осуществляется в том числе путем признания недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления, а также прекращения или изменения правоотношения.

В соответствии с ч.1 ст.198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, лицо вправе обратиться в суд с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта органа, осуществляющего публичные полномочия, если полагает, что оспариваемый акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на него какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

На основании ч.5 ст.200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В силу ст.201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для признания ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органа, осуществляющего публичные полномочия, недействительными является одновременное наличие двух условий: их несоответствие закону или иному правовому акту и нарушение прав и законных интересов гражданина или юридического лица в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В настоящем случае предметом судебной оценки являются решение и предписание УФАС по Челябинской области, которыми признана обоснованной жалоба ООО "РА НЕО" на действия Администрации по отказу в выдаче разрешения на строительство трансформаторной подстанции уровнем напряжения ниже 35 Кв.

В силу п.2 ч.1 ст.18.1 Закона N 135-ФЗ, в соответствии с правилами этой статьи антимонопольный орган рассматривает в том числе жалобы на акты и (или) действия (бездействие) федерального органа исполнительной власти, органа государственной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления либо иных осуществляющих функции указанных органов органа или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, должностных лиц указанных органов или организаций при осуществлении в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, являющихся субъектами градостроительных отношений, процедур, включенных в исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства, утвержденные Правительством Российской Федерации в соответствии с частью 2 статьи 6 Градостроительного кодекса Российской Федерации (за исключением процедур, осуществляемых государственным органом, уполномоченным на осуществление государственной регистрации прав на имущество в соответствии с законодательством Российской Федерации), в части: а) нарушения установленных сроков осуществления процедуры, включенной в исчерпывающий перечень процедур в соответствующей сфере строительства; б) предъявления требования осуществить процедуру, не включенную в исчерпывающий перечень процедур в соответствующей сфере строительства.

Исчерпывающий перечень процедур в сфере строительства объектов электросетевого хозяйства с уровнем напряжения ниже 35Кв установлен Постановлением Правительства Российской Федерации от 27.12.2016 N 1504 (далее - Перечень).

Пунктом 53 Перечня к процедурам, связанным с осуществлением строительства, реконструкции отнесено предоставление разрешения на строительство.

То есть, к компетенции антимонопольного органа отнесено в том числе рассмотрение жалоб на акты и действия (бездействие) органов местного самоуправление при осуществлении в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, являющихся субъектами градостроительных отношений, процедуры выдачи разрешения на строительство в части: нарушения установленных сроков осуществления такой процедуры; предъявления требования осуществить процедуру, не включенную в исчерпывающий перечень процедур в соответствующей сфере строительства.

Как следует из заявления общества в антимонопольный орган, им обжалованы действия Администрации, выразившиеся в необоснованном отказе в выдаче разрешения на строительство.

Из содержания решения оспоренного решения управления следует, что антимонопольный орган пришел к выводу допущенном действиями Администрации при принятии решений об отказе обществу в выдаче разрешения на строительство (письма от 07.08.2017 и от 21.08.2017) нарушении ч.10 ст.51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, поскольку такими решениями фактически обществу предъявлены требования об осуществлении процедур, не включенных в исчерпывающий перечень процедур в сфере строительства объектов электросетевого хозяйства с уровнем напряжения ниже 35Кв, а именно - на общество возложена обязанность предоставить документы и сведения, не предусмотренные законом.

В этой связи довод подателя апелляционной жалобы о превышении антимонопольным органом предоставленных ему полномочий при рассмотрении жалобы третьего лица ввиду фактической оценки законности отказов Администрации в выдаче разрешения на строительство подлежит отклонению.

Полномочия антимонопольного органа по рассмотрению жалоб на акты и действия органов местного самоуправление при осуществлении в отношении юридических лиц, являющихся субъектами градостроительных отношений, процедуры выдачи разрешения на строительство в части предъявления требования осуществить процедуру, не включенную в исчерпывающий перечень процедур в соответствующей сфере строительства, прямо предусмотрены приведенными выше нормами, в связи с чем довод подателя апелляционной жалобы о возможности оспаривания таких действий исключительно в судебном порядке представляется не основанным на законе.

При рассмотрении жалобы общества антимонопольным органом приняты во внимание следующие обстоятельства.

Порядок и условия выдачи разрешения на строительство регулируются положениями статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в силу которой разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающий застройщику право осуществлять строительство объектов капитального строительства.

Частями 7 и 9 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что в целях строительства объекта капитального строительства застройщик направляет в уполномоченный орган заявление о выдаче разрешения на строительство, к которому прилагаются документы по приведенному перечню.

В силу части 10 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации не допускается требовать иные документы для получения разрешения на строительство, за исключением указанных в частях 7 и 9 этой статьи документов.

Согласно ч.11 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган в течение десяти дней со дня получения заявления о выдаче разрешения на строительство: 1) проводит проверку наличия документов, прилагаемых к заявлению; 2) проводит проверку соответствия проектной документации или схемы планировочной организации земельного участка с обозначением места размещения объекта индивидуального жилищного строительства требованиям градостроительного плана земельного участка, красным линиям; 3) выдает разрешение на строительство или отказывает в выдаче такого разрешения с указанием причин отказа.

В соответствии с частью 13 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, органы, уполномоченные на выдачу разрешений на строительство, отказывают в выдаче разрешения на строительство при отсутствии документов, предусмотренных частью 7 статьи 51 этого Кодекса, или несоответствии представленных документов требованиям градостроительного плана земельного участка, а также требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства.

В настоящем случае ООО "РА НЕО", обращаясь в Администрацию с заявлением о выдаче разрешения на строительство, предоставило полный пакет документов, предусмотренный частью 7 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство послужил вывод Администрации о: несоответствии площади предоставленного обществу земельного участка (3460кв.м) Номам отвода земель для электрических сетей напряжением 0,38-750 кВ N 14278ТМ-Т1, утвержденных Минтопэнерго России 20.05.1994 (не более 50кв.м); не выполнении требований градостроительного плана земельного участка N RU74308000-2172 от 30.01.2017 о необходимости до начала проектирования уточнить местоположение инженерных коммуникаций и предусмотреть для инженерных коммуникаций охранные зоны в соответствии с нормами или перенос сетей из пятна застройки; непредставлении технических условий на подключение к сетям инженерно-технического снабжения; непредставлении заключенного договора на технологическое присоединение к электрическим сетям.

Однако, как обоснованно указывает антимонопольный орган, Нормы отвода земель для электрических сетей напряжением 0,38-750 кВ N 14278ТМ-Т1, утвержденные Минтопэнерго России от 20 мая 1994 года, не могут применяться при выдаче разрешения на строительство, поскольку в рассматриваемом случае земельный участок фактически был предоставлен обществу в аренду для проектирования и строительства трансформаторной подстанции постановлением администрации от 30.09.2014 N 5945.

Необходимость представления с заявлением о выдаче разрешения на строительство технических условий на подключение к сетям инженерно-технического снабжения, а также заключенного договора на технологическое присоединение к электрическим сетям положениями ч.7 ст.51 Градостроительного кодекса Российской Федерации не предусмотрена.

Так, в силу подпунктов "д" и "е" пункта 3 части 7 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (на которые ссылается Администрация) застройщик направляет заявление о выдаче разрешения на строительство с приложением сведений об инженерном оборудовании, сводный план сетей инженерно-технического обеспечения с обозначением мест подключения (технологического присоединения) проектируемого объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения, а также проект организации строительства объекта капитального строительства.

Указания на необходимость предоставления технических условий на подключение к сетям инженерно-технического снабжения, а также договора на технологическое присоединение к электрическим сетям в этих нормах не содержится, а потому требование Администрации о предоставлении таких документов является неправомерным.

В отношении изложенного в письме Администрации от 07.08.2017 замечания о невыполнении обществом требований градостроительного плана земельного участка в части необходимости до начала проектирования уточнить местоположение инженерных коммуникаций и предусмотреть для инженерных коммуникаций охранные зоны в соответствии с нормами или перенос сетей из пятна застройки, заявитель в письме от 10.08.2017 дал соответствующие пояснения, указав на то, что на листе 2 Проектной документации "Схема планировочной организации земельного участка" нанесены охранные зоны сетей, проходящих по земельному участку, и строительство объекта в границах таких охранных зон не планируется, в связи с чем необходимость их переноса из пятна застройки отсутствует. Эта информация подтверждается представленными в материалы дела копиями разделов Проектной документации. Более того, в письме от 21.08.2017 Администрация подобных претензий заявителю уже не предъявляет.

Администрации ссылается на отсутствие в представленной обществом проектной документации сведений об инженерном оборудовании, сводного плана сетей инженерно-технического обеспечения с обозначением мест технологического присоединения и проекта организации строительства. Однако, эти обстоятельства в письмах Администрации от 07.08.2017 и от 21.08.2017 в качестве оснований для отказа в выдаче разрешения на строительства не приведены, а потому не могут оцениваться при проверке законности рассматриваемых действий Администрации.

С учетом изложенного следует согласиться с выводом антимонопольного органа о несоответствии действий Администрации по принятию решений об отказе в выдаче обществу разрешения на строительство положениям ч.10 ст.51 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

При таких обстоятельствах решение управления следует признать соответствующим закону.

Также законным является выданное на основании такого решения предписание антимонопольного органа, отвечающее критериям конкретности и исполнимости.

Соответствие оспоренных решения и предписания управления закону исключает возможность удовлетворения заявленных требований о признании этих ненормативных правовых актов недействительными.

При таких обстоятельствах оснований для переоценки вывода суда первой инстанции о необоснованности заявленных требований не имеется. Спор рассмотрен судом первой инстанции правильно. Выводы суда первой инстанции основаны на законе и соответствуют представленным в материалы дела доказательствам.

Процессуальных нарушений, являющихся в силу ч.4 ст.270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации безусловными основаниями для отмены судебного акта, не установлено.

Таким образом, основания для удовлетворения апелляционной жалобы отсутствуют.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 176, 269-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд,

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 20.02.2018 по делу N А76-29202/2017 оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации Миасского городского округа - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

А.А. Арямов

Судьи

Н.Г. Плаксина В.Ю. Костин