Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 25 апреля 2018 г. N 08АП-178/18

город Омск

25 апреля 2018 г.

Дело N А46-16878/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 18 апреля 2018 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 25 апреля 2018 года.

Восьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Семёновой Т.П.,

судей Солодкевич Ю.М., Тетериной Н.В.,

при ведении протокола судебного заседания: секретарём Матвеевой Ю.И.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 08АП-178/2018) Министерства финансов Омской области на решение Арбитражного суда Омской области от 07.12.2017 по делу N А46-16878/2017 (судья Баландин В.А.), принятое по иску Администрации города Омска (ИНН 5503047244, ОГРН 1025500757259) к Министерству финансов Омской области (ИНН 5503078620, ОГРН 1045504005414) о взыскании 1 300 041 руб. 60 коп.,

при участии в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, Главного государственно-правового управления Омской области,

при участии в судебном заседании представителей:

от Министерства финансов Омской области - Коротун С.В. (удостоверение, доверенность N 2662 от 03.04.2018 сроком действия один год),

от Администрации города Омска - Лыба С.В. (удостоверение, доверенность N Исх-АГ/03-5650 от 26.12.2017 сроком действия один год).

от Главного государственно-правового управления Омской области - Горьковой С.Ю. (удостоверение, по доверенности N 3118/1 от 04.08.2016 сроком действия три года)

установил:

Администрация города Омска (далее - Администрация, истец) обратилась в Арбитражный суд Омской области к Министерству финансов Омской области (далее - Минфин Омской области, Министерство, ответчик) с иском, уточнённым в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), о взыскании за счёт казны Омской области 1 316 374 руб. 40 коп. убытков (л.д. 76-77).

Определением арбитражного суда по делу N А46-16878/2017 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Главное государственно-правовое управление Омской области (далее - ГГПУ Омской области, третье лицо).

Решением от 07.12.2017 арбитражный суд взыскал с Омской области в лице Минфина Омской области в пользу Администрации убытки в размере 1 316 374 руб. 40 коп.

Не согласившись с принятым решением суда, Минфин Омской области подал апелляционную жалобу с дополнениями, в которой просит его отменить полностью, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении исковых требований.

В обоснование своей жалобы ответчик приводит следующие доводы:

- суд неправомерно сделал вывод о взыскании убытков с казны Омской области;

- суд неправомерно сделал вывод о признании обоснованным размера убытков.

От ГГПУ Омской области поступил отзыв с дополнением на жалобу, в котором оно указывает о наличии оснований для отмены решения суда, ссылаясь на то, что расходные обязательства по компенсации Администрации затрат возникли у Российской Федерации, а не у субъекта Российской Федерации, поскольку семья Садыковой Г.Г. состояла на учёте до 01.01.2005.

В судебном заседании 19.03.2018 представитель Администрации заявил ходатайство о приобщении дополнительных доказательств к материалам дела.

Суд удовлетворил заявленное ходатайство о приобщении к материалам дела дополнительных доказательств.

В судебном заседании 28.03.2018 представитель Минфина Омской области пояснил, что данный гражданин встал до 2005 года на учёт в качестве нуждающегося в жилом помещении в связи с инвалидностью.

От Администрации поступил отзыв на жалобу, в котором она просит оставить решение суда без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

К отзыву Администрацией приложены копи справки сери МСЭ-013 N 850972, справки детского психоневрологического бюро медико-социальной экспертизы от 27.04.2004.

В судебном заседании 11.04.2018 представителем Администрации заявлено ходатайство о приобщении к материалам дела дополнительных документов приложенных к отзыву на апелляционную жалобу.

Представитель Минфина Омской области поддержал требования, изложенные в апелляционной жалобе.

Представитель Администрации поддержал доводы, изложенные в отзыве на апелляционную жалобу.

Представитель ГГПУ Омской области поддержал доводы, изложенные в отзыве на апелляционную жалобу.

В судебном заседании был объявлен перерыв с 11.04.2018 по 18.04.2018.

Информация о перерыве в судебном заседании размещена на официальном сайте http://kad.arbitr.ru/ (картотека арбитражных дел).

После перерыва рассмотрение апелляционной жалобы завершено с участием представителей лиц, участвующих в деле.

Изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы с дополнениями, отзывов на жалобу, заслушав пояснения представителей лиц, участвующих в деле, проверив законность и обоснованность обжалуемого решения суда в порядке статей 266, 268 АПК РФ, суд апелляционной инстанции считает решение суда подлежащим отмене исходя из следующего.

Как следует из материалов дела, согласно выписке из постановления от 27.07.2001 N 554 Администрации Советского административного округа г. Омска Садыков Г.Н. поставлен на учёт (очередь) на получение государственной жилой площади по категории - работник ЖКХ, состав семьи 4 человека (л.д. 20).

24.05.2004 Садыковым Г.Н. подано заявление о переводе очереди в первоочередной список со ссылкой на то, что Садыкова Г.Н., 1991 года рождения, является инвалидом детства.

Как следует из выписки из постановления от 07.06.2004 N 160, Администрация Советского административного округа г. Омска поставила на учёт (очередь) на получение муниципальной жилой площади Садыкова Г.Н. по первоочередному списку по категории - ребенок-инвалид с детства, состав семьи 4 человека (л.д. 20).

Согласно выписке из протокола заседания комиссии по жилищным вопросам Департамента жилищной политики Администрации от 25.09.2009 N 37 на основании заявлений граждан, вставших на учёт в качестве нуждающихся в жилых помещениях в Администрации г. Омска до 01.03.2005, других предоставленных документов, внесены изменения в учётные данные Садыкова Г.Н., исключён из учётных данных о составе его семьи Садыков И.Г., 1976 года рождения, в связи с выездом в другое муниципальное образование, состав семьи 3 человека (л.д. 21).

Согласно выписке из протокола заседания комиссии по жилищным вопросам Департамента жилищной политики Администрации от 27.11.2009 N 46 внесены изменения в учётные данные Садыкова Г.Н., переведена очередь на дочь Садыкову Г.Г., 1991 года рождения, она включена во внеочередной список граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма (справка врачебной комиссии от 18.11.2009 N 355, л.д. 25), в соответствии с пунктом 3 части 2 статьи 57 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее - ЖК РФ) и постановлением Правительства Российской Федерации от 16.06.2006 N 378 "Об утверждении перечня тяжёлых форм хронических заболеваний, при которых невозможно совместное проживание граждан в одной квартире" (далее - Постановление N 378), изменена категория учётного дела "инвалид-детства" на категорию "больные хрон заболеваниями", исключена из первоочередного списка (л.д. 22).

Решением Центрального районного суда города Омска от 29.10.2013 по делу N 2-5064/2013 Администрация обязана предоставить Садыковой Г.Г. жилое помещение по договору социального найма вне очереди на состав семьи одного человека не ниже установленных социальных норм в соответствии со статьёй 57 ЖК РФ (л.д. 23-24).

17.09.2014 муниципальное образование городской округ город Омск заключило с Садыковой Г.Г. (наниматель) договор N 969/14 социального найма жилого помещения (л.д. 27-28).

По акту от 17.09.2014 нанимателю передано жилое помещение (л.д. 29).

По договору от 02.04.2015 безвозмездной передачи жилого помещения в собственность граждан Садыковой Г.Г. передано жилое помещение общей площадью 35,2 кв.м (л.д. 30).

Право собственности на жилое помещение Садыковой Г.Г. зарегистрировано 15.06.2015 (л.д. 58-59).

29.02.2016 N исх-АГ/07-830 Мэр города Омска Двораковский В.В. обратился к Губернатору Омской области, Председателю Правительства Омской области Назарову В.И. с просьбой рассмотреть вопрос о предоставлении межбюджетных трансфертов из областного бюджета в целях реализации Администрацией полномочий субъекта Российской Федерации по предоставлению жилых помещений, в том числе, инвалидам, страдающим тяжёлыми формами хронических заболеваний, вставшим на учёт и до 01.01.2005, Правительством Омской области (л.д. 33-40).

При этом, в списке инвалидов, страдающих тяжёлыми формами хронических заболеваний, вставших на учёт до 01.01.205, которым были предоставлены жилые помещения муниципального жилищного фонда города Омска, указана Садыкова Г.Б. со ссылкой на вышеуказанное решение суда общей юрисдикции и дату принятия гражданина на учёт - 27.07.2001 (л.д. 38).

Администрация обратилась в суд с настоящим иском в связи с необходимостью несения расходов по предоставленным льготам при отсутствии их возмещения из соответствующего бюджета.

Суд первой инстанции, оценив представленные в дело доказательства, пришёл к выводу об удовлетворении исковых требований, с чем выразил несогласие ответчик.

Повторно рассмотрев настоящее дело, суд апелляционной инстанции не может согласиться с таким выводом суда первой инстанции исходя из следующего.

Суд апелляционной инстанции считает неправильным в данном случае вывод суда первой инстанции о том, что спорное обязательство относится к расходным обязательствам субъекта Российской Федерации - Омской области.

В силу статьи 12 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) возмещение убытков является одним из способов защиты гражданских прав.

Согласно пункту 1 статьи 15 ГК РФ лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причинённых ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере.

В силу статьи 1069 ГК РФ вред, причинённый гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счёт соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.

В случаях, когда в соответствии с ГК РФ или другими законами причиненный вред подлежит возмещению за счёт казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы, если в соответствии с пунктом 3 статьи 125 настоящего Кодекса эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина (статья 1071 ГК РФ).

Для наступления ответственности, установленной нормами статьи 15 ГК РФ, необходимо наличие совокупности следующих условий: факт нарушения другим лицом возложенных на него обязанностей, (совершения незаконных действий или бездействия), наличие причинно-следственной связи между допущенным нарушением и возникшими у заявителя убытками, наличие собственно убытков.

Применение положений ГК РФ о возмещении убытков разъяснено в Постановлениях Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23.06.2015 N 25 "О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - Постановление N 25), от 24.03.2016 N 7 "О применении судами некоторых положений Гражданского кодекса Российской Федерации об ответственности за нарушение обязательств" (далее - Постановление N 7).

В пункте 11 Постановления N 25 указано, что, применяя статью 15 ГК РФ, следует учитывать, что по общему правилу лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причинённых ему убытков. Возмещение убытков в меньшем размере возможно в случаях, предусмотренных законом или договором в пределах, установленных гражданским законодательством.

В пункте 12 приведённого Постановления разъяснено, что по делам о возмещении убытков истец обязан доказать, что ответчик является лицом, в результате действий (бездействия) которого возник ущерб, а также факты нарушения обязательства или причинения вреда, наличие убытков (пункт 2 статьи 15 ГК РФ).

Согласно пункту 5 Постановления N 7 по смыслу статей 15 и 393 ГК РФ кредитор представляет доказательства, подтверждающие наличие у него убытков, а также обосновывающие с разумной степенью достоверности их размер и причинную связь между неисполнением или ненадлежащим исполнением обязательства должником и названными убытками. Должник вправе предъявить возражения относительно размера причиненных кредитору убытков, и представить доказательства, что кредитор мог уменьшить такие убытки, но не принял для этого разумных мер (статья 404 ГК РФ).

Обращаясь в арбитражный суд с настоящим иском, Администрация заявила о том, что именно ответчик является лицом, в результате бездействия которого у истца возникли убытки, о факте убытков, их размере.

Однако в рассматриваемом случае Минфин Омской области не является надлежащим ответчиком.

В соответствии с пунктом "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы социальной поддержки населения отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В силу подпункта 24 части 2 статьи 26.3. Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счёт средств субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов, в том числе социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов.

Согласно преамбуле Федерального закона от 24.11.1995 N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (далее - Закон о социальной защите инвалидов) предусмотренные им меры социальной защиты инвалидов являются расходными обязательствами Российской Федерации, за исключением мер социальной поддержки и социального обслуживания, относящихся к полномочиям государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Как предусмотрено статьёй 17 Закона о социальной защите инвалидов, инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, принимаются на учет и обеспечиваются жилыми помещениями в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Обеспечение за счёт средств федерального бюджета жильем инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий, вставших на учёт до 1 января 2005 года, осуществляется в соответствии с положениями статьи 28.2. настоящего Федерального закона.

Инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, вставшие на учёт после 1 января 2005 года, обеспечиваются жилым помещением в соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 57 ЖК РФ жилые помещения предоставляются гражданам, состоящим на учёте в качестве нуждающихся в жилых помещениях, в порядке очерёдности исходя из времени принятия таких граждан на учёт, за исключением установленных частью 2 названной статьи случаев.

Пунктом 3 части 2 статьи 57 ЖК РФ предписано, что вне очереди жилые помещения по договорам социального найма предоставляются: гражданам, страдающим тяжелыми формами хронических заболеваний, указанных в предусмотренном пунктом 4 части 1 статьи 51 названного кодекса перечне.

Таким образом, положения данной нормы устанавливают особый (льготный) порядок реализации жилищных прав только указанной в ней категории граждан (определение Верховного Суда Российской Федерации от 21.02.2017 N 13-КГ16-18).

Согласно статье 28.2. Закона о социальной защите инвалидов Российская Федерация передаёт органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочия по предоставлению мер социальной поддержки инвалидов по оплате жилого помещения и коммунальных услуг и по обеспечению жильем инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий, вставших на учёт до 01.01.2005. Средства на реализацию передаваемых полномочий о предоставлению указанных мер социальной поддержки предусматриваются в составе Федерального фонда компенсаций, образованного в федеральном бюджете, в виде субвенций. Субвенции зачисляются в установленном для исполнения федерального бюджета порядке на счета бюджетов субъектов Российской Федерации. Порядок расходования и учета средств на предоставление субвенций устанавливается Правительством Российской Федерации. Форма предоставления указанных мер социальной поддержки определяется нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации.

Следовательно, источником обеспечения жильем инвалидов, вставших на учёт до 01.01.2005, являются средства федерального бюджета.

При этом, в силу правовой позиции, сформулированной в определении Верховного Суда Российской Федерации от 29.05.2017 N 309-ЭС16-20165, в отношении инвалидов, вставших на учёт нуждающихся в улучшении жилищных условий до 01.01.2005, необходимо выяснять обстоятельства исполнения разграниченных между государством и субъектом полномочий в сфере социальной защиты.

Статьями 14, 50 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) и положениями статей 14, 19 ЖК РФ предусмотрено осуществление органами местного самоуправления полномочий по учёту граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, предоставление таким гражданам в установленном порядке жилых помещений по договорам социального найма из муниципального жилищного фонда.

В целях реализации органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения федеральный законодатель предусмотрел, в частности, предоставление межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации в форме дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) (статьи 135 - 138 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), пункт 5 части 1 статьи 55, статьи 60 и 61 Закона N 131-ФЗ).

В соответствии с частью 3 статьи 52 ЖК РФ принятие на учёт граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях осуществляется органом местного самоуправления. Гражданам, состоящим на учёте в качестве нуждающихся в жилых помещениях, жилые помещения по договорам социального найма предоставляются на основании решений органов местного самоуправления (часть 3 статьи 57 ЖК РФ).

Содержащееся в пункте 3 части 2 статьи 57 ЖК РФ условие о предоставлении гражданам жилых помещений вне очереди, если такие граждане страдают тяжёлыми видами хронических заболеваний (пункт 4 части 1 статьи 51 ЖК РФ), устанавливает только особенность реализации жилищных прав и не возлагает какие-либо дополнительные обязанности на органы местного самоуправления.

Следовательно, обеспечение жилыми помещениями инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, вставших на учёт после 01.01.2005, применительно к вышеперечисленным нормам подлежит финансированию, за счёт субъектов Российской Федерации. Отнесение этих расходов к расходным обязательствам Российской Федерации будет противоречить статье 84 БК РФ, в которой приведён перечень оснований возникновения расходных обязательств Российской Федерации.

Данный вывод соответствует правовой позиции Верховного суда Российской Федерации изложенной в Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 1, утверждённом Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 13.04.2016 (пункт 12).

С учётом изложенных норм права и правовой позиции Верховного Суда Российской Федерации значимым обстоятельством в настоящем деле для определения расходных обязательств Российской Федерации либо субъекта Российской Федерации по компенсации расходов Администрации, связанных с предоставлением жилого помещения Садыковой Г.Г. является установление даты постановки её самой на учёт либо её семьи, как имеющей ребёнка-инвалида, во внеочередной список по льготной категории "больные, страдающие тяжёлой формой хронических заболеваний", указанных в предусмотренном пунктом 4 части 1 статьи 51 ЖК РФ перечне.

При рассмотрении настоящего дела суд апелляционной инстанции установил, что во внеочередной список граждан 27.11.2009 включена Садыкова Г.Г. в связи с переводом на неё очереди Садыкова Г.Н., то есть после 01.01.2005.

Вместе с тем, с 27.11.2009 не сама Садыкова Г.Г. была принята на учёт, с указанной даты внесены изменения в учётные данные Садыкова Г.Н., вставшего на учёт на получение жилого помещения по категории "ребенок-инвалид с детства" с 07.06.2004 на основании его заявления от 24.05.2004 о переводе очереди в первоочередной список со ссылкой на то, что Садыкова Г.Н., 1991 года рождения, является инвалидом детства.

Таким образом, материалы дела свидетельствуют о том, что семья Садыковой Г.Г. встала на учёт на получение жилого помещения по первоочередному списку по категории "ребенок-инвалид с детства" до 01.01.2005.

Впоследствии на основании справки врачебной комиссии от 18.11.2009 N 355 о том, что Садыкова Г.Г. страдает заболеванием, входящим в перечень тяжёлых заболеваний, при которых невозможно совместное проживание граждан в одной квартире, утверждённый Постановлением N 378, Садыков Г.Н. был исключён из первоочередного списка, его очередь переведена на дочь Садыкову Г.Г., которая включена во внеочередной список.

Следует отметить, что при обращении с письмом 29.02.2016 N исх-АГ/07-830 к Губернатору Омской области, Председателю Правительства Омской области Назарову В.И., со стороны Администрации указывалось о постановке Садыковой Г.Г. на учёт до 01.01.2005.

Тем самым, сама Администрация воспринимала постановку семьи Садыковой Г.Г. именно до 01.01.2005, а не после этой даты, при чём датой такой постановки указано 27.07.2001, то есть когда Садыков Г.Н. первоначально встал на учёт на получение жилого помещения по категории работник ЖКХ.

Следовательно, обеспечение жилым помещением Садыковой Г.Н. подлежит финансированию за счёт Российской Федерации.

С учётом изложенного суд первой инстанции неправильно определил ответчиком субъект Российской Федерации в лице Омской области и возложил на его несение убытков Администрации.

При таких обстоятельствах основания удовлетворения исковых требований Администрации у суда первой инстанции отсутствовали.

В силу пунктов 3, 4 части 1 статьи 270 АПК РФ решение суда первой инстанции подлежит отмене, апелляционная жалоба Минфина Омской области - удовлетворению, а доводы Администрации - отклонению.

Суд апелляционной инстанции не распределяет расходы по оплате государственной пошлины по иску и апелляционной жалобе, поскольку стороны освобождены от её уплаты на основании пункта 1 части 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации.

На основании изложенного и руководствуясь пунктами 3, 4 части 1 статьи 270, пунктом 2 статьи 269, статьёй 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восьмой арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Апелляционную жалобу Министерства финансов Омской области удовлетворить.

Решение Арбитражного суда Омской области от 07.12.2017 по делу N А46-16878/2017 отменить.

Принять по делу новый судебный акт.

В удовлетворении исковых требований Администрации города Омска отказать в полном объёме.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия, может быть обжаловано путем подачи кассационной жалобы в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме.

Председательствующий

Т.П. Семёнова

Судьи

Ю.М. Солодкевич Н.В. Тетерина