Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 10 мая 2018 г. N 17АП-5306/18

г. Пермь

10 мая 2018 г.

Дело N А60-884/2018

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе судьи Варакса Н.В.,

рассмотрев в порядке упрощенного производства без вызова лиц, участвующих в деле, апелляционную жалобу

заинтересованного лица Административной комиссии Верх-Исетского района муниципального образования "город Екатеринбург"

на решение Арбитражного суда Свердловской области

от 19 марта 2018 года по делу N А60-884/2018,

принятое судьей Ворониным С.П.,

по заявлению общества с ограниченной ответственностью Строительная компания "Партнер" (ИНН 6685082796, ОГРН 1156685001120)

к Административной комиссии Верх-Исетского района муниципального образования "город Екатеринбург"

об обжаловании постановления о привлечении к административной ответственности,

установил:

Общество с ограниченной ответственностью Строительная компания "Партнер" (далее - заявитель, ООО СК "Партнер") обратилось в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением об оспаривании постановления Административной комиссии Верх-Исетского района муниципального образования "город Екатеринбург" (далее - заинтересованное лицо, административный орган) от 19.12.2017 N 17.12.1254.2 о привлечении к административной ответственности, предусмотренной ст. 33 Закона Свердловской области от 14.06.2005 N 52-ОЗ "Об административных правонарушениях на территории Свердловской области", в виде штрафа в размере 20 000 рублей.

Решением Арбитражного суда Свердловской области, принятым в порядке упрощенного производства (резолютивная часть от 12.03.2018, мотивированное решение от 19.03.2018), заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с указанным судебным актом, административный орган обратился с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить. В апелляционной жалобе указывает, что контроль за производством земляных работ осуществляется не в рамках муниципального контроля, а в рамках оказания услуги по выдаче разрешения на земляные работы.

Заявитель ООО СК "Партнер" отзыв на апелляционную жалобу не направил.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном ст.ст. 266, 268, 272.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Из материалов дела следует, что 09.11.2017 согласно заданию АО "ЕТК" ООО СК "Партнер" приступило к аварийному ремонту теплосети по ул.Водонасосная, ул. Большой Конный полуостров, направив телеграммами уведомление в адрес Земельного комитета Администрации города Екатеринбурга и Администрации Верх-Исетского района г.Екатеринбурга.

09.11.2017 должностным лицом Земельного комитета Администрации города Екатеринбурга проведено обследование территории с участком производства земляных работ по адресу: г. Екатеринбург, ул. Водонасосная, 16, 16а, ул. Большой Конный полуостров, 12, 10, 9, 7, 1а, 2, в ходе которого установлено осуществление земляных работ, связанных с ремонтом теплотрассы, на момент обследования произведено вскрытие лотков теплотрассы, при этом мероприятия по обеспечению мер безопасности для жизни (здоровья) людей и транспорта не осуществлены; большая часть траншей не ограждена, а существующие ограждения повалены, также установлено отсутствие разрешения на производство работ, связанных с нарушением внешнего благоустройства. В ходе обследования составлен акт о нарушении порядка производства земляных работ от 09.11.2017 N 167 с приложением фотоматериалов.

По результатам указанных мероприятий председателем Земельного комитета Администрации города Екатеринбурга в адрес ООО СК "Партнер" вынесено предписание от 09.11.2017 N 601, которым предписано немедленно приостановить все виды работ до осуществления мероприятий по соблюдению безопасности жизни (здоровья) людей и транспорта (п. 1 предписания) и в срок до 15.11.2017 оформить в Земельном комитете Администрации города Екатеринбурга разрешение на производство земляных работ (п. 2 предписания).

При осуществлении контроля за исполнением предписания должностными лицами Земельного комитета Администрации города Екатеринбурга установлено, что п. 2 предписания не исполнен, нарушение в установленный срок не устранено, разрешение на производство земляных работ не оформлено, что зафиксировано в служебной записке от 20.11.2017 N 2088/23.3/03.

В связи с чем председателем Земельного комитета Администрации города Екатеринбурга в отношении ООО СК "Партнер" составлен протокол от 22.11.2017 N 58 об административном правонарушении, предусмотренном ст.33 Закона Свердловской области от 14.06.2005 N 52-ОЗ "Об административных правонарушениях на территории Свердловской области".

Постановлением Административной комиссии Верх-Исетского района муниципального образования "город Екатеринбург" от 19.12.2017 N 17.12.1254.2 ООО СК "Партнер" привлечено к административной ответственности по ст. 33 Закона Свердловской области от 14.06.2005 N 52-ОЗ "Об административных правонарушениях на территории Свердловской области" в виде административного штрафа в размере 20 000 рублей.

Не согласившись с привлечением к административной ответственности, ООО СК "Партнер" обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Суд первой инстанции пришел к выводу о недоказанности административным органом законности предписания, за неисполнение которого общество привлечено к административной ответственности, и, соответственно, о недоказанности оснований для привлечения к административной ответственности.

Исследовав имеющиеся в материалах дела доказательства, рассмотрев доводы, изложенные в апелляционной жалобе, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

В соответствии со ст. 33 Закона Свердловской области от 14.06.2005 N 52-ОЗ "Об административных правонарушениях на территории Свердловской области" (в редакции, действовавшей в спорный период) невыполнение в установленный срок законного предписания органа местного самоуправления муниципального образования, расположенного на территории Свердловской области, или должностного лица местного самоуправления (за исключением законного предписания органа местного самоуправления муниципального образования, расположенного на территории Свердловской области, или должностного лица местного самоуправления, осуществляющего муниципальный контроль, об устранении нарушений законодательства) влечет предупреждение или наложение административного штрафа на юридических лиц в размере от двадцати тысяч до ста тысяч рублей.

В соответствии со ст. 33 Закона Свердловской области от 14.06.2005 N 52-ОЗ "Об административных правонарушениях на территории Свердловской области" (в редакции, действующей на момент рассмотрения дела арбитражным судом) невыполнение в установленный срок законного предписания органа местного самоуправления муниципального образования, расположенного на территории Свердловской области, или должностного лица местного самоуправления, если эти действия (бездействие) не содержат деяния, ответственность за совершение которого установлена федеральным законом, влечет предупреждение или наложение административного штрафа на юридических лиц в размере от двадцати тысяч до ста тысяч рублей.

При рассмотрении дела о признании незаконным постановления о привлечении к административной ответственности за неисполнение предписания в предмет доказывания входит вопрос о законности предписания, неисполнение которого вменяется заявителю. Оценивая предписание на предмет соответствия требованиям действующего законодательства, суду необходимо проверить, в том числе, соблюдение административной процедуры, в рамках которой выдано предписание.

В соответствии со ст. ст. 17.1 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления организуют и осуществляют муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных муниципальными правовыми актами, принятыми по вопросам местного значения, а в случаях, если соответствующие виды контроля отнесены федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления, также муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации. К отношениям, связанным с осуществлением муниципального контроля, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

В п. 4, п. 5, п. 6 ст. 2 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" определено:

муниципальный контроль - это деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных в соответствии с федеральными законами на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, в случаях, если соответствующие виды контроля относятся к вопросам местного значения, а также на организацию и проведение мероприятий по профилактике нарушений указанных требований. Порядок организации и осуществления муниципального контроля в соответствующей сфере деятельности устанавливается муниципальными правовыми актами либо законом субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами.

мероприятие по контролю - действия должностного лица или должностных лиц органа государственного контроля (надзора) либо органа муниципального контроля и привлекаемых в случае необходимости в установленном настоящим Федеральным законом порядке к проведению проверок экспертов, экспертных организаций по рассмотрению документов юридического лица, индивидуального предпринимателя и иной информации об их деятельности, по осмотру и обследованию используемых указанными лицами при осуществлении деятельности производственных объектов и перевозимых указанными лицами грузов, по отбору образцов продукции, объектов окружающей среды, объектов производственной среды, по проведению их исследований, испытаний, плановых (рейдовых) осмотров, обследований особо охраняемых природных территорий, лесных участков, охотничьих угодий, земельных участков, акваторий водоемов, районов внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации, транспортных средств (судов и иных плавучих средств, находящихся на внутренних водных путях и в акваториях портов, во внутренних морских водах, в территориальном море, исключительной экономической зоне Российской Федерации, автомобильного и городского наземного электрического транспорта, самоходных машин и других видов техники, подвижного состава железнодорожного транспорта, воздушных судов) в процессе их эксплуатации, а также по проведению экспертиз и расследований, направленных на установление причинно-следственной связи выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами, с фактами причинения вреда;

проверка - совокупность проводимых органом государственного контроля (надзора) или органом муниципального контроля в отношении юридического лица, индивидуального предпринимателя мероприятий по контролю для оценки соответствия осуществляемых ими деятельности или действий (бездействия), производимых и реализуемых ими товаров (выполняемых работ, предоставляемых услуг) обязательным требованиям и требованиям, установленным муниципальными правовыми актами;

В ч. 3, 3.1 ст. 1 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" предусмотрен перечень мероприятий, а также видов государственного и муниципального контроля (надзора), при осуществлении которых порядок организации и проведения проверки, установленный данным Федеральным законом, не применяется.

Согласно ст. 8.3 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" к мероприятиям по контролю, при проведении которых не требуется взаимодействие органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями (далее - мероприятия по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями), относятся:

1) плановые (рейдовые) осмотры (обследования) территорий, акваторий, транспортных средств в соответствии со ст. 13.2 настоящего Федерального закона;

2) административные обследования объектов земельных отношений;

3) исследование и измерение параметров природных объектов окружающей среды (атмосферного воздуха, вод, почвы, недр) при осуществлении государственного экологического мониторинга, социально-гигиенического мониторинга в порядке, установленном законодательством Российской Федерации;

4) измерение параметров функционирования сетей и объектов электроэнергетики, газоснабжения, водоснабжения и водоотведения, сетей и средств связи, включая параметры излучений радиоэлектронных средств и высокочастотных устройств гражданского назначения, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации;

5) наблюдение за соблюдением обязательных требований при распространении рекламы;

6) наблюдение за соблюдением обязательных требований при размещении информации в сети "Интернет" и средствах массовой информации;

7) наблюдение за соблюдением обязательных требований посредством анализа информации о деятельности либо действиях юридического лица и индивидуального предпринимателя, обязанность по представлению которой (в том числе посредством использования федеральных государственных информационных систем) возложена на такие лица в соответствии с федеральным законом;

8) другие виды и формы мероприятий по контролю, установленные федеральными законами.

Мероприятия по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями проводятся уполномоченными должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля в пределах своей компетенции на основании заданий на проведение таких мероприятий, утверждаемых руководителем или заместителем руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля.

Порядок оформления и содержание заданий, указанных в ч. 2 настоящей статьи, и порядок оформления должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля результатов мероприятия по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, в том числе результатов плановых (рейдовых) осмотров, обследований, исследований, измерений, наблюдений, устанавливаются федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими нормативно-правовое регулирование в соответствующих сферах государственного контроля (надзора), а также уполномоченными органами местного самоуправления.

В случае выявления при проведении мероприятий по контролю, указанных в ч. 1 настоящей статьи, нарушений обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля принимают в пределах своей компетенции меры по пресечению таких нарушений, а также направляют в письменной форме руководителю или заместителю руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля мотивированное представление с информацией о выявленных нарушениях для принятия при необходимости решения о назначении внеплановой проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя по основаниям, указанным в п. 2 ч. 2 ст. 10 настоящего Федерального закона.

В соответствии со ст. 17 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения.

Постановлением Администрации города Екатеринбурга от 19.02.2014 N 390 утвержден Административный регламент исполнения муниципальной функции по осуществлению муниципального земельного контроля на территории муниципального образования "город Екатеринбург" (далее - Административный регламент), который определяет последовательность и сроки выполнения административных процедур (действий) при исполнении муниципальной функции по осуществлению одного из видов муниципального контроля - муниципального земельного контроля - на территории муниципального образования "город Екатеринбург".

В соответствии с п. 8 Административного регламента в случае выявления при проведении проверки нарушений установленных требований, допущенных юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем, должностные лица уполномоченного органа, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны: выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, муниципальному имуществу, по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также других мероприятий, предусмотренных федеральными законами; принять меры по контролю за устранением выявленных нарушений, их предупреждению, предотвращению возможного причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, обеспечению безопасности государства, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также меры по привлечению лиц, допустивших выявленные нарушения, к ответственности.

Ссылки заинтересованного лица на то, что предписание, за неисполнение которого заявитель привлечен к административной ответственности, выдано при осуществлении контроля за производством земляных работ не в рамках муниципального контроля, а в рамках оказания услуги по выдачи разрешения на земляные работы, судом отклоняются по следующим основаниям.

В п. 45 Положения о порядке выдачи разрешений на производство земляных работ при строительстве, реконструкции и ремонте сетей инженерно-технического обеспечения и иных объектов, связанных с нарушением внешнего благоустройства территории муниципального образования "город Екатеринбург", утвержденного решением Екатеринбургской городской Думы от 30.09.2008 N 58/63, предусмотрено, что сотрудники уполномоченного органа, в чьи должностные обязанности входит участие в процессе выдачи разрешений на производство земляных работ при строительстве, реконструкции и ремонте сетей инженерно-технического обеспечения и иных объектов, связанных с нарушением благоустройства территории муниципального образования "город Екатеринбург", контроль за сроками восстановления благоустройства, имеют право:

1) запрашивать в соответствии со своей компетенцией и безвозмездно получать от организаций и граждан необходимые для осуществления своих полномочий сведения и материалы;

2) проверять ход выполнения земляных работ и иных работ на участке, указанном в разрешении на производство земляных работ;

3) составлять акты о выявленных фактах нарушений в области установленного порядка строительства, реконструкции и капитального ремонта сетей инженерно-технического обеспечения и линейных объектов и направлять их уполномоченным законом должностным лицам для рассмотрения;

4) составлять протоколы об административных правонарушениях при выявлении нарушений, ответственность за которые предусмотрена законодательством Свердловской области.

Должностные лица уполномоченного органа Администрации города Екатеринбурга имеют право давать обязательные для исполнения предписания:

об устранении выявленных в ходе проверок нарушений порядка производства земляных работ;

о приостановлении действия разрешения на производство земляных работ до устранения выявленных нарушений в случаях, указанных в п. 18 настоящего Положения.

Между тем Положением о порядке выдачи разрешений на производство земляных работ при строительстве, реконструкции и ремонте сетей инженерно-технического обеспечения и иных объектов, связанных с нарушением внешнего благоустройства территории муниципального образования "город Екатеринбург", утвержденным решением Екатеринбургской городской Думы от 30.09.2008 N 58/63, не предусмотрена какая-либо процедура осуществления проверки хода выполнения земляных работ и иных работ, и порядок выдачи обязательных для исполнения предписаний об устранении выявленных в ходе проверок нарушений порядка производства земляных работ.

При этом из содержания ст.1, ст. 2, ст. 8.3, ст. 17 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" и норм Административного регламента исполнения муниципальной функции по осуществлению муниципального земельного контроля на территории муниципального образования "город Екатеринбург", утвержденного Постановлением Администрации города Екатеринбурга от 19.02.2014 N 390, Положения о порядке выдачи разрешений на производство земляных работ при строительстве, реконструкции и ремонте сетей инженерно-технического обеспечения и иных объектов, связанных с нарушением внешнего благоустройства территории муниципального образования "город Екатеринбург", утвержденного решением Екатеринбургской городской Думы от 30.09.2008 N 58/63, не следует, что предписания могут быть выданы не в рамках осуществления муниципального контроля.

С учетом изложенного суд апелляционной инстанции полагает, что неисполнение предписания об устранении нарушений, выявленных в ходе муниципального контроля, не может быть квалифицировано по ст. 33 Закона Свердловской области от 14.06.2005 N 52-ОЗ "Об административных правонарушениях на территории Свердловской области", поскольку ответственность за невыполнение в установленный срок законного предписания органа или должностного лица, осуществляющего муниципальный контроль, об устранении нарушений законодательства, установлена в ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ.

Кроме того, суд первой инстанции обоснованно отметил следующие обстоятельства.

В п. 21 Положения о порядке выдачи разрешений на производство земляных работ при строительстве, реконструкции и ремонте сетей инженерно-технического обеспечения и иных объектов, связанных с нарушением внешнего благоустройства территории муниципального образования "город Екатеринбург", утвержденного решением Екатеринбургской городской Думы от 30.09.2008 N 58/63, установлено, что аварийные работы, связанные с разрушением объектов благоустройства, начинаются владельцами поврежденных сетей инженерно-технического обеспечения немедленно с одновременным уведомлением уполномоченного органа, администрации района города Екатеринбурга, Муниципального бюджетного учреждения "Центральная диспетчерская служба", а в случаях, установленных законом, - и других заинтересованных организаций телефонограммой о начале производства работ (с указанием адреса аварийного участка, ориентировочных сроков производства работ) и с последующим оформлением (в течение семи дней с момента выявления факта аварии) необходимых для получения разрешения на производство земляных работ документов.

Из материалов дела следует, что 09.11.2017 согласно заданию АО "ЕТК" ООО СК "Партнер" приступило к аварийному ремонту теплосети по ул.Водонасосная, ул. Большой Конный полуостров, направив телеграммами уведомление в адрес Земельного комитета Администрации города Екатеринбурга и Администрации Верх-Исетского района г.Екатеринбурга.

В п. 2 предписания Земельного комитета Администрации города Екатеринбурга от 09.11.2017 N 601 указано, что ООО СК "Партнер" необходимо в срок до 15.11.2017 оформить в Земельном комитете Администрации города Екатеринбурга разрешение на производство земляных работ, что составляет менее семи дней с момента выявления факта аварии.

Таким образом, установление в предписании иного (сокращенного срока) получения разрешений на производство земляных работ не соответствует п. 21 Положения о порядке выдачи разрешений на производство земляных работ при строительстве, реконструкции и ремонте сетей инженерно-технического обеспечения и иных объектов, связанных с нарушением внешнего благоустройства территории муниципального образования "город Екатеринбург", утвержденного решением Екатеринбургской городской Думы от 30.09.2008 N 58/63, в связи с чем такое предписание не может быть признано законным и по этому основанию.

С учетом изложенного суд апелляционной инстанции полагает, что суд первой инстанции обоснованно признал незаконным оспариваемое постановление Административной комиссии Верх-Исетского района муниципального образования "город Екатеринбург" от 19.12.2017 N 17.12.1254.2 о привлечении ООО СК "Партнер" к административной ответственности, предусмотренной ст. 33 Закона Свердловской области от 14.06.2005 N 52-ОЗ "Об административных правонарушениях на территории Свердловской области", в виде штрафа в размере 20 000 рублей.

Нарушений норм материального и процессуального права, являющихся в силу ст. 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для отмены судебного акта, судом первой инстанции не допущено; оснований для отмены решения суда первой инстанции и для удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.

Руководствуясь ст.ст. 176, 258, 266, 268, 269, 271, 272.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Свердловской области, принятое в порядке упрощенного производства, от 19 марта 2018 года по делу N А60-884/2018, оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано только по основаниям, предусмотренным частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Свердловской области.

Судья

Н.В. Варакса