Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 17 мая 2018 г. N 05АП-2498/18

г. Владивосток

17 мая 2018 г.

Дело N А51-487/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 14 мая 2018 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 17 мая 2018 года.

Пятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Н.Н. Анисимовой,

судей А.В. Гончаровой, С.В. Гуцалюк,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Т.А. Елесиной,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по городу Владивостоку,

апелляционное производство N 05АП-2498/2018

на решение от 21.03.2018

судьи Л.М. Черняк

по делу N А51-487/2018 Арбитражного суда Приморского края

по заявлению Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по городу Владивостоку (ИНН 2538033670, ОГРН 1032501897636) в лице отдела государственной инспекции безопасности дорожного движения

к Департаменту информационной политики Приморского края (ИНН 2540187981, ОГРН 1122540012110)

третье лицо: общество с ограниченной ответственностью "Экспогрупп" (ИНН 2536178960, ОГРН 1062536056318)

о признании недействительным разрешения на установку рекламной конструкции N 28 от 10.04.2017,

при участии:

от УМВД по городу Владивостоку: Иванченко Д.И. по доверенности от 11.01.2018, сроком действия на 1 год;

от Департамента информационной политики Приморского края: Титоренко П.В. по доверенности от 25.08.2017, сроком действия на 1 год; Заболотникова Т.И. по доверенности от 25.08.2017, сроком действия на 1 год;

от ООО "Экспогрупп": представитель Чуприна П.П. по доверенности от 23.04.2018, сроком действия до 31.12.2018;

УСТАНОВИЛ:

Управление Министерства внутренних дел Российской Федерации по городу Владивостоку в лице отдела государственной инспекции безопасности дорожного движения (далее - заявитель, управление, административный орган, УМВД) обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным разрешения на установку рекламной конструкции N 28 от 10.04.2017, выданного департаментом информационной политики Приморского края (далее - департамент).

Определением суда от 30.01.2018 к участию в деле в качестве третьего лица без самостоятельных требований относительно предмета спора было привлечено общество с ограниченной ответственностью "Экспогрупп" (далее - третье лицо, общество).

Решением арбитражного суда от 21.03.2018 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с вынесенным судебным актом, управление обратилось с апелляционной жалобой, согласно которой просит отменить обжалуемое решение как незаконное и необоснованное. Полагает, что оспариваемое разрешение на установку рекламной конструкции не является ненормативным правовым актом, который подлежит оспариванию в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), поскольку управление не является тем субъектом, чьи права и законные интересы могут быть нарушены данным разрешением на установку рекламной конструкции. Кроме того, УМВД не осуществляет предпринимательскую либо иную экономическую деятельность, что является квалифицирующим признаком для оспаривания таких актов в порядке главы 24 АПК РФ. В этой связи административный орган считает, что суд первой инстанции необоснованно при рассмотрении настоящего спора применил срок, установленный частью 4 статьи 198 АПК РФ, и отказал в удовлетворении заявленных требований.

В судебном заседании заявитель доводы жалобы поддержал в полном объёме, ходатайствовал о приобщении к материалам дела обзора судебной практики, утвержденного постановлением Президиума Арбитражного суда Республики Марий Эл от 12.10.2009 N 29/9.

Данное ходатайство судом апелляционной инстанции было рассмотрено и на основании статей 159, 268, 64 АПК РФ отклонено по мотиву его необоснованности.

Департамент и третье лицо по тексту представленных в материалы дела отзывов, поддержанных в судебном заседании, с доводами апелляционной жалобы не согласились, обжалуемое решение считают законным и обоснованным, не подлежащим отмене.

Из материалов дела коллегией установлено следующее.

26.12.2017 в ходе проведения повседневного надзора автомобильных дорог в городе Владивостоке сотрудником управления на участке автомобильной дороги в районе проспекта 100 лет Владивостоку, 78 в г. Владивосток была выявлена рекламная конструкция в виде щитовой установки с неподвижными изображениями на плоскости информационных полей, отдельно стоящая размером 6,1x5,4 м.

Посчитав, что данная рекламная конструкция размещена на автомобильной дороге (разделительной полосе) с нарушением пункта 1.5 Правил дорожного движения Российской Федерации, утвержденных Постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 23.10.1993 N 1090 (далее - Правила N 1090), и пункта 3 ГОСТ Р 50597-93 "Государственный стандарт Российской Федерации. Автомобильные дороги и улицы. Требования к эксплуатационному состоянию, допустимому по условиям обеспечения безопасности дорожного движения", утвержденного Постановлением Госстандарта России от 11.10.1993 N 221 (далее - ГОСТ Р 50597-2003), административный орган пришёл к выводу о том, что спорный объект угрожает безопасности дорожного движения.

Данный факт зафиксирован в акте выявленных недостатков в эксплуатационном состоянии автомобильной дороги (улицы), железнодорожного переезда от 26.12.2017.

Установив, что спорная рекламная конструкция размещена обществом на основании договора N 8738-17/р на установку и эксплуатацию рекламных конструкций от 13.02.2017 и разрешения на установку и эксплуатацию рекламной конструкции N 28 от 10.04.2017, выданного департаментом, и, полагая, что выдача указанного разрешения была осуществлена с нарушением требований нормативных правовых актов по безопасности движения транспорта, управление обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришел к выводу о пропуске административным органом срока на обращение в арбитражный суд с требованием о признании недействительным разрешения на установку рекламных конструкций.

Исследовав материалы дела, проверив в порядке, предусмотренном статьями 268, 270 АПК РФ правильность применения судом норм материального и процессуального права, проанализировав доводы, содержащиеся в апелляционной жалобе, суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены решения суда первой инстанции в связи со следующим.

По правилам части 2 статьи 198 АПК РФ прокурор, а также органы, осуществляющие публичные полномочия, вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если они полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Пунктом 5 части 20 статьи 19 Федерального закона от 13.03.2006 N 38-ФЗ "О рекламе" (далее - Закон N 38-ФЗ) установлено, что разрешение на установку рекламных конструкций может быть признано недействительным в судебном порядке в случае несоответствия рекламной конструкции требованиям нормативных актов по безопасности движения транспорта - по иску органа, осуществляющего контроль за безопасностью движения транспорта.

Согласно пункту 1 Положения о Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации "О дополнительных мерах по обеспечению безопасности движения" от 15.06.1998 N 711, государственная инспекция безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации осуществляет специальные контрольные, надзорные и разрешительные функции в области обеспечения безопасности дорожного движения.

В силу подпункта "щ" пункта 12 названного Положения Госавтоинспекция для выполнения возложенных на нее обязанностей имеет право обращаться в суд с иском о признании недействительным разрешения на установку рекламной конструкции в случае несоответствия рекламной конструкции требованиям нормативных актов по безопасности движения.

При таких обстоятельствах управление является уполномоченным органом по обращению в суд в порядке пункта 5 части 20 статьи 19 Закона N 38-ФЗ с заявлением о признании недействительным разрешения на установку рекламной конструкции в случае ее несоответствия требованиям нормативных актов по безопасности движения транспорта.

Частью 4 статьи 198 АПК РФ установлено, что заявление может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом.

Установление в законе сроков для обращения в суд с заявлениями о признании ненормативных правовых актов недействительными, а решений, действий (бездействия) - незаконными обусловлено необходимостью обеспечить стабильность и определенность административных и иных публичных правоотношений и не может рассматриваться как нарушающее право на судебную защиту, поскольку несоблюдение установленного срока в силу соответствующих норм Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не является основанием для отказа в принятии заявлений по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, - вопрос о причинах пропуска срока решается судом после возбуждения дела, то есть в судебном заседании. Заинтересованные лица вправе ходатайствовать о восстановлении пропущенного срока, и если пропуск срока был обусловлен уважительными причинами, такого рода ходатайства подлежат удовлетворению судом (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 18.11.2004 N 367-О).

Из материалов дела усматривается, что предметом настоящего спора является проверка законности и обоснованности выдачи департаментом разрешения N 28 от 10.04.2017, согласно которому обществу разрешено разместить рекламную конструкцию в виде отдельной стоящей щитовой установки с неподвижными изображениями на плоскости информационных полей, размер 6,1-м*5,4-м, сроком с 10.04.2017 по 12.02.2027 по адресу: г. Владивосток, проспект 100 лет Владивостоку, 78.

Указанное разрешение выдано на основании договора на установку и эксплуатацию рекламных конструкций N 8738-17/р от 13.02.2017, заключенного между администрацией города Владивостока и обществом по итогам проведения конкурса на право заключения договора на установку и эксплуатацию рекламных конструкций (протокол N 1 от 02.02.2017).

Как установлено арбитражным судом, впервые факт размещения рекламной конструкции размером 6,1-м*5,4-м по адресу: г. Владивосток, проспект 100 лет Владивостоку, 78, был выявлен административным органом в ходе проведения повседневного надзора автомобильных дорог 13.06.2017, что послужило основанием для составления в отношении общества протокола об административном правонарушении 25 ПКю N 0006467 от 10.07.2017 по признакам административного правонарушения, ответственность за которое установлена статьёй 14.37 КоАП РФ.

Решением Арбитражного суда Приморского края от 04.10.2017 по делу N А51-18373/2017 в привлечении общества к административной ответственности на основании данного протокола было отказано. При этом разрешение на установку и эксплуатацию рекламной конструкции N 28 от 10.04.2017 было предметом судебного исследования в указанном деле, что нашло отражение в названном решении суда от 04.10.2017.

Кроме того, из определения от 04.08.2017 о назначении времени и места составления протокола об административном правонарушении и извещении законного представителя юридического лица усматривается, что 03.08.2017 административным органом в ходе обследования проспекта 100 лет Владивостоку на предмет соответствия требованиям безопасности дорожного движения был зафиксирован факт размещения рекламной конструкции в виде установки светодинамической размером 6,1-м*5,4-м на транспортной развязке (разделительной полосе) и около искусственного сооружения (пешеходный виадук) ближе расчетного расстояния видимости в соответствии с разрешением на установку и эксплуатацию рекламной конструкции N 28 от 10.04.2017, выданным департаментом.

Соответственно, не позднее даты вынесения указанного определения от 04.08.2017, управлению не могло не быть известно о том, что департамент выдал обществу разрешение на установку и эксплуатацию рекламной конструкции N 28 от 10.04.2017, тем более, что данные обстоятельства были предметом судебного исследования в деле N А51-18373/2017. То есть заявитель был осведомлен о вынесении оспариваемого акта, а также о сути его содержания - выдача разрешения на тип и вид рекламной конструкции, равно как ему было известно о месте размещения данной рекламной конструкции.

В этой связи установленный законом срок для обращения в арбитражный суд с заявлением об оспаривании разрешения на установку рекламной конструкции с учетом переноса выходных дней, как обоснованно посчитал суд первой инстанции, истек 07.11.2017.

Между тем фактически заявитель обратился в арбитражный суд с заявлением об оспаривании данного разрешения 15.01.2018, то есть спустя 1,5 месяца, что подтверждается входящим штампом канцелярии арбитражного суда на первом листе заявления и свидетельствует о пропуске срока на подачу заявления в суд.

Пунктом 1 статьи 9 Гражданского кодекса Российской Федерации предусмотрено основное начало, характерное для частного права - свободное распоряжение гражданами и юридическими лицами, принадлежащими каждому из них гражданскими правами, осуществление их по своему усмотрению.

При этом под осуществлением права понимают поведение лица, соответствующее содержанию принадлежащего ему права, т.е. совершение определенных действий или воздержание от них. Проявлением свободы поведения является широкое усмотрение лица при выборе варианта своего поведения в пределах, предусмотренных гражданским правом.

Поскольку лица, участвующие в деле, самостоятельно осуществляют свои права, следовательно, риск неблагоприятных последствий в случае воздержания от совершения определенных действий лежит на заявителе (часть 2 статьи 9 АПК РФ).

Как подтверждается материалами дела, доказательства того, что у административного органа отсутствовала возможность обратиться с заявлением в арбитражный суд в пределах установленного законом срока, а именно с момента, когда он узнал о размещении спорной рекламной конструкции на основании оспариваемого разрешения и, как следствие, о нарушении прав и законных интересов неопределенного круга лиц в области обеспечения безопасности дорожного движения, в материалах дела отсутствуют.

В свою очередь совокупностью доказательств, имеющихся в материалах настоящего дела, подтверждается, что заявитель имел реальную возможность для обращения в арбитражный суд в установленный законом срок, каких-либо объективных препятствий для своевременного обращения в суд с настоящими требованиями к департаменту у управления не было. Письменные пояснения о том, какие объективные причины не позволили обратиться с заявлением в суд в период установленного законом срока, заявитель суду не представил.

Принимая во внимание, что при подаче заявления об оспаривании разрешения на установку рекламной конструкции и при рассмотрении дела управление не заявляло ходатайство о восстановлении пропущенного срока, и в материалах дела отсутствуют доказательства, подтверждающие уважительность причин пропуска указанного срока, судебная коллегия считает, что настоящее заявление подано административным органом с нарушением части 4 статьи 198 АПК РФ.

Подача заявления с пропуском установленного частью 4 статьи 198 АПК РФ срока и отсутствие ходатайства об его восстановлении свидетельствуют о том, что заявителем утрачено право на совершение процессуальных действий.

Учитывая, что данное обстоятельство является самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований, апелляционная коллегия считает, что суд первой инстанции обоснованно отказал в удовлетворении заявленных требований.

Довод заявителя жалобы о соблюдении им срока, установленного частью 4 статьи 198 АПК РФ, на обращение в арбитражный суд с заявлением об оспаривании разрешения департамента с указанием на то, что о факте размещения рекламной конструкции с нарушением пункта 1.5 Правил N 1090 и пункта 3 ГОСТ Р 50597-93 ему стало известно только в ходе обследования 26.12.2017, судебной коллегией отклоняется.

Действительно, из буквального прочтения решения суда от 04.10.2017 по делу N А51-18373/2017 и определения от 04.08.2017 о назначении времени и места составления протокола об административном правонарушении усматривается, что в ходе обследования проспекта 100 лет Владивостоку на предмет соответствия требованиям безопасности дорожного движения 13.06.2017 и 03.08.2017 сотрудником управления были зафиксированы нарушения Закона N 38-ФЗ и пункта 13.8 статьи 3 ТР ТС 014/2011 "Технический регламент Таможенного союза. Безопасность автомобильных дорог", утвержденного Решением Комиссии Таможенного союза от 18.10.2011 N 827.

Между тем составление управлением 26.12.2017 акта выявленных недостатков по иным нарушениям размещения спорной рекламной конструкции, связанным с требованиями пункта 1.5 Правил N 1090 и пункта 3 ГОСТ Р 50597-93, не свидетельствует об отсутствии у административного органа до указанного момента информации об оспариваемом разрешении и, как следствие, об отсутствии возможности проверки его на предмет указанных норм права и обращения в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

В этой связи довод управления о соблюдении им срока на обращение в арбитражный суд с настоящим заявлением подлежит отклонению.

Что касается утверждения заявителя жалобы о том, что нормы части 4 статьи 198 АПК РФ неприменимы к спорной ситуации, поскольку разрешение на установку рекламных конструкций не является ненормативным правовым актом, порядок оспаривания которого предусмотрен главой 24 АПК РФ, включая статью 198 АПК РФ, то судебная коллегия отмечает следующее.

По смыслу частей 1, 2 статьи 198 АПК РФ ненормативным правовым актом государственного или иного органа является документ властного характера любого наименования, подписанный руководителем или иным компетентным должностным лицом этого органа и адресованный конкретному лицу, в котором содержится указание о возложении на него исполнения какой-либо обязанности, возникновении, изменении или прекращении его прав. Этот акт всегда имеет правовой характер, то есть содержит обязательное правило поведения для конкретного лица.

Из материалов дела усматривается, что оспариваемое разрешение на установку рекламных конструкций N 28 от 10.04.2017 выдано органом государственной власти субъекта Российской Федерации - департаментом, адресовано конкретному лицу - обществу, и в нём содержится положения, на основании которых у третьего лица возникло право на размещение рекламной конструкции определенного типа и размера в конкретном месте.

При таких обстоятельствах следует признать, что оспариваемое разрешение является актом государственного органа власти, устанавливающим права и обязанности общества и рассчитанным на однократное применение, то есть имеет признаки ненормативного правового акта, порядок оспаривания которого предусмотрен главой 24 АПК РФ.

Довод управления о том, то, что оно не является тем субъектом, чьи права и законные интересы могут быть нарушены оспариваемым разрешением, так как не осуществляет предпринимательскую или иную экономическую деятельность, а, следовательно, заявление об оспаривании разрешения на установку рекламных конструкций подано им в ином порядке, нежели предусмотрено главой 24 АПК РФ, подлежит отклонению, как основанный на неверном толковании норм права.

В соответствии с частью 1 статьи 53 АПК РФ в случаях, предусмотренных федеральным законом, государственные органы, органы местного самоуправления и иные органы вправе обратиться с исками или заявлениями в арбитражный суд в защиту публичных интересов.

Как уже было указано выше, право заявителя, осуществляющего контроль за безопасностью движения транспорта, на обращение в арбитражный суд с заявлением об оспаривании разрешения на установку рекламной конструкции прямо предусмотрено пунктом 5 части 20 статьи 19 Закона N 38-ФЗ.

В этой связи обращение в арбитражный суд с настоящими требованиями обусловлено не нарушением прав и законных интересов УМВД в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, а защитой интересов неопределенного круга лиц в области безопасности дорожного движения, в связи с чем на заявителя распространяются все требования главы 24 АПК РФ, включая соблюдение срока на обращение в суд.

Ссылка заявителя в обоснование названных доводов на обзор судебной практики Арбитражного суда Республики Марий Эл приведенных выше выводов апелляционной коллегии не отменяет.

Таким образом, доводы заявителя апелляционной жалобы не могут быть приняты во внимание, поскольку не опровергают выводов суда первой инстанции, а лишь выражают несогласие с ними, что не может являться основанием для отмены судебного акта.

Выводы арбитражного суда по данному делу основаны на всестороннем и полном исследовании и оценке имеющихся в деле доказательств в соответствии со статьей 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Нарушений норм процессуального права, в том числе являющихся безусловным основанием для отмены судебного акта, апелляционной инстанцией не установлено.

Соответственно оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены обжалуемого судебного акта не имеется.

На основании статьи 333.37 Налогового кодекса РФ суд апелляционной инстанции не относит на административный орган судебные расходы по государственной пошлине за подачу апелляционной жалобы.

Руководствуясь статьями 258, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Приморского края от 21.03.2018 по делу N А51-487/2018 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Приморского края в течение двух месяцев.

Председательствующий

Н.Н. Анисимова

Судьи

А.В. Гончарова С.В. Гуцалюк