Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16 мая 2018 г. N 15АП-4171/18

город Ростов-на-Дону

16 мая 2018 г.

дело N А53-31882/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 24 апреля 2018 года.

Полный текст постановления изготовлен 16 мая 2018 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Ильиной М.В.,

судей Смотровой Н.Н., Сурмаляна Г.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Карнауховой В.В.,

при участии:

от заявителя - Псюкало П.П. - представитель по доверенности от 07.11.2017,

от заинтересованного лица - Максименко Л.И. - представитель по доверенности от 26.12.2017,

от третьего лица - Ищенко С.А. - распоряжение от 27.04.2017,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу

закрытого акционерного общества "Орловсксельпромснаб" на решение Арбитражного суда Ростовской области от 12.02.2018

по делу N А53-31882/2017 по заявлению закрытого акционерного общества "Орловсксельпромснаб"

к заинтересованному лицу администрации Орловского района

при участии третьего лица Комитета по имуществу Орловского района

о признании постановления недействительным,

принятое в составе судьи Смольковой А.В.,

УСТАНОВИЛ:

закрытое акционерное общество "Орловсксельпромснаб" (далее - ЗАО "Орловсксельпромснаб", общество) обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением о признании недействительным постановления администрации Орловского района от 28.07.2017 N 487 "О признании утратившим силу постановления администрации Орловского района от 22.01.2010 N 22" (далее - администрация).

Решением Арбитражного суда Ростовской области от 12.02.2018 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятым судебным актом, ЗАО "Орловсксельпромснаб" обжаловало его в порядке, определенном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

В апелляционной жалобе общество просит отменить решение суда, ссылаясь на то, что суд первой инстанции не исследовал представленные в материалы дела копии договоров аренды земельных участков и сделал неверный вывод о том, что земельные участки представлены для выпаса скота, что не соответствует виду разрешенного использования, указанному в сообщении о предоставлении земельных участков в аренду. По договору аренды N 32 земельного участка площадью 61,5022 га вид разрешенного использования - для сельскохозяйственного производства. Не учтена необходимость севооборота. Отсутствуют доказательства того, что использование земельного участка привело к захламлению, заращиванию сорняками, деревьями, нанесло ущерб плодородию почвы. Арендные платежи общество вносило не исходя из ставок арендной платы, а исходя из размера платы, определенной на основании отчета независимого оценщика, результаты которой изменялись на основании ежегодных дополнительных соглашений. Не учтено, что пастбища и пашня являются видом сельскохозяйственных угодий, а не видом разрешенного использования, распашка пастбищ является изменением вида сельскохозяйственных угодий, а не изменением целевого использования земельного участка.

Администрация Орловского района и комитет по имуществу Орловского района в отзывах на апелляционную жалобу просили оставить решение суда первой инстанции без изменения. Указали, что необходимость издания оспариваемого постановления от 28.07.2017 N 487 обоснована ссылками на ст. 11 ЗК РФ, ст. 6 Областного закона от 22.07.2003 N 19-ЗС "О регулировании земельных отношений в Ростовской области", протестом прокурора Орловского района. Решение вопросов об изменении вида разрешенного использования земельных участков в составе земель сельскохозяйственных угодий не относится к полномочиям органов местного самоуправления. Оспариваемым постановлением Администрации Орловского района от 28.07.2017 N 487 не могут быть нарушены права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, поскольку отменено постановление от 22.01.2010 N 22, не соответствующее действующему законодательству. Кроме того, постановления Администрации Орловского района о переводе пастбищ в пашни, принятые в период 2010-2013 г., признаны утратившими силу в соответствии с постановлением администрации Орловского района от 30.03.2018 N215. Таким образом, постановления администрации Орловского района, касающиеся перевода пастбищ в пашню, как находящихся в собственности граждан и юридических лиц, так и предоставленных по договорам аренды, принятые в период 2010-2016 г., признаны утратившими силу, в связи с чем, довод заявителя о злоупотреблении администрацией Орловского района путем выборочной отмены правовых актов с целью причинения ему вреда, является необоснованным.

В судебном заседании представитель ЗАО "Орловсксельпромснаб" поддержал доводы апелляционной жалобы в полном объеме.

Представители администрации Орловского района и Комитета по имуществу Орловского района не согласились с доводами апелляционной жалобы по основаниям, изложенным в отзывах, просили решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения. Пояснили, что дополнительные соглашения к договорам аренды N 11 от 02.10.2009 и N 32 от 15.09.2009, изменяющие разрешенное использование земельных участков (для выпаса скота), с обществом не заключались.

Во исполнение определения суда от 10.04.2018 общество представило договоры аренды, кадастровые паспорта, акт осмотра спорных земельных участков.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, выслушав представителей участвующих в деле лиц, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, 02.10.2009 между МУ "Комитет по имуществу" Орловского района (арендодатель) и ЗАО "Орловсксельскпромснаб" (арендатор) заключен договор N 32 аренды находящегося в государственной собственности земельного участка, по условиям которого арендодатель передает, а арендатор принимает в аренду земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения (фонд перераспределения) 61:29:0600007:1345 общей площадью 61,5022 га, вт.в пастбищ - 569,4 га, лесополос -2,1022 га, расположенный по адресу: Ростовская область, Орловский район, примерно в 1,6 км по направлению на юг от ориентира п.Орловский, для использования в целях - для сельскохозяйственного использования (выпаса скота) (п.1.1). Срок договора установлен с 15.09.2009 по 15.09.2024 (п.2.1). Согласно п. 6.1 все изменения и (или) дополнения к договору оформляются сторонами в письменной форме. Договор зарегистрирован02.11.2009.

02.10.2009 между МУ "Комитет по имуществу" Орловского района (арендодатель) и ЗАО "Орловсксельскпромснаб" (арендатор) заключен договор N 11 аренды находящегося в государственной собственности земельного участка, по условиям которого арендодатель передает, а арендатор принимает в аренду земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения (фонд перераспределения) с кадастровым номером 61:29:0600007:1346 общей площадью 38,1 га, расположенный по адресу: Ростовская область, Орловский район, примерно в 1,0 км по направлению на юг от ориентира п.Орловский, для использования в целях - для выпаса скота (п.1.1). Срок договора установлен с 15.09.2009 по 15.09.2024 (п.2.1). Согласно п. 6.1 все изменения и (или) дополнения к договору оформляются сторонами в письменной форме. Договор зарегистрирован 29.12.2009.

Согласно выпискам из ЕГРН от 12.04.2018 земельные участки с кадастровыми номерами 61:29:0600007:1345 и 61:29:0600007:1346 относятся к категории земель - земли сельскохозяйственного назначения, вид разрешенного использования - для выпаса скота.

Главой администрации Орловского района в отношении указанных земельных участков 22.01.2010 принято постановление N 22 "О переводе пастбищ, находящихся в государственной собственности на территории Орловского сельского поселения в пашню", согласно которому переведены в пашню: 61,5022га пастбищ (кадастровый номер 61:29:0600007:1345) и 38,1 га пастбищ (кадастровый номер 61:29:0600007:1346), находящихся в государственной собственности на территории Орловского сельского поселения, переданных в аренду ЗАО "Орловсксельпромснаб".

Прокуратурой Орловского района в рамках осуществления полномочий, представленных Федеральным законом от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" в отношении общества проведена проверка соблюдения земельного законодательства, в ходе которой установлено, что постановление администрации Орловского района от 22.01.2010 N 22 "О переводе пастбищ, находящихся в государственной собственности на территории Орловского сельского поселения в пашню" не соответствует действующему законодательству.

Согласно протесту прокурора от 18.07.2017 N 7-19-2017/1104 в нарушение п.2 ч. 1 ст. 8, ст. 11 ЗК РФ, ст. 15 Закона N 131-ФЗ администрация Орловского района поселения вышла за пределы своих полномочий при принятии постановления от 22.01.2010 N 22 "О переводе пастбищ, находящихся в государственной собственности на территории Орловского сельского поселения в пашню".

Во исполнение вышеуказанного протеста администрацией Орловского района 28.07.2017 принято постановление N 487 "О признании утратившим силу постановления администрации Орловского района от 22.01.2010 N 22", оспариваемое заявителем в рамках настоящего дела.

Полагая вышеуказанное постановление недействительным, общество обратилось в суд с соответствующим заявлением.

Согласно части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 и части 3 статьи 201 АПК РФ основанием для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, является наличие одновременно двух условий: их несоответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием, в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 4 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 48 Закона N 131-ФЗ муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, в случае упразднения таких органов или соответствующих должностей либо изменения перечня полномочий указанных органов или должностных лиц - органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, к полномочиям которых на момент отмены или приостановления действия муниципального правового акта отнесено принятие (издание) соответствующего муниципального правового акта, а также судом; а в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, - уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации (уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации).

Согласно статье 77 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей.

Особенности правового режима земель сельскохозяйственного назначения определяются положениями статей 77, 78 ЗК РФ.

В составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются сельскохозяйственные угодья, земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, древесно-кустарниковой растительностью, предназначенной для обеспечения защиты земель от воздействия негативных (вредных) природных, антропогенных и техногенных явлений, замкнутыми водоемами, а также зданиями, строениями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции (пункт 2 статьи 77 ЗК РФ).

Статья 79 ЗК РФ определяет особенности использования сельскохозяйственных угодий и устанавливает, что сельскохозяйственные угодья - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), - в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране. Особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья могут быть в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации включены в перечень земель, использование которых для других целей не допускается (подпункты 1 и 4).

В соответствии с пунктом 2 статьи 7 ЗК РФ правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Градостроительный кодекс Российской Федерации (далее - ГрК РФ) определяет градостроительное зонирование как зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, которые включаются в правила землепользования и застройки и определяют правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. В данных регламентах указываются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны.

Градостроительные регламенты не устанавливаются для земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, а решения об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на землях, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, на другой вид такого использования принимаются в соответствии с федеральными законами (пункт 6 статьи 1, пункт 3 части 2 и части 6 статьи 30, части 1, 6 статьи 36, часть 5 статьи 37).

Таким образом, для земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения градостроительное зонирование не осуществляется и виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства не устанавливаются, вследствие этого они не могут быть изменены.

Федерального закона, регламентирующего использование земельных участков, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются и определяется порядок проведения зонирования территорий, не имеется, что означает невозможность изменения вида разрешенного использования земельных участков сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения и действие принципа сохранения целевого использования данных земельных участков, закрепленного подпунктом 1 пункта 3 статьи 1 Федерального закона от 24.07.2002 года N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения".

Поскольку градостроительные регламенты на сельскохозяйственные угодья, расположенные вне населенных пунктов на землях, относящихся к категории земель сельскохозяйственного назначения, в силу статьи ГК РФ не устанавливаются, органы местного самоуправления поселений, с учетом выше приведенных положений закона, не обладают полномочиями на установление или изменение видов разрешенного использования земельных участков сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, соответственно, не могут признаваться и органами, уполномоченными на приведение в соответствие разрешенного использования такого земельного участка классификатору видов разрешенного использования земельных участков.

Согласно статье 15 Закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения муниципального района не отнесено изменение вида разрешенного использования земельных участков.

Статья 11 ЗК РФ также устанавливает круг полномочий органов местного самоуправления в области земельных отношений. К ним относится: резервирование земель, изъятие земельных участков для муниципальных нужд, установление с учетом требований законодательства Российской Федерации правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований, разработка и реализация местных программ использования и охраны земель, а также иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель. Органами местного самоуправления осуществляются управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности.

В соответствии с абз. 1, 2 ст. 42 ЗК РФ собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту.

Кроме того, деление сельскохозяйственных угодий на пашни, сенокосы, пастбища и т.д. наряду с прочими целями также направлено на регулирование соотношения объема животноводства и растениеводства в Российской Федерации и ее субъектах.

Самовольный выбор арендаторами и иными землепользователями вида использования сельскохозяйственных угодий может привести к такому изменению этого соотношения, которое создаст угрозу продовольственной безопасности государства.

В связи с чем, 61,5022 га пастбищ (кадастровый номер 61:29:0600007:1345) и 38,1 га пастбищ (кадастровый номер 61:29:0600007:1346), находящиеся в государственной собственности на территории Орловского сельского поселения, переданные в аренду ЗАО "Орловсксельпромснаб", должны использоваться для выпаса скота в соответствии с разрешенным использованием, указанным в договорах аренды N 11 от 02.10.2009 и N 32 от 15.09.2009 и сведениях ЕГРН на указанные земельные участки.

Поскольку администрация Орловского района в нарушение п.2 ч.1 ст.8, ст.11 ЗК РФ, ст. 15 Закона N 131-ФЗ постановлением от 22.01.2010 N 22 неправомерно перевела пастбища, находящиеся в государственной собственности на территории Орловского сельского поселения в пашню, следовательно, основания для признания постановления администрации Орловского района от 28.07.2017 N 487 "О признании утратившим силу постановление администрации Орловского района от 22.01.2010 N 22" незаконным отсутствуют.

Отсутствие доказательств того, что использование земельного участка привело к захламлению, заращиванию сорняками, деревьями, нанесло ущерб плодородию почвы, а также необходимость соблюдения севооборота, не может служить основанием для отмены постановления администрации, принятого в соответствии с нормами действующего законодательства.

Судом апелляционной инстанции отклоняются доводы общества о том, распашка пастбищ является изменением вида сельскохозяйственных угодий, а не изменением целевого использования земельного участка.

Согласно пункту 2 статьи 7 ЗК РФ определение видов разрешенного использования земельных участков осуществляется в соответствии с Классификатором видов разрешенного использования земельных участков, утвержденным приказом Минэкономразвития России от 1 сентября 2014 г. N 540 (далее - Приказ, Классификатор). Согласно пункту 2 Приказа после вступления указанного приказа в силу виды разрешенного использования земельных участков устанавливаются в соответствии с Классификатором.

Согласно Классификатору содержание вида разрешенного использования "сельскохозяйственное использование" включает в себя содержание видов разрешенного использования с кодами 1.1-1.18 (растениеводство - 1.1, выпас сельскохозяйственных животных - 1.7, 1.8).

В соответствии со статьей 34 Федерального закона от 23 июня 2014 г. N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 171-ФЗ) разрешенное использование земельных участков, установленное до дня утверждения Классификатора, признается действительным вне зависимости от его соответствия указанному Классификатору.

Действующее законодательство не допускает возможности перевода одного вида сельскохозяйственных угодий в другой по усмотрению лица, использующего земельный участок на соответствующем титуле, а значит, администрация Орловского района поселения не имела полномочий по переводу пастбищ в пашни.

Довод общества о том, что земельные участки представлены для сельскохозяйственного использования, а не только для выпаса скота, также отклоняется судом апелляционной инстанции по следующим основаниям.

В районной газете "Степные зори" от 11.08.2009 N 64 (9659) и от 01.09.2009 N 70 (9665) Комитет по имуществу Орловского района опубликовал сообщение о наличии свободных земельных участков сельскохозяйственного назначения, предназначенных для передачи в аренду для сельскохозяйственного использования: с кадастровым номером 61:29:0600007:1345, площадью 61,5022 га и с кадастровым номером 61:29:0600007:1346, общей площадью 38,1 га соответственно. Формулировка "для сельскохозяйственного использования" не являлась препятствием для конкретизации вида разрешенного использования в договоре аренды в отношении каждого из участков.

Согласно сведениям, содержащимся в Едином государственном реестре недвижимости об основных характеристиках и зарегистрированных правах на объект недвижимости, видом разрешенного использования земельных участков с кадастровыми номерами 61:29:0600007:1345, 61:29:0600007:1346 является вид разрешенного использования - для выпаса скота. Размер годовой арендной платы по указанным выше участкам определен за участок пастбище.

Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, носят формальный характер, получили надлежащую оценку суда первой инстанции и не свидетельствуют о наличии оснований для отмены правильного по существу судебного акта.

На основании вышеуказанного суд апелляционной инстанции полагает апелляционную жалобу не подлежащей удовлетворению. Суд первой инстанции правильно определил спорные правоотношения сторон и предмет доказывания по делу, с достаточной полнотой выяснил обстоятельства, имеющие значение для рассмотрения дела. Выводы суда основаны на доказательствах, указание на которые содержится в обжалуемом судебном акте и которым дана оценка в соответствии с требованиями ст. 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Нарушений процессуального права, являющихся основанием для безусловной отмены судебного акта в соответствии с частью 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не допущено.

Руководствуясь статьями 258, 269 - 272 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 12.02.2018 по делу N А53-31882/2017 оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

Председательствующий

М.В. Ильина

Судьи

Н.Н. Смотрова Г.А. Сурмалян