Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 18 мая 2018 г. N 02АП-2161/18

г. Киров

18 мая 2018 г.

Дело N А17-6180/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 16 мая 2018 года.

Полный текст постановления изготовлен 18 мая 2018 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Кононова П.И.,

судей Ившиной Г.Г., Минаевой Е.В.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Глазыриной Н.С.,

без участия в судебном заседании представителей сторон,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федерального казначейства по Ивановской области

на решение Арбитражного суда Ивановской области от 15.02.2018 по делу N А17-6180/2017, принятое судом в составе судьи Калиничевой М.С.,

по заявлению областного государственного казенного учреждения "Вичугский центр занятости населения"

к Управлению Федерального казначейства по Ивановской области

о признании незаконным постановления по делу об административном правонарушении,

установил:

областное государственное казенное учреждение "Вичугский центр занятости населения" (далее - заявитель, ОГКУ "Вичугский ЦЗН", Центр занятости) обратилось в Арбитражный суд Ивановской области с заявлением о признании незаконным постановления Управления Федерального Казначейства по Ивановской области (далее - ответчик, УФК по Ивановской области, Управление) от 11.07.2017 N 3300-22-39/13 о привлечении к административной ответственности, предусмотренной статьей 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), в виде административного штрафа в размере 6 905, 50 рублей.

Решением Арбитражного суда Ивановской области от 15.02.2018 требования заявителя удовлетворены, оспариваемое постановление признано незаконным и отменено.

Не согласившись с принятым решением, УФК по Ивановской области обратилось во Второй арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт.

Управление считает, что при вынесении решения судом неправильно применены нормы материального права, выводы, изложенные в решении, не соответствуют обстоятельствам дела.

ОГКУ "Вичугский ЦЗН" в отзыве на апелляционную жалобу возражает против доводов ответчика, просит оставить решение суда первой инстанции без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Подробно доводы сторон изложены в апелляционной жалобе и отзыве на нее.

В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) дело рассматривается в отсутствие представителей сторон, извещенных о времени и месте судебного заседания надлежащим образом. Учреждение заявило ходатайство о рассмотрении апелляционной жалобы в отсутствие своих представителей.

Законность решения Арбитражного суда Ивановской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, 20.03.2015 между Федеральной службой по труду и занятости и Правительством Ивановской области заключено Соглашение N 43/2015 о предоставлении бюджету Ивановской области субсидии из федерального бюджета на реализацию дополнительных мероприятий в сфере занятости населения в рамках подпрограммы "Активная политика занятости населения и социальная поддержка безработных граждан" государственной программы Российской Федерации "Содействие занятости населения".

Согласно Соглашению, субсидия предоставляется бюджету Ивановской области на софинансирование расходных обязательств субъекта Российской Федерации, возникающих при реализации дополнительных мероприятий в целях содействия в трудоустройстве незанятых инвалидов на оборудованные (оснащенные) для них рабочие места в сумме 8079500 руб.

В 2015 году Комитетом Ивановской области по труду, содействию занятости населения и трудовой миграции, как главным распорядителем средств субсидий, предоставленных из федерального бюджета, Центру занятости направлены средства субсидии для возмещения затрат юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям на приобретение оборудования для оснащения рабочих мест для трудоустройства инвалидов, в сумме 414330 руб.

В 2015 году Центром занятости заключены договоры "О совместной деятельности по содействию в трудоустройстве незанятых инвалидов" с тремя работодателями. На основании заключенных договоров соответствующим работодателям за счет средств субсидии, предоставленной из федерального бюджета на софинансирование расходных обязательств субъекта Российской Федерации, возникающих при реализации дополнительных мероприятий в целях содействия в трудоустройстве незанятых инвалидов на оборудованные (оснащенные) для них рабочие места, возмещены затраты на приобретение, монтаж и установку оборудования для оснащения рабочих мест для трудоустройства инвалидов в сумме 207165 руб.

Вичугской межрайонной прокуратурой проведена проверка по вопросу соблюдения Центром занятости бюджетного законодательства Российской Федерации. По результатам проверки Вичугская межрайонная прокуратура установила, что работодателями не производилось оборудование специальных рабочих мест, требующих дополнительного технического оснащения, именно для работников-инвалидов, включая адаптацию основного и вспомогательного оборудования, технического и организационного оснащения, дополнительного оснащения, обеспечение технического приспособления с учетом индивидуальных возможностей работников, являющихся инвалидами.

По результатам проверки Вичугской межрайонной прокуратурой сделан вывод о том, что Центром занятости за счет средств субсидии, предоставленной из федерального бюджета, были возмещены затраты в сумме 207 165 руб. на приобретение оборудования для оснащения рабочего места для трудоустройства инвалидов юридическим лицам и индивидуальному предпринимателю, не имеющим права на соответствующее возмещение.

Заместитель Вичугского межрайонного прокурора постановлением от 20.06.2017 возбудил в отношении Центра занятости дело об административном правонарушении, предусмотренном статьей 15.14 КоАП РФ, по факту нецелевого использования средств федерального бюджета в сумме 207165 руб. при возмещении затрат на приобретение оборудования для оснащения не являющихся специальными рабочих мест для трудоустройства инвалидов юридическим лицам и индивидуальному предпринимателю, не имеющим права на соответствующее возмещение.

Указанное постановление о возбуждении дела об административном правонарушении и приложенные к нему материалы административного дела направлены Вичугской межрайонной прокуратурой на рассмотрение в Казначейство.

11.07.2017 руководитель Казначейства рассмотрел материалы дела об административном правонарушении в отношении Центра занятости и вынес Постановление N 3300-22-39/13 о назначении административного наказания по делу об административном правонарушении, которым Центр занятости признан виновным в совершении правонарушения, предусмотренного статьей 15.14 КоАП РФ, выразившегося в нецелевом использовании средств федерального бюджета в сумме 138110 рублей при возмещении затрат на приобретение оборудования для оснащения не являющихся специальными рабочих мест для трудоустройства инвалидов юридическим лицам и индивидуальному предпринимателю, не имеющим права на соответствующее возмещение. При определении суммы нецелевого использования административный орган исключил суммы платежей, которые, исходя из дат их осуществления, на момент привлечения к административной ответственности находились за пределами срока давности привлечения к административной ответственности.

Полагая, что вынесенное административным органом постановление является незаконным и подлежит отмене, Учреждение обратилось в Арбитражный суд Ивановской области с соответствующим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из отсутствия состава вменяемого ОГКУ "Вичугский ЦЗН" административного правонарушения.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, заслушав представителей заявителя, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из нижеследующего.

В соответствии с частью 6 статьи 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Статьей 15.14 КоАП РФ предусмотрено, что нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в направлении средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплате денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств, или в направлении средств, полученных из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, на цели, не соответствующие целям, определенным договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния, влечет наложение административного штрафа на юридических лиц в размере от 5 до 25 процентов суммы средств, полученных из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, использованных не по целевому назначению.

Объектом данного правонарушения являются общественные отношения, возникающие в сфере бюджетного финансирования.

Объективную сторону образуют действия в виде неправомерного использования денежных средств на цели, не соответствующие условиям их получения.

В соответствии со статьей 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) одним из принципов бюджетной системы Российской Федерации является принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, означающий, что ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

Пунктом 1 статьи 306.4 БК РФ установлено, что нецелевым использованием бюджетных средств признается направление средств бюджета бюджетной системы РФ и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.

В пункте 14.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" разъяснено, что использование бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения, является нецелевым использованием бюджетных средств.

Согласно статье 129 БК РФ межбюджетные трансферты из федерального бюджета бюджетам бюджетной системы Российской Федерации предоставляются в форме дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации; субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации; субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации; иных межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации; межбюджетных трансфертов бюджетам государственных внебюджетных фондов.

Субсидиями бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета признаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения. Цели и условия предоставления и расходования субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета, критерии отбора субъектов Российской Федерации для предоставления указанных межбюджетных субсидий и их распределения между субъектами Российской Федерации устанавливаются федеральными законами и (или) принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации на срок не менее трех лет (часть 1 статьи 132 БК РФ).

Правовые, экономические и организационные основы государственной политики содействия занятости населения, в том числе гарантии государства по реализации конституционных прав граждан Российской Федерации на труд и социальную защиту от безработицы определены Законом Российской Федерации от 19.04.1991 N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации" (далее - Закон N 1032-1).

Законодательство о занятости населения основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из настоящего Закона, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (пункт 1 статьи 6 Закона N 1032-1).

Согласно пункту 2 статьи 7 Закона N 1032-1 Правительство Российской Федерации вправе разрабатывать и реализовывать дополнительные мероприятия в сфере занятости населения, направленные, в частности, на снижение напряженности на рынке труда субъектов Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.04.2014 N 298 утверждена государственная программа Российской Федерации "Содействие занятости населения", включающая в себя, в том числе подпрограмму "Активная политика занятости населения и социальная поддержка безработных граждан".

В соответствии с паспортом указанной подпрограммы ее целью является предотвращение роста напряженности на рынке труда; в числе целевых индикаторов и показателей, среди прочего, названы: отношение численности граждан, снятых с регистрационного учета в связи с трудоустройством, к общей численности граждан, обратившихся в органы службы занятости населения за содействием в поиске подходящей работы; количество оборудованных (оснащенных) рабочих мест для трудоустройства инвалидов.

Порядок и условия предоставления и распределения в 2015 году субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию дополнительных мероприятий в сфере занятости населения в рамках подпрограммы "Активная политика занятости населения и социальная поддержка безработных граждан" утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 20.12.2014 N 1432.

Согласно подпункту "а" пункта 3 указанного Постановления одним из условий предоставления субсидии является наличие правового акта субъекта Российской Федерации, предусматривающего реализацию дополнительных мероприятий в соответствующем финансовом году.

Постановлением Правительства Ивановской области от 09.07.2013 N 279-п утверждена государственная программа Ивановской области "Содействие занятости населения Ивановской области", включающая в себя подпрограмму "Дополнительные мероприятия, направленные на снижение напряженности на рынке труда Ивановской области".

Цель названной подпрограммы состоит в принятии мер по оказанию содействия трудоустройству незанятых инвалидов на оборудованные (оснащенные) для них рабочие места, в том числе инвалидов, использующих кресла-коляски.

Пункт 4 подпрограммы "Дополнительные мероприятия, направленные на снижение напряженности на рынке труда Ивановской области" предусматривает мероприятия по содействию трудоустройства незанятых инвалидов на оборудованные (оснащенные) для них рабочие места, реализации дополнительных мероприятий в сфере занятости населения.

Названные мероприятия осуществляются, в том числе посредством возмещения затрат работодателям на создание рабочих мест для трудоустройства незанятых инвалидов, в том числе инвалидов, использующих кресла-коляски.

В Приложении N 3 определен Порядок предоставления субсидии организациям, индивидуальным предпринимателям - участникам дополнительных мероприятий, направленных на снижение напряженности на рынке труда Ивановской области, на создание условий для повышения уровня занятости инвалидов, в том числе инвалидов, использующих кресла-коляски, на оборудованных (оснащенных) для них рабочих местах (далее - Порядок предоставления субсидии).

Согласно подпункту 3 названного Порядка субсидии предоставляются организациям, индивидуальным предпринимателям - участникам дополнительных мероприятий, направленных на снижение напряженности на рынке труда Ивановской области, в целях возмещения им части затрат на создание условий для повышения уровня занятости инвалидов, в том числе инвалидов, использующих кресла-коляски, на оборудованных (оснащенных) для них рабочих местах.

В силу пункта 5 Порядка субсидии предоставляются организациям, индивидуальным предпринимателям - участникам дополнительных мероприятий, направленных на снижение напряженности на рынке труда Ивановской области, на возмещение следующих затрат:

- приобретение, монтаж и установка специального оборудования, необходимого для оснащения рабочего места, на которое трудоустроен незанятый инвалид по направлению центра занятости населения;

- технические приспособления, специальная мебель, а также средства для создания благоприятных климатических условий для работы инвалида;

- изменение отдельных элементов интерьера и инфраструктуры, для обеспечения комфортных условий труда и беспрепятственного доступа инвалидов, в том числе использующих кресла-коляски, к рабочему месту (установка пандусов на входе, двухуровневых поручней, расширение дверных проемов, обеспечение санитарно-гигиенических условий, определение специальных мест парковки и т.д.);

- приобретение специальных аудиопрограмм для слабовидящих и слепых людей;

- приобретение специального оборудования, усиливающего звук, и другого вспомогательного оснащения для слабослышащего инвалида;

- создание дополнительных рабочих мест, в том числе на дому, для инвалидов, в том числе инвалидов, использующих кресла-коляски.

Указанная областная Подпрограмма принята в установленном законом порядке, вследствие чего бюджету Ивановской области по соглашению от 20.03.2015 N 43/2015 предоставлена субсидия из федерального бюджета на реализацию дополнительных мероприятий в сфере занятости населения в рамках подпрограммы "Активная политика занятости населения и социальная поддержка безработных граждан" в сумме 8079500 рублей.

В силу пункта 2 соглашения от 20.03.2015 N 43/2015 субсидия предоставлена на софинансирование расходных обязательств Ивановской области, возникающих при реализации дополнительных мероприятий в целях содействия в трудоустройстве незанятых инвалидов на оборудованные (оснащенные) для них рабочие места.

Показатели результативности предоставления субсидии: а) отношение численности трудоустроенных инвалидов на оборудованные (оснащенные) для них рабочие места к общей численности инвалидов в трудоспособном возрасте - 0,7%; б) численность инвалидов, трудоустроенных на оборудованные (оснащенные) для них рабочие места - 117 человек (пункт 8 соглашения от 20.03.2015).

В 2015 году главным распорядителем средств субсидий, предоставленных из федерального бюджета, ОГКУ "Вичугский ЦЗН" направлены средства субсидии для возмещения затрат юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям на приобретение оборудования для оснащения рабочих мест для трудоустройства инвалидов в сумме 414330 руб.

В оспариваемом постановлении УФК по Ивановской области от 11.07.2017 в качестве нецелевого использования бюджетных средств указано на возмещение Учреждением затрат в сумме 138110 рублей на приобретение оборудования для оснащения рабочих мест, не являющихся специальными, для трудоустройства инвалидов работодателям, не имеющим права на соответствующее возмещение. Указанные денежные средства заявитель направил на возмещение затрат 6 хозяйствующим субъектам, создавшим у себя 6 рабочих мест, на которые в различное время были трудоустроены 6 инвалидов второй и третьей группы инвалидности.

Проанализировав нормативно-правовое регулирование отношений в рассматриваемой сфере в совокупности с установленными по делу обстоятельствами, суд апелляционной инстанции поддерживает вывод суда об отсутствии в действиях заявителя состава вменяемого административного правонарушения исходя из следующего.

Государственная политика в области социальной защиты инвалидов в Российской Федерации определена Федеральным законом от 24.11.1995 N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (далее - Закон N 181-ФЗ).

В силу пункта 4 части 1 статьи 20 Закона N 181-ФЗ инвалидам предоставляются гарантии трудовой занятости путем проведения таких специальных мероприятий, способствующих повышению их конкурентоспособности на рынке труда, как стимулирование создания предприятиями, учреждениями, организациями дополнительных рабочих мест (в том числе специальных) для трудоустройства инвалидов.

Согласно статье 22 Закона N 181-ФЗ под специальными рабочими местами для трудоустройства инвалидов понимаются рабочие места, требующие дополнительных мер по организации труда, включая адаптацию основного и вспомогательного оборудования, технического и организационного оснащения, дополнительного оснащения и обеспечения техническими приспособлениями с учетом индивидуальных возможностей инвалидов.

Основные требования к оснащению (оборудованию) специальных рабочих места для трудоустройства инвалидов определены приказом Минтруда России от 19.11.2013 N 685н. Требования устанавливаются к оснащению (оборудованию) специальных рабочих мест для трудоустройства инвалидов, за исключением оснащения (оборудования) рабочих мест для трудоустройства инвалидов, характер труда которых либо нарушения функций организма и ограничения жизнедеятельности не приводят к необходимости оснащения (оборудования) специальных рабочих мест.

Системный анализ изложенных положений законодательства позволяет признать разделение таких понятий как "рабочее место для трудоустройства инвалида" и "специальное рабочее место для трудоустройства инвалида".

При этом подпрограмма "Активная политика занятости населения и социальная поддержка безработных граждан" в числе целевых показателей "Количество оборудованных (оснащенных) рабочих мест для трудоустройства инвалидов" не содержит указание на исключительно специальный характер таких рабочих мест. Иная позиция административного органа не основана на нормах права.

В рассматриваемом периоде возможность направления субсидии для создания дополнительных рабочих мест для трудоустройства инвалидов прямо предусмотрена положениями подпрограммы "Дополнительные мероприятия, направленные на снижение напряженности на рынке труда Ивановской области". В результате организованных работодателями рабочих мест за счет средств федеральной субсидии были трудоустроены инвалиды, что соответствует целям проводимой в рассматриваемой сфере государственной политики занятости населения.

Соответственно, утверждение Управления о том, что является нецелевым расходованием бюджетных средств расходование средств федеральной субсидии для создания не специальных рабочих мест для трудоустройства инвалидов, основано на неправильной оценке фактических обстоятельств дела и неверном толковании положений законодательства.

При этом фактов, свидетельствующих, что созданные рабочие места были оборудованы с нарушением индивидуальных программ реабилитации трудоустроенных на них инвалидов, материалы административного дела не содержат.

Позиция УФК по Ивановской области о возможности создания исключительно специальных рабочих мест для трудоустройства инвалидов лишает инвалидов, имеющих общее заболевание, социальной поддержки со стороны государства в спорный период, нивелирует установленные в рассматриваемой сфере цели социальной политики такие как обеспечение инвалидам равных с другими гражданами возможностей в реализации гражданских, экономических, политических и других прав и свобод.

При установленных обстоятельствах суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что в действиях Учреждения отсутствуют нарушения законодательства в части целевого расходования бюджетных средств применительно к предоставлению работодателям субсидий (возмещения затрат) по оснащению двадцати трех рабочих мест для трудоустройства инвалидов.

В силу положений пункта 2 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ отсутствие, а равно недоказанность состава административного правонарушения является обстоятельством, исключающим производство по административному делу.

В этой связи суд первой инстанции правомерно и обоснованно удовлетворил требования заявителя, признав незаконным и отменив оспариваемое постановление административного органа.

Судом апелляционной инстанции исследованы все доводы апелляционной жалобы, однако не содержат фактов, которые не были бы проверены и не учтены судом первой инстанции при рассмотрении настоящего дела, либо влияли на обоснованность и законность оспариваемого решения суда и не могут рассматриваться в качестве основания для отмены судебного акта.

С учетом изложенного выше решение Арбитражного суда Ивановской области от 15.02.2018 следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу УФК по Ивановской области - без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

В соответствии со статьей 30.2 КоАП РФ и статьей 208 АПК РФ заявление об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности государственной пошлиной не облагается.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ивановской области от 15.02.2018 по делу N А17-6180/2017 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Управления Федерального казначейства по Ивановской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Ивановской области только по основаниям, предусмотренным частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Постановление может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьями 291.1-291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при условии, что оно обжаловалось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа.

Председательствующий

П.И. Кононов

Судьи

Г.Г. Ившина Е.В. Минаева