Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 17 мая 2018 г. N 13АП-6999/18

г. Санкт-Петербург

17 мая 2018 г.

Дело N А56-65911/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 10 мая 2018 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 17 мая 2018 года.

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Толкунова В.М.

судей Лопато И.Б., Юркова И.В.,

при ведении протокола судебного заседания: секретарем Василькиной Ю.А.

при участии:

от заявителя: Терещенко Е.А., по доверенности от 19.05.2017, Скиба С.В., по доверенности от 13.04.2018

от ответчика: Байрамалов С.Ю., по доверенности от 15.12.2017

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-6999/2018) Северо-Западного территориального управления Федерального агентства по рыболовству на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 13.02.2018 по делу N А56-65911/2017 (судья Ресовская Т.М.), принятое

по заявлению МУКП "Свердловские коммунальные системы" муниципального образования "Свердловское городское поселение" Всеволожского муниципального района Ленинградской области

к Северо-Западному территориальному управлению Федерального агентства по рыболовству

об оспаривании предписания

установил:

Муниципальное унитарное казенное предприятие "Свердловские коммунальные системы" муниципального образования "Свердловское городское поселение" Всеволожского муниципального района Ленинградской области (далее - МУКП "СКС", Предприятие, заявитель) обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании недействительным предписания Северо-Западного территориального управления Федерального агентства по рыболовству (далее - Росрыболовство, Управление) от 19.05.2017 N 041259 в отношении реки Черная - полностью, в отношении реки Нева - в части срока исполнения (с учетом уточнения заявленных требований, принятого судом в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, далее - АПК РФ).

Решением суда от 13.02.2018 заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с принятым решением, Росрыболовство направило апелляционную жалобу, в которой просит отменить решение суда и принять по делу новый судебный акт - об отказе в удовлетворении заявленных требований.

В обоснование доводов жалобы Росрыболовство указывает, что предписание вынесено в отношении надлежащего лица, тот факт, что заявитель владеет очистными сооружениями на праве оперативного управления, не исключает его ответственности в случае сверхнормативных сбросов вредных веществ в водный объект. Управление указывает, что вопрос о том, кто именно и за счет каких средств будет производить непосредственную закупку и монтаж очистных сооружений, к данному делу отношения не имеет, кроме того, Администрация несет субсидиарную ответственность как собственник имущества только при недостаточности средств у самого Предприятия. Податель жалобы указывает, что накопительный эффект вредных веществ в водном объекте приводит к постепенному повышению объема и общего фона загрязняющих веществ, деградации всей экосистемы водного объекта и снижению его рыбохозяйственной ценности. Сброс сточных вод с превышением предельно допустимых концентраций (далее - ПДК) - достаточное основание для вывода о том, что деятельность водопользователя негативно воздействует на состояние водного объекта и ухудшает среду обитания водных биологических ресурсов.

В судебном заседании представитель Управления поддержал доводы апелляционной жалобы. Представитель Предприятия против удовлетворения апелляционной жалобы возразил по основаниям письменного отзыва.

Законность и обоснованность решения суда проверены в апелляционном порядке.

Как следует из материалов дела, в ходе проведения плановой выездной проверки согласно приказу от 31.03.2017 N 149 в отношении деятельности Предприятия было установлено:

- отведение сточных вод МУКП "СКС" осуществляется через выпуски в водные объекты рыбохозяйственного значения реки Нева и Черная в соответствии с решениями о предоставлении водного объекта в пользование от 17.02.2015 и 16.03.2015 соответственно по адресу: Ленинградская обл., Всеволожский р-н, пгт им. Свердлова;

- согласно протоколов анализов сточных вод АИЛЦ ФБУЗ "ЦГиЭ в ЛО во Всеволожском р-не" от 24.04.2017 N 3878-2-02 и N 3882-2-02 в сточных водах, отведенных МУКП "СКС" в реки Нева и Черная, 05.04.2017 зафиксированы превышения ПДК вредных веществ, утвержденных приказом Росрыболовства от 18.01.2010 N 20. Превышения ПДК взвешенных веществ - до 4,28 раза; БПК5 до 15,3 раза, ХПК - до 3,84 раза; азота аммонийного - до 30 раз; железа общего - до 8,5 раза; азот нитритный - до 8,35 раза; марганца-до 1,6 раза; меди- до 1,8 раза, цинка - до 1,8 раза. Аналогичные правонарушения допускались МУКП "СКС" в течение всего 2016 года.

По итогам проведения выездной проверки был составлен Акт проверки N 149/2017 от 19.05.2017.

По Акту проверки заявителем были даны объяснения, согласно которым очистные сооружения в данный момент не работают, а построить новые не представляется возможным в связи с тем, что земельный участок под ними не принадлежит заявителю.

В результате проведенной проверки Управлением сделан вывод о нарушении МУКП "СКС" при осуществлении хозяйственной деятельности требований пункта 1 части 6 статьи 60 Водного кодекса РФ, ст. 11 Положения об охране рыбных запасов, утвержденного постановлением СовМина СССР от 15.09.1958 N 1045 (далее - Положение N 1045) с последующими изменениями и дополнениями (имеет силу в соответствии со статьей 55 Федерального закона от 20.12.2004 N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов").

19.05.2017 в отношении МУКП "СКС" было вынесено предписание N 041259, которым заявителю предписано в срок до 01.07.2018 обеспечить проведение комплекса мероприятий, результатом которых станет недопущение сброса сточных вод с превышением ПДК вредных веществ, установленных приказом Росрыболовства от 18.01.2010 N20, отводимых МУКП "СКС" через выпуски в водные объекты рыбохозяйственного значения реки Нева и Черная по адресу: Ленинградская область, Всеволожский р-н, пгт. им Свердлова.

Не согласившись с указанным предписанием, Предприятие обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суд первой инстанции при принятии решения, пришел к выводу, что оспоренное предписание вынесено в отношении ненадлежащего лица, сброс сточных вод с превышением ПДК вредных веществ не ухудшает качества воды, кроме того, суд указал на неисполнимость предписания в части срока его исполнения.

Между тем судом не учтено следующее.

Водное законодательство и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются на приоритете охраны водных объектов перед их использованием. Использование водных объектов не должно оказывать негативное воздействие на окружающую среду.

Водным кодексом Российской Федерации (далее - ВК РФ) предусмотрена необходимость охраны водных объектов от загрязнения и засорения.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 22 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Закон об охране окружающей среды) в целях предотвращения негативного воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности для юридических и физических лиц - природопользователей устанавливаются нормативы допустимого воздействия на окружающую среду, в том числе, нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов.

В силу части 1 статьи 23 Закона об охране окружающей среды нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов устанавливаются для стационарных, передвижных и иных источников воздействия на окружающую среду субъектами хозяйственной и иной деятельности исходя из нормативов допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду, нормативов качества окружающей среды, а также технологических нормативов.

Согласно части 1 статьи 44 ВК РФ использование водных объектов для целей сброса сточных вод и (или) дренажных вод осуществляется с соблюдением требований, предусмотренных названным Кодексом и законодательством в области охраны окружающей среды.

В силу пункта 2 части 2 статьи 11 ВК РФ водные объекты, находящиеся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, собственности муниципальных образований, предоставляются в пользование для сброса сточных вод и (или) дренажных вод на основании решений о предоставлении водных объектов в пользование.

В соответствии с частью 3 статьи 22 ВК РФ решением о предоставлении водного объекта в пользование в целях сброса сточных вод и (или) дренажных вод определяется место сброса сточных вод и (или) дренажных вод, объем допустимых сбросов сточных вод и (или) дренажных вод, требования к качеству воды в водных объектах в местах сброса сточных вод и (или) дренажных вод.

Согласно части 4 статьи 35 ВК РФ количество веществ и микроорганизмов, содержащихся в сбросах сточных вод и (или) дренажных вод в водные объекты, не должно превышать установленные нормативы допустимого воздействия на водные объекты.

В соответствии с положением статьи 19 Закона об охране окружающей среды нормирование в области охраны окружающей среды осуществляется в целях государственного регулирования воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, гарантирующего сохранение благоприятной окружающей среды и обеспечение экологической безопасности.

Нормирование в области охраны окружающей среды заключается в установлении нормативов качества окружающей среды, нормативов допустимого воздействия на окружающую среду при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, иных нормативов в области охраны окружающей среды, а также нормативных документов в области охраны окружающей среды.

Как следует из материалов дела, водные объекты река Черная и река Нева были предоставлены заявителю в целях сброса сточных вод на основании решений Комитета по природным ресурсам Ленинградской области. ПДК вредных веществ рассчитаны в соответствии с действующим на тот момент приказом Росрыболовства от 18.01.2010 N 20. В настоящее время данный приказ признан утратившим силу в связи с принятием приказа Минсельхоза России от 13.12.2016 N 552, в котором установлены количественно идентичные показатели ПДК вредных веществ.

Спорные водные объекты имеют рыбохозяйственное значение.

Разработка действующих нормативов допустимых сбросов и нормативов предельно допустимых концентраций вредных веществ в водах водных объектов рыбохозяйственного значения производилась на основании Постановления Правительства РФ от 28.06.2008 N 484 и Методических указаний Федерального агентства по рыболовству, утвержденных Приказом Росрыболовства от 04.08.2009 N 695.

Так, в соответствии с пунктом 2.1 указанных Методических указаний ПДК вещества в воде характеризует его максимальную допустимую концентрацию (или его метаболитов) в воде, при которой в водном объекте не возникают последствия, снижающие его рыбохозяйственную ценность (в ближайшее время и в перспективе) или затрудняющие его рыбохозяйственное использование при постоянстве этой концентрации в воде водного объекта.

Наличие предварительного превышения показателей вредных веществ в самом водном объекте в том числе с учетом размыва по течению, не дает права на сброс сточных вод с превышением ПДК, так как это в еще большей степени нанесет вред водному объекту и исключит какую-либо возможность его самоочищения в будущем. Законодательством также не предусмотрено каких-либо исключений, позволяющих повышать нормативы ПДК вредных веществ в сточных водах до уровня их концентрации в водном объекте.

В этой связи вывод суда первой инстанции о том, что сброс недостаточно очищенных сточных вод с превышением ПДК вредных веществ в водный объект рыбохозяйственного значения не ухудшает качество воды в связи с тем, что выше и ниже 50 метров от выпуска вода по своим характеристикам не отличается, отклоняется. Указанные показатели отражают лишь степень естественного размывания тех или иных вредных веществ в водном объекте на данный конкретный момент времени, но не учитывают способность рек к накоплению вредных веществ при наличии постоянного источника загрязнения в перспективе. Накопительный эффект приводит к постепенному повышению объема и общего фона загрязняющих веществ, деградации всей экосистемы водного объекта и снижению его рыбохозяйственной ценности. Сброс сточных вод с превышением ПДК - достаточное основание для вывода о том, что деятельность водопользователя негативно воздействует на состояние водного объекта и ухудшает среду обитания водных биологических ресурсов.

Заявитель не отрицает, что сброс недостаточно очищенных сточных вод в поверхностные водные объекты рыбохозяйственного значения - реки Нева и Черная с превышением утвержденных нормативов ПДК вредных веществ для водных объектов рыбохозяйственного значения влечет негативное изменение гидрохимического состава воды в водных объектах, приводит к загрязнению среды обитания водных биологических ресурсов, ухудшению условий размножения, нагула, отдыха и путей миграции водных биологических ресурсов.

Из материалов дела следует, что заявитель является лицом, которому в соответствии с решениями о предоставлении водных объектов в пользование, реки Нева и Черная предоставлены в целях сброса сточных и дренажных вод.

Именно МУКП "СКС" осуществляет производственную деятельность и производит эксплуатацию водоочистных сооружений и обязано обеспечить соблюдение всех нормативов и ПДК, установленных действующим законодательством и Решениями о предоставлении водных объектов.

Ссылка заявителя на иных участников сброса вредных веществ в водные объекты не учитывает, что Управление руководствовалось данными анализа (исследований) сбрасываемых вод на точках выпуска самого Предприятия, достоверность которых заявителем не отрицается. В качестве пробы отбирались именно елочные воды в месте их выпуска в водные объекты, как указано в пунктах "Наименование образца (пробы)" и "Место отбора".

Кроме того, в условиях водопользования, согласованных Управлением как в 2015 году, так и 2017 году, МУКП "СКС" указано в качестве пользователя водных объектов, следовательно, ответственность за несоблюдение разработанных условий водопользования, в том числе за превышение объема сброса сточных вод и за необеспечение соответствия их качества действующим ПДК, лежит так же на Предприятии.

Водные объекты были предоставлены заявителю в целях сброса сточных и дренажных вод в соответствии с Решениями о предоставлении водных объектов в пользование в 2015 году. Пункт 10 указанных решений прямо устанавливает обязанность водопользователя поддерживать уровень загрязняющих веществ в рамках установленных пределов с указанием конкретных нормируемых веществ и их максимальных значений.

Необходимость обеспечения соответствия концентрации загрязняющих веществ в сточных водах нормативам ПДК, утвержденных Приказом Федерального агентства по рыболовству от 18.01.2010 N 20, прямо подчеркивалась в условиях водопользования, согласованных Управлением тогда же в 2015 году перед выдачей Решений.

Из указанного следует, что заявитель с момента получения Решений о предоставлении водных объектов, то есть, начиная с 2015 года, знал о необходимости соблюдения законодательных требований к качеству сточных вод, однако не проявил должной осмотрительности и заботы по улучшению состояния и эффективности своих очистных сооружений.

Тот факт, что заявитель владеет очистными сооружениями на праве оперативного управления, не исключает его обязанностей по недопущению сбросов, превышающих ПДК. Вопрос о том, кто именно и за счет каких средств будет производить непосредственную закупку и монтаж очистных сооружений, распределение финансовых затрат и хозяйственных полномочий между Администрацией и Предприятием указанную обязанность устранять не могут. Заявитель не обосновал, что принятие мер по снижению превышений загрязнения технологически возможно исключительно только в длительном периоде и только при полной замене очистительных сооружений.

В решении арбитражного суда указано, что согласно плану водоохранных мероприятий по сокращению нерационального использования воды, сброса сточных вод и загрязняющих веществ МУКП "СКС" в отношении водного объекта - река Нева Предприятием будут самостоятельно, за счет собственных средств осуществляться запланированные мероприятия в 2018 году.

Между тем апелляционный суд отмечает, что представленные в дело Планы согласованы 01.08.2017 и 15.11.2017, то есть, уже после вынесения оспоренного предписания Управления, следовательно, не могут влиять на его обоснованность и правомерность.

Судом первой инстанции указано, что в реку Нева осуществляется сброс сточных вод, которые заявитель принимает от жителей многоквартирных домов, собственников нежилых помещений, социально значимых объектов и других потребителей пос. им. Свердлова.

При этом принципиального значения размер превышения ПДК не имеет, так как в соответствии с подпунктом 1 пункта 6 статьи 60 ВК РФ при эксплуатации водохозяйственной системы запрещается осуществлять сброс в водные объекты сточных вод, не подвергшихся санитарной очистке, обезвреживанию (исходя из недопустимости превышения нормативов допустимого воздействия на водные объекты и нормативов предельно допустимых концентраций вредных веществ в водных объектах). Факт превышения ПДК определяется как сброс неочищенных и необезвреженных сточных вод, что безусловным образом является негативным воздействием на состояние водных биологических ресурсов и среды их обитания.

Само по себе предписание не устанавливает никаких новых требований к заявителю, а фактически понуждает исполнить предусмотренную законом обязанность, существовавшую с 2015 года.

Апелляционная инстанция находит неубедительным довод Предприятия об отсутствии реальной возможности устранения выявленного нарушения в установленный Управлением срок - до 01.07.2018 (при выдаче предписания 19.05.2017). Какого-либо убедительного, надлежащего документального подтверждения указанного довода Предприятием не представлено, в том числе с учетом всего имевшегося до этого времени на исполнение обязательств по проведению мероприятий по недопущению сброса сточных вод с превышением ПДК. Ссылка Предприятия на большие финансовые затраты для проведения необходимых мероприятий и в связи с этим на невозможность исполнения предписания в срок не является основанием для признания предписания недействительным, заявитель не отрицает своего права на подачу в Управление с обосновывающими документами заявлений о продлении либо установлении нового срока исполнения предписания.

Ссылки заявителя на СанПиН 2.1.5.980-00 от 22.06.2000 "Гигиенические требования к охране поверхностных сточных вод" не имеют достаточного отношения к рассматриваемому делу, т.к. устанавливают гигиенические требования к качеству воды водных объектов категории питьевого, хозяйственно-бытового и рекреационного значения. Река Нева и Река Черная являются реками рыбохозяйственного значения.

Качество воды в водных объектах рыбохозяйственного значения регулируется Приказом Минсельхоза России от 13.12.2016 N 552 "Об утверждении нормативов качества воды водных объектов рыбохозяйственного значения, в том числе нормативов предельно допустимых концентраций вредных веществ в водах водных объектов рыбохозяйственного значения". Именно несоблюдение ПДК, установленных Приказом Минсельхоза, и послужило основанием для привлечения заявителя к административной ответственности и последующего принятия оспариваемого предписания.

Постановление Управления N 09-01/2017/052/041259 от 19.05.2017 о привлечении МУКП "СКС" к административной ответственности, предусмотренной статьей 8.33 Кодекса Российской Федерации об административной ответственности, было обжаловано Предприятием, в результате рассмотрения заявления решением суда Всеволожского городского суда Ленинградской области от 07.09.2017 по делу N 12-413/17 установлена вина Предприятия во вменяемом правонарушении, ввиду чего оспоренное постановление Управления признано правомерным.

Оспариваемое предписание не возлагает на заявителя не предусмотренных законом обязанностей. При этом судебной защите подлежат только нарушенные права и законные интересы, в то время как в данном случае имеет место нарушение заявителем требований экологического (водоохранного) законодательства.

При изложенных обстоятельствах решение суда первой инстанции подлежит отмене с принятием по делу нового судебного акта - об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 АПК РФ безусловным основанием к отмене судебного акта, не установлено.

На основании вышеизложенного и руководствуясь статьями 176, 269-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 13.02.2018 по делу N А56-65911/2017 отменить.

В удовлетворении заявленных требований отказать.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

В.М. Толкунов

Судьи

И.Б. Лопато И.В. Юрков