Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 18 мая 2018 г. N 09АП-18527/18

г. Москва

18 мая 2018 г.

Дело N А40-236306/17

Резолютивная часть постановления объявлена 14 мая 2018 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 18 мая 2018 года.

Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Д.В. Каменецкого,

судей И.В. Бекетовой, С.Л. Захарова,

при ведении протокола секретарем судебного заседания М.Д. Раджабовой,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу ООО "Ситис"

на решение Арбитражного суда города Москвы от 26.02.2018 по делу N А40-236306/17, принятое судьей Н.Е. Девицкой (122-2059),

по заявлению ООО "Ситис" (ОГРН 1026602310206)

к Федеральной службе по аккредитации

о признании незаконным бездействия

при участии:

от заявителя:	не явился, извещен;
от ответчика:	Приставкин А.А. по дов. от 06.09.2017.

УСТАНОВИЛ:

ООО "Ситис" (заявитель, общество) обратилось в Арбитражный суд города Москвы с заявлением, уточненным в порядке ст. 49 АПК РФ, о признании незаконным бездействия Федеральной службы по аккредитации (заинтересованное лицо, Росаккредитация), выразившегося в непредоставлении в установленный срок ответа о результатах проверки в отношении ООО "Центр сертификации программной продукции в строительстве" по заявлениям исх. от 23.09.2016 N 2016-40, исх. от 03.10.2016 N 2016-44, исх. от 04.10.2016 N 2016-48, исх. от 10.10.2016 N 2016-49, исх. от 18.10.2016 N 2016-50. Также заявитель просил обязать Росаккредитацию устранить допущенные нарушения в течение 5 (пяти) рабочих дней со дня вступления в силу решения суда.

Решением от 26.02.2018 арбитражный суд отказал в удовлетворении заявленных требований в полном объеме.

Не согласившись с решением суда, ООО "Ситис" обратилось в Девятый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

В судебном заседании представитель заинтересованного лица поддержал решение суда первой инстанции, с доводами апелляционной жалобы не согласился, просил решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Представитель ООО "Ситис" в судебное заседание не явился.

При таких обстоятельствах, с учетом своевременного размещения информации о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы на официальном сайте арбитражного суда в сети Интернет, суд апелляционной инстанции, руководствуясь ст.ст. 121, 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, с учетом разъяснений п. 5 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17.02.2011 N 12 "О некоторых вопросах применения АПК РФ в редакции Федерального закона от 27.07.2010 N 228-ФЗ "О внесении изменений в АПК РФ", рассмотрел дело в отсутствие заявителя, извещенного надлежащим образом о времени и месте судебного заседания.

Проверив законность и обоснованность решения в соответствии со ст.ст. 266 и 268 АПК РФ, Девятый арбитражный апелляционный суд с учетом исследованных доказательств по делу, доводов апелляционной жалобы, заслушанного мнения представителя заинтересованного лица полагает необходимым оставить обжалуемый судебный акт, без изменения, основываясь на следующем.

Как установлено судом и следует из материалов дела, ООО "Ситис" неоднократно обращалось в Федеральную службу по аккредитации с жалобами на противоправные действия в сфере сертификации программных продуктов и нарушений аккредитационных требований со стороны ООО "Центр сертификации программной продукции в строительстве".

На обращения (исх. от 23.09.2016 N 2016-40, исх. от 03.10.2016 N 2016-44, исх. от 04.10.2016 N 2016-48, исх. от 10.10.2016 N 2016-49, исх. от 18.10.2016 N 2016-50) получен ответ (исх. от 22.03.2017 N 6712/04-АВ), согласно которому проводится проверка в отношении ООО "Центр сертификации программной продукции в строительстве", результаты которой будут доведены до сведения заявителя.

Жалобы заявителя сводятся к недобросовестному поведению ООО "Центр сертификации программной продукции в строительстве" на рынке оказания услуг по сертификации программной продукции в сфере выполнения расчетов и моделирования в области строительства и пожарной безопасности.

Общество считает, что Росаккредитация вопреки своему письму от 22.03.2017 N 6712/04-АВ не провела проверочных мероприятий в отношении ООО "Центр сертификации программной продукции в строительстве".

Полагая, что Росаккредитацией допущено незаконное бездействие, ООО "Ситис" обратилось с заявлением в арбитражный суд.

В соответствии с ч. 1 ст. 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В ст. 13 Гражданского кодекса Российской Федерации, п. 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" указано, что основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным, является, одновременно, как его несоответствие закону или иному нормативно-правовому акту, так, и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов граждан или юридических лиц, обратившихся в суд с соответствующим требованием.

Ввиду изложенного, требование о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, может быть удовлетворено судом при одновременном наличии двух обстоятельств: оспариваемые решение и действия (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушают права и законные интересы заявителя.

Суд исходит из того, что под незаконным бездействием следует понимать несовершение в установленные сроки государственным органом действий, отнесенных к его компетенции, при наличии условий и установленных законом и иными нормативными правовыми актами оснований, в связи с которыми возникает обязанность совершить эти действия.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции правомерно руководствовался следующим.

Росаккредитацией по материалам, поступающим от ООО "Ситис", проводилась предварительная проверка поступающей информации.

В силу ч. 3.3 ст. 10 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" при выявлении по результатам предварительной проверки лиц, допустивших нарушение обязательных требований, получении достаточных данных о нарушении обязательных требований либо о фактах, указанных в части 2 настоящей статьи, уполномоченное должностное лицо органа государственного контроля (надзора) подготавливает мотивированное представление о назначении внеплановой проверки по основаниям, указанным в пункте 2 части 2 настоящей статьи. По результатам предварительной проверки меры по привлечению юридического лица, индивидуального предпринимателя к ответственности не принимаются.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлении от 17.02.2015 N 2-П объективно присущее федеральному государственному надзору административное усмотрение проверяющих органов, не исключающее возможность использования имеющегося в их распоряжении правового инструментария вопреки его публичному предназначению, в том числе в понимаемых определенным образом ведомственных интересах, предполагает необходимость обеспечения в рамках правового регулирования федерального государственного надзора надлежащих гарантий прав граждан и их объединений, с тем чтобы без ущерба для эффективности проводимых проверочных мероприятий минимизировать их возможное негативное воздействие, - безотносительно к тому, потребуют ли результаты проверки применения мер государственного принуждения, ограничивающих права и свободы человека и гражданина.

Соответственно, законодательное регулирование контрольно-надзорных процедур, как и деятельность уполномоченных на проведение проверок государственных органов, должно отвечать конституционным критериям возможных ограничений прав и свобод человека и гражданина, которые закреплены в статье 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, а требования к проверяемому субъекту при проведении проверочных мероприятий - оцениваться с точки зрения их необходимости и пропорциональности, недопустимости вмешательства проверяющего органа в оперативную деятельность проверяемого, в том числе с учетом результатов проверок, проводившихся ранее как в рамках специального (ведомственного) государственного контроля (надзора), так и в порядке прокурорского надзора.

В настоящем случае, Росаккредитацией и ее должностными лицами оснований для проведения внеплановой проверки в отношении ООО "Центр сертификации программной продукции в строительстве" усмотрено не было, поэтому внеплановая проверка ООО "Центр сертификации программной продукции в строительстве" не инициировалась ввиду отсутствия законных оснований для ее организации.

В силу ч. 4 ст. 1 Федерального закона от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" установленный настоящим Федеральным законом порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами распространяется на правоотношения, связанные с рассмотрением указанными органами, должностными лицами обращений объединений граждан, в том числе юридических лиц, а также на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, объединений граждан, в том числе юридических лиц, осуществляющими публично значимые функции государственными и муниципальными учреждениями, иными организациями и их должностными лицами.

Нормами ст. 10 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" определен порядок рассмотрения обращения. Государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо обеспечивает объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение обращения, в случае необходимости с участием гражданина, направившего обращение; дает письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, за исключением случаев, указанных в статье 11 Закона.

По смыслу приведенных норм, указанным законом не регламентирован конкретный порядок действий, который должен совершить государственный орган помимо непосредственно ответа при рассмотрении обращений граждан и организаций (направить запросы в другие государственные (муниципальные) органы и организации, провести проверки и.т.п.).

Суды не вправе обязывать государственные органы в конкретных случаях проводить проверки в отношении отдельных организаций, поскольку инициирование проведения проверок или не проведения проверок относится к компетенции органов исполнительной власти.

Нормативным правовым актом, конкретизирующим предмет федерального государственного контроля за деятельностью аккредитованных лиц, является Положение о федеральном государственном контроле за деятельностью аккредитованных лиц (утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.03.2017 N 360) (Положение о федеральном государственном контроле).

В соответствии с п. 2 Положения о федеральном государственном контроле, задачами государственного контроля за деятельностью аккредитованных лиц являются предупреждение, выявление и пресечение нарушения аккредитованными лицами требований, установленных Федеральным законом "Об аккредитации в национальной системе аккредитации", другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а в случаях, предусмотренных международными договорами Российской Федерации, и иных требований, установленных в том числе актами, входящими в право Евразийского экономического союза, а также принятие предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений этих требований.

Согласно п. 8 Положения о федеральном государственном контроле, внеплановая проверка на основании информации, указанной в ч. 6 ст. 23, ч. 2 ст. 27 Федерального закона "Об аккредитации в национальной системе аккредитации" и п. 2 ч. 2 ст. 10 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" проводится по мотивированному представлению должностного лица, уполномоченного на осуществление государственного контроля (мотивированное представление).

Мотивированное представление готовится должностным лицом, уполномоченным на осуществление государственного контроля, указанным в пп. "в" п. 5 Положения о федеральном государственном контроле, в месячный срок со дня поступления указанной информации (за исключением информации, поступающей в рамках систематического наблюдения за исполнением обязательных требований). Срок подготовки мотивированного представления может быть продлен должностным лицом, уполномоченным на осуществление государственного контроля, указанным в пп. "а" или "б" п. 5 настоящего Положения, до 3 месяцев в случае поступления в Федеральную службу по аккредитации новой информации, которая может дополнительно свидетельствовать о нарушении аккредитованным лицом обязательных требований, либо в случае необходимости проведения предварительной проверки поступившей в Службу информации или предварительного запроса информации у органов и организаций.

В связи с тем, что должностное лицо Росаккредитации не усмотрело оснований для проведения внеплановой проверки ООО "Центр сертификации программной продукции в строительстве" мотивированного представления, которое могло бы явиться основанием для проведения проверки указанного общества, подготовлено не было.

В силу п. 9 Положения о федеральном государственном контроле по итогам рассмотрения мотивированного представления должностное лицо, уполномоченное на осуществление государственного контроля, указанное в пп. "а" или "б" п. 5 настоящего Положения, с учетом материальных и кадровых ресурсов, имеющихся в распоряжении Федеральной службы по аккредитации, мероприятий по контролю в отношении иных аккредитованных лиц, проводимых и планируемых к проведению, а также сроков направления запросов может принять решение:

а) о проведении в отношении аккредитованного лица внеплановой выездной или документарной проверки (с указанием планируемых сроков проведения проверки, определяемых с учетом информации о потенциальной опасности и риске для жизни, здоровья людей, для животных, растений, окружающей среды, безопасности государства, возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, изложенной в обращениях граждан и организаций);

б) о проведении мероприятий по государственному контролю, осуществляемых без взаимодействия с аккредитованными лицами;

в) об учете информации, указанной в пункте 8 настоящего Положения, в рамках систематического наблюдения за исполнением обязательных требований, анализа и прогнозирования состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности аккредитованными лицами;

г) об учете информации, указанной в пункте 8 настоящего Положения, в рамках проведения процедуры подтверждения компетентности аккредитованного лица в соответствии со статьей 24 Федерального закона "Об аккредитации в национальной системе аккредитации";

д) о направлении запроса (запросов) и (или) информации, указанной в пункте 8 настоящего Положения, в государственные органы, органы государственных внебюджетных фондов, органы местного самоуправления и организации, включая изготовителей и продавцов продукции, в отношении которой проводились, проводятся или будут проводиться работы по оценке соответствия обязательным требованиям;

е) о проведении мероприятий по профилактике нарушений обязательных требований, в том числе о выдаче аккредитованному лицу предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований.

Таким образом, даже наличие мотивированного представления не гарантирует принятия положительного решения о проведении проверки.

Вместе с тем, необходимо учитывать и следующее.

Предметом жалоб заявителя являются действия ООО "Центр сертификации программной продукции в строительстве" при выдаче сертификатов соответствия в системе добровольной сертификации.

ООО "Ситис" полагает, что к добровольному подтверждению соответствия предъявляются те же правила, что и для обязательной сертификации и просит Росаккредитацию провести проверку в отношении ООО "Центр сертификации программной продукции в строительстве".

Однако, в соответствии с ч. 1 ст. 10 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" предметом внеплановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, выполнение предписаний органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, музейным предметам и музейным коллекциям, включенным в состав Музейного фонда Российской Федерации, особо ценным, в том числе уникальным, документам Архивного фонда Российской Федерации, документам, имеющим особое историческое, научное, культурное значение, входящим в состав национального библиотечного фонда, по обеспечению безопасности государства, по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, по ликвидации последствий причинения такого вреда.

Исходя из анализа ч. 1 ст. 2 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" под обязательными требованиями понимаются требования, установленные настоящим законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

В связи с тем, что сертификаты соответствия выданы органом по сертификации ООО "Центр сертификации программной продукции в строительстве" в системе добровольной сертификации, а Росаккредитация наделена полномочиями лишь по проведению проверок соблюдения юридическими лицами обязательных требований, оснований для проведения Росаккредитацией проверки ООО "Центр сертификации программной продукции в строительстве" не имелось.

Заявитель, обращаясь в арбитражный суд не обосновал нарушение прав и законных интересов общества предполагаемым бездействием заинтересованного лица.

Следовательно, в данном случае отсутствуют основания, предусмотренные ст. 13 ГК РФ и ч. 1 ст. 198 АПК РФ, которые одновременно необходимы для признания ненормативного акта органа, осуществляющего публичные полномочия, недействительным, а решения или действия незаконными.

Доводы апелляционной жалобы, связанные с иной оценкой имеющихся в материалах дела доказательств и иным толкованием норм права, не опровергают правильные выводы суда и не свидетельствуют о судебной ошибке.

При таких обстоятельствах арбитражный апелляционный суд считает, что судом первой инстанции полно и всесторонне исследованы материалы дела, правильно применены нормы материального права, оснований для удовлетворения апелляционной жалобы не усматривается.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных ч. 4 ст. 270 АПК РФ и влекущих безусловную отмену судебного акта, коллегией не установлено.

Руководствуясь ст.ст. 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Девятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда города Москвы от 26.02.2018 по делу N А40-236306/17 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Арбитражном суде Московского округа.

Председательствующий судья

Д.В. Каменецкий

Судьи

И.В. Бекетова С.Л. Захаров