Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 9 октября 2018 г. N 02АП-6294/18

г. Киров

09 октября 2018 г.

Дело N А31-14896/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 03 октября 2018 года.

Полный текст постановления изготовлен 09 октября 2018 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Кононова П.И.,

судей Ившиной Г.Г., Великоредчанина О.Б.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Русаковой О.Г.,

при участии в судебном заседании представителя заявителя Зайцевой Л.А., действующей на основании доверенности от 07.11.2017,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Московско-Окского территориального управления Федерального агентства по рыболовству

на решение Арбитражного суда Костромской области от 08.06.2018 по делу N А31-14896/2017, принятое судом в составе судьи Смирновой Т.Н.,

по заявлению акционерного общества "Интер РАО-Электрогенерация" в лице филиала "Костромская ГРЭС"

к Московско-Окскому территориальному управлению Федерального агентства по рыболовству в лице Отдела государственного контроля, надзора и охраны водных биологических ресурсов по Костромской области

о признании недействительным предписания,

установил:

акционерное общество "Интер РАО-Электрогенерация" в лице филиала "Костромская ГРЭС" (далее - заявитель, АО "Интер РАО-Электрогенерация", Общество) обратилось в Арбитражный суд Костромской области с заявлением, с учетом уточнений в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), о признании недействительным предписания Московско-Окского территориального управления Федерального агентства по рыболовству в лице Отдела государственного контроля, надзора и охраны водных биологических ресурсов по Костромской области (далее - ответчик, Агентство, надзорный орган) от 22.09.2017 N 44/337/1.

Решением Арбитражного суда Костромской области от 08.06.2018 заявленное требование удовлетворено, оспариваемое предписание признано недействительным.

Агентство с принятым решением суда первой инстанции не согласно, обратилось во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит его отменить и принять по делу новый судебный акт, ссылаясь на неправильное применение судом норм права. По мнению заявителя жалобы, в рассматриваемом случае, вопреки выводам суда первой инстанции, отсутствуют в совокупности условия, предусмотренные статьями 198, 200 АПК РФ, необходимые для признания оспариваемого предписания недействительным. Так, в частности, Агентство обращает внимание апелляционного суда на то, что судом первой инстанции не указано каким образом оспариваемое предписание нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также каким требованиям закона оно не соответствует.

Более подробно доводы надзорного органа приведены в апелляционной жалобе.

Общество в представленном отзыве на апелляционную жалобу возражает против приведенных в ней доводов, находит обжалуемое решение суда первой инстанции законным и обоснованным, просит оставить его без изменения, а жалобу - без удовлетворения.

Ответчик своего представителя в судебное заседание не направил, о времени и месте судебного заседания извещен надлежащим образом.

Определение Второго арбитражного апелляционного суда о принятии апелляционной жалобы к производству вынесено 28.08.2018 и размещено в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" 29.08.2018 в соответствии с абзацем 2 части 1 статьи 122 АПК РФ.

В соответствии со статьей 156 АПК РФ дело рассматривается в отсутствие представителя ответчика.

Законность решения Арбитражного суда Костромской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела, в период с 04.09.2017 по 15.09.2017 на основании приказов от 09.08.2017 N 337-рп (т.1 л.д.21-25) и от 05.09.2017 N 397-рп (т.1 л.д.26) Агентством в отношении АО "Интер РАО-Электрогенерация" проведена плановая выездная проверка на предмет соблюдения обязательных требований законодательства Российской Федерации в области охраны водных биологических ресурсов и среды их обитания.

В ходе проверки сотрудниками надзорного органа установлено, что Общество в целях производственной деятельности (производство, получение, поставка, передача электрической и тепловой энергии) осуществляет водопользование путем забора воды из Горьковского водохранилища, а также осуществляет сброс (водоотведение) сточных вод в устье р.Шача Горьковского водохранилища (место нереста).

При этом Агентство пришло к выводу о том, что деятельность филиала АО "Интер РАО-Электрогенерация" по сбросу (водоотведению) сточных вод в устье р.Шача на участке Горьковского водохранилища (место нереста) является нарушением требований частей 1, 4 статьи 35, части 2 статьи 62 Водного кодекса Российской Федерации (далее - ВК РФ, Водный кодекс), части 1 статьи 34 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Закон N 7-ФЗ, Закон об охране окружающей среды), статьи 50 Федерального закона от 20.12.2004 N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" (далее - Закон N 166-ФЗ, Закон о рыболовстве), пункта 21 части 4 Требований по предотвращению гибели объектов животного мира при осуществлении производственных процессов, а также при эксплуатации транспортных магистралей, трубопроводов, линий связи и электропередачи, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 13.08.1996 N 997 (далее - Требования N 997), Приложения N 6 к Правилам рыболовства для Волжско-Каспийского рыбохозяйственного бассейна, утвержденных Приказом Минсельхоза России от 18.11.2014 N 453 (далее - Приказ N 453, Правила рыболовства), пунктов "г", "ж" Положения о мерах по сохранению водных биологических ресурсов и среды их обитания, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 29.04.2013 N 380 (далее - Положение N 380).

Выявленное нарушение отражено в акте проверки от 22.09.2017 N 337 (т.1 л.д.27-34).

22.09.2017 в целях устранения выявленного нарушения Агентством в адрес Общества выдано обязательное для исполнения предписание N 44/337/1 (т.1 л.д.19-20), возлагающее на последнее обязанность в срок до 01.10.2018 обеспечить принятие необходимых мер по сохранению водных биологических ресурсов, исключающих загрязнение водной среды, а именно: водоотведение (сброс) сточных вод в место нереста (устье р.Шача на участке горьковского водохранилища).

Полагая, что выданное Агентством предписание не соответствует положениям действующего законодательства и нарушает права и законные интересы заявителя, Общество обратилось в Арбитражный суд Костромской области с соответствующим заявлением (т.1 л.д.2-11).

Придя к выводу о наличии в совокупности условий, предусмотренных статьями 198, 201 АПК РФ, суд первой инстанции удовлетворил заявленное требование, признав оспариваемое предписание недействительным. При этом, оценив представленные в дело доказательства в порядке статьи 71 АПК РФ, арбитражный суд исходил из отсутствия со стороны заявителя нарушения требований действующего законодательства в части осуществления водоотведения (сброса) сточных вод в устье р.Шача Горьковского водохранилища, являющегося местом нереста.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, заслушав представителя заявителя, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решение суда исходя из нижеследующего.

В силу части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".

При этом в силу части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, возлагается на орган или лицо, которые приняли акт.

Оспариваемое предписание оценивается арбитражным судом на момент его вынесения. При оценке вопроса о законности предписания выяснению подлежит как наличие у вынесшего это предписание органа полномочий и оснований для проведения проверки, в части чего замечаний у заявителя не имеется, так и наличие или отсутствие выявленных нарушений и обязанность лица, которому предписание адресовано, по проведению требуемых мероприятий.

Отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при их проведении регулируются положениями Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ).

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 17 Закона N 294-ФЗ в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также других мероприятий, предусмотренных федеральными законами.

По смыслу названной нормы в совокупности с положениями статей 14, 16 Закона N 294-ФЗ предписание об устранении нарушений требований законодательства представляет собой акт должностного лица, уполномоченного на проведение государственного надзора, содержащий властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан, индивидуальных предпринимателей и организаций. Условиями для вынесения предписания являются нарушения законодательства Российской Федерации, которые к моменту выдачи такого предписания не устранены нарушителем закона самостоятельно. При этом нарушения со стороны проверяемого лица должны быть объективно доказаны. Невыполнение в срок законного предписания органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), является основанием для привлечения граждан и юридических лиц к административной ответственности.

Следовательно, предписание должностного лица, осуществляющего государственный надзор, должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо (индивидуального предпринимателя, гражданина) может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений установленных требований, соблюдение которых обязательно для них в силу закона. При этом такие требования должны быть реально исполнимым.

Водные отношения регламентированы положениями водного законодательства (статья 4 ВК РФ).

Согласно статье 2 ВК РФ водное законодательство состоит из Водного кодекса, других федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации (часть 1). Правительство Российской Федерации издает нормативные правовые акты, регулирующие водные отношения, в пределах полномочий, определенных настоящим Кодексом, другими федеральными законами, а также указами Президента Российской Федерации (часть 4). На основании и во исполнение настоящего Кодекса, других федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий могут издавать нормативные правовые акты, регулирующие водные отношения (часть 6).

В силу части 1 статьи 35 ВК РФ поддержание поверхностных и подземных вод в состоянии, соответствующем требованиям законодательства, обеспечивается путем установления и соблюдения нормативов допустимого воздействия на водные объекты.

Количество веществ и микроорганизмов, содержащихся в сбросах сточных, в том числе дренажных, вод в водные объекты, не должно превышать установленные нормативы допустимого воздействия на водные объекты (часть 4 статьи 35 ВК РФ).

В соответствии с частью 2 статьи 62 ВК РФ использование водных объектов для целей производства электрической энергии гидроэнергетическими объектами осуществляется с учетом интересов других водопользователей, соблюдения требований к использованию и охране водных объектов, требований к сохранению водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира, требований о предотвращении негативного воздействия вод и ликвидации его последствий.

Отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду как важнейшую составляющую окружающей среды, являющуюся основой жизни на Земле, в пределах территории Российской Федерации, а также на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации, регламентированы положениями Закона об охране окружающей среды.

В статьи 34 названного Закона предусмотрены общие требования в области охраны окружающей среды при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов. Так, согласно части 1 названной нормы размещение, проектирование, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию, эксплуатация, консервация и ликвидация зданий, строений, сооружений и иных объектов, оказывающих прямое или косвенное негативное воздействие на окружающую среду, осуществляются в соответствии с требованиями в области охраны окружающей среды. При этом должны предусматриваться мероприятия по охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности.

Отношения, возникающие в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов, регулируются законодательством о рыболовстве и сохранении водных биоресурсов, к которым, в числе прочих, отнесен Закон N 166-ФЗ (статьи 3, 5 Закона о рыболовстве).

Названным Законом в части 1 статьи 50 закреплено, что при территориальном планировании, градостроительном зонировании, планировке территории, архитектурно-строительном проектировании, строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства, внедрении новых технологических процессов и осуществлении иной деятельности должны применяться меры по сохранению водных биоресурсов и среды их обитания.

Данная деятельность осуществляется только по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (часть 2 статьи 50 Закона N 166-ФЗ).

Постановлением Правительства РФ от 13.08.1996 N 997 утверждены Требования по предотвращению гибели объектов животного мира при осуществлении производственных процессов, а также при эксплуатации транспортных магистралей, трубопроводов, линий связи и электропередачи, в соответствии с пунктом 21 которых при сбросе производственных и иных сточных вод с промышленных площадок должны предусматриваться меры, исключающие загрязнение водной среды. Запрещается сброс любых сточных вод в местах нереста, зимовки и массовых скоплений водных и околоводных животных.

Согласно подпунктам "г", "ж" пункта 2 Положения N 380 мерами по сохранению биоресурсов и среды их обитания являются, среди прочего, предупреждение и устранение загрязнений водных объектов рыбохозяйственного значения, соблюдение нормативов качества воды и требований к водному режиму таких водных объектов (подпункт "г"); определение последствий негативного воздействия планируемой деятельности на состояние биоресурсов и среды их обитания и разработка мероприятий по устранению последствий негативного воздействия на состояние биоресурсов и среды их обитания, направленных на восстановление их нарушенного состояния, по методике, утверждаемой Федеральным агентством по рыболовству, в случае невозможности предотвращения негативного воздействия (подпункт "ж").

Оспариваемым предписание Обществу вменяется в вину нарушение вышеприведенных требований действующего законодательства в области охраны водных биологических ресурсов и среды их обитания, выразившееся в осуществлении сброса (водоотведения) сточных вод в устье р.Шача на участке Горьковского водохранилища (место нереста).

Вместе с тем, как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, Костромская ГРЭС как тепловая электрическая станция осуществляет производство электрической и тепловой энергии в комбинированном режиме с 1969 года. Технология водоотведения оставалась неизменной с момента ввода объекта в эксплуатацию. Реконструкция объектов водоотведения не производилась.

При этом проектные решения, в том числе сброс сточных вод в место нереста в р.Шача на участке Горьковского водохранилища, были согласованы с компетентным органом (Центрсанрыбводинспекцией), осуществлявшим в период введения Костромской ГРЭС в эксплуатацию государственный контроль в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов (т.1 л.д.102-107, т.2 л.д.3-6). Данные обстоятельства сторонами не оспариваются и не отрицаются.

Река Шача является водоемом высшей категории рыбохозяйственного значения и в соответствии с Правилами рыболовства входит в перечень нерестовых участков.

В качестве компенсации ущерба водным биологическим ресурсам Обществом на теплых водах Костромской ГРЭС было построено рыбоводное хозяйство, функционирующее до настоящего времени (пункт "ж" Положения N 380).

Решением Отдела водных ресурсов по Костромской области Верхне-Волжского бассейнового водного управления Федерального агентства водных ресурсов от 22.03.2016 N 39 о предоставлении водного объекта в пользование (т.1 л.д.49-59) заявителю на период до 21.03.2026 предоставлен в пользование для сброса сточных вод водный объект - Горьковское водохранилище, правый берег р. Волга в г.Волгореченск. В соответствии с Приложением 5.1.1 к указанному решению (схема размещения гидротехнических и иных сооружений, расположенных на водном объекте и обеспечивающих возможность его использования для нужд водопользователя) местом сброса сточных вод является залив р. Шача.

Пунктом 7 названного решения предусмотрено осуществление сброса сточных вод, в том числе дренажных вод на участке горьковского водохранилища, правые берег в г.Волгореченск.

Согласно ситуационному плану местности выпуск сбора сточных вод АО "Интер РАО-Электрогенерация" в лице филиала "Костромская ГРЭС" осуществляется в указанное в решении от 22.03.2016 N 39 место.

Между Обществом и Верхне-Волжским бассейновым управлением Федерального агентства водных ресурсов заключен договор водопользования от 23.06.2014 N 8-КОС/10-0348-14 (т.1 л.д.41-44), согласно которому водопользователь принимает в пользование правобережную часть Горьковского водохранилища в районе 636,3 км судового хода (пункт 1). Договор заключен на период до 30.06.2024.

Водопользование согласно условиям указанного договора (пункт 3) является совместным, с забором (изъятием) водных ресурсов из водных объектов при условии возврата воды в водные объекты.

Местом осуществления водопользования по данному договору является Костромская область, г. Волгореченск, устье реки Шача, правобережный участок Горьковского водохранилища в районе 636,3 км судового хода (подпункт "б" пункта 6).

С учетом изложенного водопользование, в том числе сброс сточных вод в устье р.Шача осуществляется Обществом в соответствии с договором водопользования от 23.06.2014 N 8-КОС/10-0348-14 и решением от 22.03.2016 N 39, то есть при наличии к тому законных оснований.

Приведенные обстоятельства также подтверждаются решением Нерехтского районного суда Костромской области от 13.02.2018 по делу N 12-3/2018 (т.2 л.д.7-12), оставленным в силе решением Костромского областного суда от 23.03.2018 (т.2 л.д.13-17), которые в силу части 3 статьи 69 АПК РФ имеют преюдициальное значение для рассмотрения настоящего спора и являются обязательными для арбитражного суда.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции соглашается в выводом суда первой инстанции об отсутствии со стороны АО "Интер РАО-Электрогенерация" приведенных в оспариваемом предписании нарушений требований действующего законодательства в области охраны водных биологических ресурсов и среды их обитания при сбросе сточных вод в водный объект- устье р.Шача.

Таким образом, оспариваемое предписание, необоснованно возлагающее на Общество обязанность по устранению нарушений, которых им не допущено, не соответствует положениям действующего законодательства и, как следствие, нарушает права и законные интересы заявителя, в связи с чем в данном случае имеются в совокупности условия, предусмотренные статьями 198, 201 АПК РФ. необходимые для признания его недействительным, о чем верно указано судом первой инстанции в обжалуемом решении.

Кроме того, оценивая законность оспариваемого предписания ответчика, арбитражный суд апелляционной инстанции дополнительно считает необходимым отметить следующее.

Безусловно, на заявителе лежит обязанность по обеспечению соответствия качества сбрасываемых им в рыбохозяйственный водоем сточных вод установленным нормативам, исполнение которой направлено, в том числе, на сохранение водных биологических ресурсов. Вместе с тем такая обязанность возложена на АО "Интер РАО-Электрогенерация" предписанием Агентства от 22.09.2017 N 44/337, которое не оспаривалось заявителем и подлежит исполнению. В этой связи у ответчика отсутствовали необходимость и законные основания для выдачи Обществу дополнительного оспариваемого в рамках настоящего дела предписания от 22.09.2017 N 44/337/1, которым на заявителя по существу повторно возложена обязанность принятия мер по сохранению водных биологических ресурсов, исключающих загрязнение водной среды.

Оснований для иных выводов из имеющихся обстоятельств дела не усматривается.

Доводы надзорного органа об обратном подлежат отклонению, поскольку основаны на ошибочном толковании норм материального права применительно к фактическим обстоятельствам дела.

Апелляционным судом исследованы все доводы апелляционной жалобы, однако они не опровергают выводов суда и не свидетельствуют о правомерности позиции надзорного органа, в этой связи отклоняются как не влияющие на правильность принятого судебного акта.

При таких обстоятельствах, обжалуемое решение Арбитражного суда Костромской области следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу ответчика - без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Согласно подпункту 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового Кодекса Российской Федерации от уплаты государственной пошлины освобождаются государственные органы, органы местного самоуправления, выступающие по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, в качестве истцов или ответчиков, в связи с чем оснований для взыскания с ответчика государственной пошлины за рассмотрение апелляционной жалобы не имеется.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Костромской области от 08.06.2018 по делу N А31-14896/2017 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Московско-Окского территориального управления Федерального агентства по рыболовству - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Костромской области.

Постановление может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьями 291.1-291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при условии, что оно обжаловалось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа.

Председательствующий

П.И. Кононов

Судьи

Г.Г. Ившина О.Б. Великоредчанин