Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 22 мая 2018 г. N 08АП-3838/18

город Омск

22 мая 2018 г.

Дело N А70-16546/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 16 мая 2018 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 22 мая 2018 года.

Восьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Лотова А.Н.,

судей Золотовой Л.А., Сидоренко О.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Зайцевой И.Ю.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 08АП-3838/2018) Северо-Уральского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору на решение Арбитражного суда Тюменской области от 20.02.2018 по делу N А70-16546/2017 (судья Коряковцева О.В.), принятое по заявлению открытого акционерного общества "Российские железные дороги" (ИНН 7708503727, ОГРН 1037739877295) к Северо-Уральскому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору об оспаривании постановления от 20.11.2017 г. N 134-59 12-2017,

при участии в судебном заседании представителя открытого акционерного общества "Российские железные дороги" Хафизова Ф.Н. по доверенности N 77 АВ 6737497 от 28.12.2017 сроком действия по 26.04.2020,

в отсутствие представителя Северо-Уральского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, надлежащим образом извещенного о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы,

установил:

открытое акционерное общество "Российские железные дороги" (далее - ОАО "РЖД", Общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Тюменской области с заявлением к Северо-Уральскому Управлению Ростехнадзора (далее - Управление, административный орган) об оспаривании постановления от 20.11.2017 N 134-59 12-2017.

Решением Арбитражного суда Тюменской области от 20.02.2018 по делу N А70-16546/2017 заявленные требования удовлетворены. Постановление Управления от 20.11.2017 N 134-59 12-2017 о привлечении ОАО "РЖД" к административной ответственности признано незаконным и отменено полностью.

Возражая против принятого по делу судебного акта, административный орган в апелляционной жалобе просит его отменить и принять по делу новый судебный акт.

По мнению апеллянта, нарушение порядка привлечения Общества к административной ответственности не допущено. Законный представитель ОАО "РЖД" был уведомлен о составлении протокола об административном правонарушении надлежащим образом, в связи с чем составление протокола без его участия не свидетельствует о нарушении Управлением соответствующей процедуры.

В письменном отзыве на жалобу Общество просит оставить решение суда первой инстанции без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Управление, надлежащим образом извещенное в соответствии со статьей 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) о месте и времени рассмотрения апелляционной жалобы, своего представителя в суд не направило. На основании статей 156, 266 АПК РФ суд счел возможным рассмотреть апелляционную жалобу в отсутствие неявившегося участника процесса.

В заседании суда апелляционной инстанции представителем ОАО "РЖД" поддержана позиция, изложенная в письменном отзыве на жалобу.

Рассмотрев материалы дела, апелляционную жалобу, письменный отзыв на нее, заслушав представителя заявителя, проверив в порядке, установленном статьями 266, 270 АПК РФ, законность и обоснованность обжалуемого судебного акта, суд апелляционной инстанции не находит оснований для его отмены.

Из материалов дела следует, что ОАО "РЖД" зарегистрировано в качестве юридического лица с присвоением ОГРН 1037739877295, место нахождения: г. Москва, ул.Новая Басманная, д.2. Законным представителем является президент Белозеров О.В.

Общество эксплуатирует опасный производственный объект - система теплоснабжения поселка Железнодорожников ст. Ноябрьск-1 Свердловской дирекции по тепловодоснабжению структурного подразделения Центральной дирекции по тепловодоснабжению - филиала ОАО "РЖД", А01-07011-2879.

На основании распоряжения и.о. заместителя руководителя Управления от 11.07.2017 N 59/7242 на опасном производственном объекте ОАО "РЖД" проведена внеплановая выездная проверка с целью исполнения ранее выданного предписания от 20.12.2016 N 59/10020-П, в результате которой установлено, что предписание в полном объеме не исполнено, а именно - не переоформлена лицензия в связи с изменением наименования вида деятельности ОАО "РЖД "Эксплуатация опасных производственных объектов" - лицензия от 30.04.2010 N ВП-00-011513 (пункт 1 предписания); не ведется анализ состояния промышленной безопасности путем организации проведения соответствующих экспертиз промышленной безопасности (пункт 5 предписания); на ОПО ОАО "РЖД" отсутствует производственный контроль за работоспособностью систем контроля состояния воздушной среды, отсутствуют проверочные смеси (пункт 6); отсутствуют сведения о создании и выполнении корректирующих мероприятий по результату выполненной экспертизы промышленной безопасности (пункт 14); не осуществляется производственный контроль в части перечня нормативных документов, применяемых в эксплуатирующей организации для обеспечения требований безопасности, (пункт 15); не переработана и не утверждена инструкция для ответственного за его исправное состояние и безопасную эксплуатацию оборудования под давлением (пункт 19); в помещении котельной ОАО "РЖД" с газоиспользующим оборудованием, работающим в автоматическом режиме, отсутствует электромагнитный клапан с автоматическим отключением подачи газа и выводом сигналов на диспетчерских пункт или в помещение с постоянным присутствием персонала (пункт 24); неправильно проведена идентификация опасного производственного объекта "Система теплоснабжения поселка Железнодорожников станции Ноябрьск-1" (пункт 25) (л.д. 77-90).

Результаты проверки оформлены актом от 16.10.2017 N 59/7242-А, Обществу выдано новое предписание от 16.10.2017 N 59/7242-П.

В связи с изложенными обстоятельствами государственным инспектором Ноябрьского комплексного отдела Управления Гайдаем А.И. в отношении ОАО "РЖД" составлен протокол об административном правонарушении от 01.11.2017 N 134-5912-2017 по части 11 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) - "Невыполнение в установленный срок или ненадлежащее выполнение законного предписания органа исполнительной власти, осуществляющего федеральный государственный надзор в области промышленной безопасности".

Рассмотрев указанный протокол и иные материалы дела, должностное лицо административного органа вынесло оспариваемое постановление 20.11.2017 N 134-59 12-2017, в соответствии с которым ОАО "РЖД" привлечено к административной ответственности на основании части 11 статьи 19.5 КоАП РФ, ему назначено административное наказание в виде штрафа в размере 400 000 руб.

В соответствии с частью 6 статьи 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме (часть 7 указанной статьи).

Согласно части 11 статьи 19.5 КоАП РФ невыполнение в установленный срок или ненадлежащее выполнение законного предписания федерального органа исполнительной власти, осуществляющего государственный контроль и надзор в сфере безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, промышленной безопасности и безопасности гидротехнических сооружений, влечет наложение административного штрафа на юридических лиц в размере от четырехсот тысяч до семисот тысяч рублей.

Объектом правонарушения по части 11 статьи 19.5 КоАП РФ является неисполнение в установленный срок законного предписания, вынесенного уполномоченным органом.

Согласно оспариваемому постановлению основанием для привлечения ОАО "РЖД" к административной ответственности по части 11 статьи 19.5 КоАП РФ послужил вывод административного органа о неисполнении заявителем предписания от 20.12.2016 N 59/10020-П, которым на заявителя была возложена обязанность выполнить требования промышленной безопасности к эксплуатации опасного производственного объекта, предусмотренные Федеральным законом от 21.07.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (далее - Закон N 116-ФЗ).

Законом N 116-ФЗ определены правовые, экономические и социальные основы обеспечения безопасной эксплуатации опасных производственных объектов и указанный закон направлен на предупреждение аварий на опасных производственных объектах и обеспечение готовности эксплуатирующих опасные производственные объекты юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к локализации и ликвидации последствий указанных аварий.

Положения указанного Закона распространяются на все организации независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, осуществляющие деятельность в области промышленной безопасности опасных производственных объектов на территории Российской Федерации и на иных территориях, над которыми Российская Федерация осуществляет юрисдикцию в соответствии с законодательством Российской Федерации и нормами международного права.

Требования промышленной безопасности - это условия, запреты, ограничения и другие обязательные требования, соблюдение которых обеспечивает промышленную безопасность; требования промышленной безопасности должны соответствовать нормам в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, охраны окружающей природной среды, экологической безопасности, пожарной безопасности, охраны труда, строительства, а также требованиям государственных стандартов (статья 3 Закона N 116-ФЗ).

В соответствии со статьей 9 Закона N 116-ФЗ организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана, в том числе соблюдать положения настоящего Закона, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, а также нормативных технических документов в области промышленной безопасности, а также выполнять указания, распоряжения и предписания федерального органа исполнительной власти в области промышленной безопасности, его территориальных органов и должностных лиц, отдаваемые ими в соответствии с полномочиями.

Следовательно, организация, эксплуатирующая опасный производственный объект и не исполнившая предусмотренные Законом N 116-ФЗ обязанности, направленные на обеспечение защищенности жизненно важных интересов личности и общества, выраженные в неисполнении предписания, является субъектом административного правонарушения, предусмотренного частью 11 статьи 19.5 КоАП РФ.

Представленные в материалы доказательства подтверждают наличие в действиях Общества события административного правонарушения, предусмотренного частью 11 статьи 19.5 КоАП РФ.

Согласно части 1 статьи 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

В силу части 2 указанной статьи юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Доказательств того, что у ОАО "РЖД" не имелось возможности для исполнения предписания в установленный срок, а также того, что данным лицом были приняты все зависящие от него меры по его исполнению, материалы дела не содержат.

Заявив о нарушении порядка составления протокола об административном правонарушении, ОАО "РЖД" обратилось в суд с настоящим заявлением.

В соответствии с частью 1 статьи 1.6 КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.

Процессуальные действия, совершаемые в рамках административного производства, предполагают участие в их совершении определенных лиц, которым действующее законодательство предоставляет тот или иной объем процессуальных прав, не только на стадии рассмотрения дела об административном правонарушении, но и на стадии составления протокола.

В статье 28.2 КоАП РФ содержатся требования к составлению протокола о совершении административного правонарушения.

В частности, в протоколе об административном правонарушении указываются дата и место его составления, должность, фамилия и инициалы лица, составившего протокол, сведения о лице, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, фамилии, имена, отчества, адреса места жительства свидетелей и потерпевших, если имеются свидетели и потерпевшие, место, время совершения и событие административного правонарушения, статья настоящего Кодекса или закона субъекта Российской Федерации, предусматривающая административную ответственность за данное административное правонарушение, объяснение физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которых возбуждено дело, иные сведения, необходимые для разрешения дела.

При составлении протокола об административном правонарушении физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, а также иным участникам производства по делу разъясняются их права и обязанности, предусмотренные настоящим Кодексом, о чем делается запись в протоколе.

Физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, должна быть предоставлена возможность ознакомления с протоколом об административном правонарушении. Указанные лица вправе представить объяснения и замечания по содержанию протокола, которые прилагаются к протоколу.

Статьей 25.1 КоАП РФ, устанавливающей правила рассмотрения материалов дела об административном правонарушении, также предусматриваются определенные гарантии для лиц, в отношении которых осуществляется административное производство, в том числе участие такого лица при рассмотрении материалов.

Таким образом, лицу, в отношении которого составляется протокол об административном правонарушении, а также в отношении которого рассматриваются материалы дела об административном производстве, должна быть предоставлена возможность участвовать при указанных действиях и пользоваться другими правами, предусмотренными Кодексом.

В соответствии с частями 1 и 2 статьи 25.4 КоАП РФ защиту прав и законных интересов юридического лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, осуществляют его законные представители. Законными представителями юридического лица в соответствии с настоящим Кодексом являются его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица. Полномочия законного представителя юридического лица подтверждаются документами, удостоверяющими его служебное положение.

При этом, лицо, в отношении которого осуществляется производство по делу об административном правонарушении, может воспользоваться предоставленными ему КоАП РФ правами и гарантиями посредством своего представителя.

В соответствии со статьей 25.5. КоАП РФ для оказания юридической помощи лицу, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, в производстве по делу об административном правонарушении может участвовать защитник, а для оказания юридической помощи потерпевшему - представитель.

В качестве защитника или представителя к участию в производстве по делу об административном правонарушении допускается адвокат или иное лицо.

Полномочия адвоката удостоверяются ордером, выданным соответствующим адвокатским образованием. Полномочия иного лица, оказывающего юридическую помощь, удостоверяются доверенностью, оформленной в соответствии с законом.

В силу статьи 185 Гражданского кодекса Российской Федерации доверенностью признается письменное уполномочие, выдаваемое одним лицом другому лицу или другим лицам для представительства перед третьими лицами.

Доверенность от имени юридического лица выдается за подписью его руководителя или иного лица, уполномоченного на это его учредительными документами, с приложением печати этой организации. При этом, в соответствии с правовой позицией, изложенной в Постановлении Президиума ВАС РФ от 28.06.2011 N 2297/11, КоАП РФ не устанавливает требования о включении номера дела об административном правонарушении в выдаваемую защитнику доверенность, равно как и не указывает отсутствие в ней номера дела в качестве основания для запрета или ограничения участия защитника, действующего на основании такой доверенности, в рассмотрении дела об административном правонарушении.

Защитник допускается к участию в производстве по делу об административном правонарушении с момента возбуждения дела и пользуется всеми процессуальными правами лица, в отношении которого ведется такое производство (статья 25.5 КоАП РФ).

Таким образом, с момента возбуждения дела об административном правонарушении привлекаемое к ответственности лицо может реализовать принадлежащие ему права и гарантии посредством своего представителя по общей доверенности, включая предусмотренное частью 4 статьи 28.2 КоАП РФ право на представление объяснений и замечаний по содержанию протокола, а не только посредством законного представителя.

Материалы дела свидетельствуют, что 18.10.2017 в адрес ОАО "РЖД" поступило уведомление от 16.10.2017 о необходимости явиться 01.11.2017 в г. Ноябрьск, в Ноябрьский комплексный отдел Управления для составления протокола по части 11 статьи 19.5 КоАП РФ к государственному инспектору Гайдаю А.И.

Судом первой инстанции установлено и административным органом не оспаривается, что протокол об административном правонарушении составлен в отсутствие законного представителя ОАО "РЖД".

На составление протокола в указанную дату явился представитель Общества Набиуллин Р.А., действующий по доверенности от 28.09.2017 с полномочиями представлять интересы ОАО "РЖД" при проведении выездной плановой проверки Ростехнадзора в период с 19.09.17 по 16.10.17 согласно распоряжению от 11.07.2017 N 59/7242 с правом участвовать в качестве защитника в производстве по делу об административном правонарушении. Полномочия указанного представителя ОАО "РЖД" подтверждаются представленной в дело доверенностью (л.д. 9).

Между тем, составлявшим протокол должностным лицом Управления отказано Набиуллину Р.А. в участии в составлении протокола со ссылкой на то, что на стадии возбуждения дела об административном правонарушении и составления протокола интересы Общества вправе представлять только единоличный орган. Составленный протокол не содержит сведений об участии какого-либо представителя ОАО "РЖД" при его составлении (л.д. 67-73). При этом в данном протоколе имеется отметка о направлении его заявителю заказным письмом с уведомлением о вручении.

Изложенные обстоятельства не оспариваются апеллянтом.

Согласно пункту 10 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных КоАП РФ, является основанием для отказа в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности (часть 2 статьи 206 АПК РФ) либо для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа (часть 2 статьи 211 АПК РФ) при условии, если указанные нарушения носят существенный характер и не позволяют или не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело. Существенный характер нарушений определяется исходя из последствий, которые данными нарушениями вызваны, и возможности устранения этих последствий при рассмотрении дела.

С учетом указанного, составив протокол без участия представителя ОАО "РЖД", подтвердившего свои полномочия надлежащим образом, Управление лишило Общество возможности квалифицированно возражать и давать объяснения по существу выявленного правонарушения, и, следовательно, допустило существенное нарушение процедуры привлечения его к административной ответственности.

Доводы о надлежащем уведомлении Общества об обстоятельствах составления протокола не освобождают Управление от обязанности допустить к участию в данной процедуре представителя Общества, поскольку соответствующая обязанность прямо следует из приведенных положений законодательства и не ставится в зависимость от каких-либо иных действий административного органа.

Удовлетворив заявление ОАО "РЖД", суд первой инстанции принял законное и обоснованное решение.

Нормы материального права применены Арбитражным судом Тюменской области правильно. Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

С учетом изложенного, оснований для отмены обжалуемого решения арбитражного суда не имеется, а потому апелляционная жалоба административного органа удовлетворению не подлежит.

Вопрос о взыскании государственной пошлины с апелляционной жалобы судом не рассматривался, поскольку за рассмотрение заявления об оспаривании постановления привлечении к административной ответственности не предусмотрена уплата государственной пошлины, то не облагается государственной пошлиной и апелляционная жалоба по таким заявлениям.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восьмой арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

апелляционную жалобу Северо-Уральского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору оставить без удовлетворения, решение Арбитражного суда Тюменской области от 20.02.2018 по делу N А70-16546/2017 - без изменения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия, может быть обжаловано путем подачи кассационной жалобы в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме.

Председательствующий

А.Н. Лотов

Судьи

Л.А. Золотова О.А. Сидоренко