Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21 мая 2018 г. N 16АП-1348/18

г. Ессентуки

21 мая 2018 г.

Дело N А22-541/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 14 мая 2018 года.

Полный текст постановления изготовлен 21 мая 2018 года.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Белова Д.А.,

судей: Афанасьевой Л.В., Параскевовой С.А.

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Джашакуевым М.Б.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении суда по адресу: Ставропольский край, г. Ессентуки, ул. Вокзальная, 2, апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Калмыкия на решение Арбитражного суда Республики Калмыкия от 21.02.2018 по делу N А22-541/2017 (судья Е.А. Анжукаева)

по заявлению Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Калмыкия об оспаривании решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Калмыкия по делу N 08-15-135/2016 от 15.12.2016,

третье лицо - автономное учреждение Республики Калмыкия "Калмлес"

при участии в судебном заседании:

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Калмыкия - Богославская В.В. (доверенность от 09.01.2018),

в отсутствие иных лиц, участвующих в деле, извещенных надлежащим образом о времени и месте проведения судебного заседания.

УСТАНОВИЛ:

Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Калмыкия (далее - заявитель, Министерство) обратилось в арбитражный суд с заявлением об отмене решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Калмыкия (далее - заинтересованное лицо, Калмыцкое УФАС России) по делу N 08-15-135/2016 от 15.12.2016, которым Министерство и автономное учреждение Республики Калмыкия "Калмлес" (далее - учреждение, АУ РК "Калмлес") признаны нарушившими п. 4 ст. 16 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), что выразилось в осуществлении согласованных действий по привлечению третьих лиц (подрядчиков, исполнителей) к выполнению в 2015 году государственного задания комплекса лесохозяйственных работ, обеспеченного финансированием из бюджета Республики Калмыкия, тем самым предоставив последнему преимущества в осуществлении предпринимательской деятельности и ограничения доступ к исполнению таких работ, услуг неопределенного круга лиц (потенциальных подрядчиков, исполнителей).

В обоснование заявления указано, что АУ РК "Калмлес" являлось и является самостоятельным субъектом публично-правовых и гражданско-правовых отношений

Решением суда от 21.02.2018 заявленные требования Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Калмыкия удовлетворены, признано незаконным решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Калмыкия по делу N 08-15-135/2016 от 15.12.2016 в части признания Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Калмыкия нарушившим положения пункта 4 статьи 16 Федерального закона "О защите конкуренции".

Калмыцкое УФАС России не согласились с решением суда первой инстанции и обратились в апелляционный суд с жалобой, в которой просит отменить решение суда от 21.02.2018 и принять по делу новый судебный акт.

В отзыве на апелляционную жалобу Министерство и АУ РК "Калмлес" просят оставить решение суда от 21.02.2018 без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В судебном заседании представитель Калмыцкого УФАС России поддержал доводы, изложенные в апелляционной жалобе.

Министерство и АУ РК "Калмлес" о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом, о чем в деле имеется соответствующие уведомления, в суд полномочных представителей не направили. Апелляционная жалоба рассматриваются в отсутствие Министерства и АУ РК "Калмлес" в соответствии со ст. 156 АПК РФ.

Арбитражный суд апелляционной инстанции в соответствии с требованиями ст. ст. 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), проверив законность вынесенного решения и правильность применения норм материального и процессуального права, изучив и оценив в совокупности все материалы дела, считает, что апелляционная жалоба подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, распоряжением Правительства Республики Калмыкия N 259-р от 26.08.2014 создано АУ РК "Калмлес", основной целью деятельности которого является обеспечение мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов, проведение противопожарных мероприятий, тушение лесных пожаров. Функции и полномочия учредителя возложены на Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Калмыкия.

Приказом Министерства от 15.01.2015 N 16/1 утверждено государственное задание для учреждения на 2015 год. Приложением к приказу предусмотрены следующие виды работ: по разделу 1 (охрана лесов от пожаров) - устройство противопожарных минерализованных полос, уход за ними, культивация; по разделу 3 (воспроизводство лесов и лесоразведение) - законченная подготовка почвы под лесные культуры (подъем паров, бронирование почвы, культивация и перепашка), уход за лесами (рубка деревьев, омоложение кустарников).

16.03.2015 между Министерством и учреждением было заключено соглашение о порядке и условиях предоставления субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного задания по выполнению комплекса лесохозяйственных мероприятий в 2015 году. Соглашением предусмотрена обязанность Министерства перечислять учреждению из бюджета Республики Калмыкия субсидию в соответствии с утвержденным графиком. Общая сумма субсидии составляет 39099400 рублей 00 копеек.

В целях выполнения работ, предусмотренных государственным заданием, учреждением были заключены 15 договоров подряда.

Калмыцким УФАС России в ходе проведения внеплановой проверки в отношении Минприроды РК, согласно Акта N 13 от 27.05.2016, были выявлены признаки нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренного ст. 16 Закона о защите конкуренции.

26.07.2016 г. Приказом руководителя Калмыцкого УФАС России N 95 в отношении Минприроды РК и АУ РК "Калмлес" было возбуждено дело N 08-15-135/2016 о признаках нарушения п.4 ст. 16 Закона N 135-ФЗ. В ходе рассмотрения данного дела, комиссия Калмыцкого УФАС России пришла к выводам, что нарушения п. 4 ст. 16 Ф3N 135 имеют место быть по следующим основаниям.

Решением комиссии Калмыцкого УФАС России от 15.12.2016 по делу N 08-15-135/2016 Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Калмыкия и автономное учреждение Республики Калмыкия "Калмлес" были признаны нарушившими п.4 ст. 16 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" при выполнении государственного задания путем привлечения для его исполнения третьих лиц.

Не согласившись с указанным решением Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Калмыкия обратилось в суд с настоящим заявлением.

Суд первой инстанции удовлетворяя требования заявителя, указал, что решением Верховного Суда Республики Калмыкия от 19.04.2017, оставленным без изменения постановлением заместителя Председателя Верховного Суда Республики Калмыкия от 14.06.2017 по делу N 4А- 57/2017, производство по делу об административном правонарушении по ч. 3 ст. 14.32 КоАП РФ в отношении должностного лица АУ РК "Калмлес" Корнеева А.Б. прекращено на основании п. 2 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ в связи с отсутствием состава административного правонарушения.

Решением Верховного Суда Республики Калмыкия от 27.04.2017, оставленным без изменения постановлением заместителя Председателя Верховного Суда Республики Калмыкия от 07.06.2017 по делу N 4А- 56/2017, производство по делу об административном правонарушении по ч. 3 ст. 14.32 КоАП РФ в отношении должностного лица Министерства Киштанова Б.В. прекращено на основании п. 2 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ в связи с отсутствием состава административного правонарушения.

При таких обстоятельствах, суд первой инстанции сделал вывод, что в данном конкретном случае отсутствуют доказательства согласованности действий со стороны Министерства, привлечение учреждением третьих лиц к выполнению государственного задания с нарушением требований антимонопольного законодательства и заключение с ними договоров подряда сами по себе не могут свидетельствовать о нарушении Министерством ст. 16 Закона о защите конкуренции при отсутствии доказательств наличия соглашения.

При этом, суд первой инстанции не учел, что целями Закона N 135-ФЗ являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков. Исходя из этого данный Закон распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, организации, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк РФ, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели (ст. 3 Закона).

Согласно ст. 16 Федерального закона от 26.07.2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) к таким действиям относятся заключение соглашения между названными выше органами и организациями или совершение ими иных согласованных действий, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции. Названная статья устанавливает прямой запрет на такие действия, если они могут привести к следующим последствиям: 1) повышению, снижению или поддержанию цен (тарифов), за исключением случаев, если такие соглашения предусмотрены федеральными законами или нормативными правовыми актами Президента РФ, нормативными правовыми актами Правительства РФ; 2) экономически, технологически и иным образом не обоснованному установлению различных цен (тарифов) на один и тот же товар; 3) разделу товарного рынка по территориальному принципу, объему продаж или покупки товаров, ассортименту реализуемых товаров либо по составу продавцов или покупателей (заказчиков); 4) ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов.

Так, материалами дела N 08-15-135/2016 установлено, что для реализации органами государственной власти Республики Калмыкия переданных в соответствии со статьей 83 Лесного кодекса Российской Федерации полномочий в области лесных отношений Указами Главы Республики Калмыкия от 03.11.2010 г. N 335 "О структуре органов исполнительной власти Республики Калмыкия", от 29.07.2011 N 114, N 115 определен уполномоченный орган исполнительной власти субъекта - Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Калмыкия (далее - Министерство, Минприроды РК). Минприроды РК осуществляет возложенные полномочия непосредственно, а также через подведомственные ей государственные учреждения (КУ РК "Лесничества", АУ РК "Калмлес").

В структуре Министерства сформировано Управление лесного хозяйства, на которое возложено непосредственное исполнение переданных полномочий в области лесных отношений. Подведомственные казенные учреждения "лесничества" созданы с целью осуществления отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений, переданных Республике Калмыкия, согласно видам деятельности, определенных учредительными документами учреждений и являются территориальной единицей управления лесным хозяйством. Целью государственного лесного контроля и надзора является обеспечение соблюдения лесного законодательства.

26.08.2014 Правительством Республики Калмыкия принято распоряжение N 259-р, согласно которому в целях осуществления отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений, переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации и в соответствии с Федеральным законом от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях", создано автономное учреждение Республики Калмыкия "Калмлес", основной целью деятельности которого является обеспечение мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов, проведение противопожарных мероприятий, тушение лесных пожаров. Функции и полномочия учреждения возложены на Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Калмыкия.

Приказом Министерства от 15.01.2015 N 16/1 утверждено государственное задание для учреждения на 2015 г. Приложением к приказу предусмотрены, в частности, следующие виды работ: по разделу 1 (охрана лесов от пожаров) - устройство противопожарных минерализованных полос, уход за ними, культивация; по разделу 3 (воспроизводство лесов и лесоразведение) -законченная подготовка почвы под лесные культуры (подъем паров, бронирование почвы, культивация и перепашка), уход за лесами (рубка деревьев, омоложение кустарников).

В целях определения порядка и условий предоставления Учредителем Учреждению субсидии из бюджета Республики Калмыкия на финансовое обеспечение выполнения государственного задания по выполнению комплекса лесохозяйственных мероприятий в 2015 г. между Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Калмыкия и Автономным учреждением "Калмлес" было заключено соглашение от 16.03.2015. Соглашением предусмотрена обязанность министерства перечислять учреждению из бюджета Республики Калмыкия субсидию в соответствии с утвержденным графиком. Общая сумма субсидии составляет 39099400 рублей 00 копеек.

В целях исполнения государственного задания Автономным учреждением "Калмлес" были заключены 15 договоров подряда.

В соответствии с действующим законодательством мероприятия по охране, защите, воспроизводству лесов осуществляются непосредственно (без передачи полномочий третьим лицам - поставщикам работ, услуг) государственными (муниципальными) бюджетными и автономными учреждениями на основании утвержденного для них учредителем государственного (муниципального) задания за счет средств соответствующего бюджета. Если же осуществление указанных мероприятий не возложено на государственные (муниципальные) бюджетные и автономные учреждения, поставщики соответствующих работ, услуг (подрядчики, исполнители) определяются уполномоченным органом государственной власти (в данном случае Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Калмыкия) в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

В нарушение статьи 19 Лесного Кодекса Российской Федерации Автономное учреждение "Калмлес" не приступило к исполнению утвержденного для него государственного задания, а привлекло для этой цели на договорной основе третьих лиц (подрядчиков, исполнителей). При этом уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации подрядчик, посредством процедур, предусмотренных статьей 24 Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" не определялся, подрядчики (исполнители) определены учреждением самостоятельно.

Привлечение третьих лиц (подрядчиков, исполнителей) к выполнению государственного задания, обеспеченного финансированием из бюджета Республики Калмыкия, свидетельствует о предоставлении последнему преимущества в осуществлении предпринимательской деятельности и ограничивает доступ к исполнению таких работ, услуг неопределенного круга лиц (потенциальных подрядчиков, исполнителей).

Так, Министерство в силу Устава АУ РК "Калмлес", Положения о Министерстве, являющееся Учредителем автономного учреждения, должным образом не осуществило контроль за выполнением подведомственным учреждением государственного задания, конкурентным способом не определило поставщиков (подрядчиков, исполнителей).

Между тем, Министерство доводя до АУ РК "Калмлес" государственное задание в 2015 году заведомо знало, что АУ РК "Калмлес" не исполнит самостоятельно данное задание, ввиду отсутствия необходимых мощностей (рабочих, машинной техники), так как на балансе АУ РК "Калмлес" согласно Распоряжения Правительства РК от 26.08.2014 г. N 259-рг имеется лишь автогараж и одноквартирный кордон. Однако, Приказом Министерства от 15.01.2015 г. N 16/1, государственное задание довело до Исполнителя- АУ РК "Калмлес" и в целях его исполнения АУ РК "Калмлес" привлекло на прямую без осуществления отбора в соответствии с требованиями Федерального закона N44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" третьих лиц (подрядные организации, подрядчики).

Указанное свидетельствует и подтверждается Решениями Элистинского городского суда РК от 14.02.2017 и от 24.03.2017, о том, что АУ РК "Калмлес" предоставило подрядчикам преимущество в осуществлении предпринимательской деятельности и ограничило доступ к исполнению таких работ, услуг неопределенного круга лиц, что является нарушением антимонопольного законодательства, а Министерство, являющееся Учредителем автономного учреждения, должным образом не осуществив контроль за выполнением подведомственным учреждением государственного задания, конкурентным способом не определило поставщиков (подрядчиков, исполнителей). Тем самым, комиссией Калмыцкого УФАС России были обосновано сделаны выводы при принятии Решения от 15.12.2016 по делу N 08-15-135/2016 о признании в действиях Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды РК и АУ РК "Калмлес" нарушения п.4 ст. 16 Закона о защите конкуренции. Кроме того, в рамках рассмотрения дела был проведен анализ состояния конкуренции в необходимом объеме, в результате которого было установлено, что в период с 23.03.2015 по 29.12.2015 в границах Республики Калмыкия товарные рынки лесохозяйственных работ являются конкурентными, что также подтверждает факт нарушения Минприроды РК в части предоставления преимуществ отдельным хозяйствующим субъектам.

Кроме того, по данному вопросу имеется судебная практика, а именно Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 27.11.2015 N Ф08-8570/2015 по делу N А22-1093/2015 и Определение Верховного Суда РФ от 19.05.2016 N 308-ЭС16-59 по делу N А22-1093/2015.

А именно по предмету данного дела Определением Верховного суда Российской Федерации от 19 мая 2016 года N 308-ЭС16-59 указано, что привлечение подрядчика к выполнению государственного задания, финансируемого из бюджета Республики Калмыкия, без проведения торгов квалифицировано судами как нарушение положений Закона N 44-ФЗ.

На основании вышеизложенного суд апелляционной инстанции приходит выводу о наличии в действиях Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды РК и АУ РК "Калмлес" нарушения п.4 ст. 16 Закона о защите конкуренции.

На основании вышеизложенного судом первой инстанции необоснованно удовлетворено требований заявителя о признании незаконным Решением комиссии Калмыцкого УФАС России от 15.12.2016 г. по делу N 08-15-135/2016 Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Калмыкия и автономное учреждение Республики Калмыкия "Калмлес" были признаны нарушившими п.4 ст. 16 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" при выполнении государственного задания путем привлечения для его исполнения третьих лиц.

Доводы министерства в части того, что судами общей юстиции в отношении должностного лица АУ РК "Калмлес" Корнеева А.Б. и должностного лица Министерства Киштанова Б.В. производство по делу об административном правонарушении по ч. 3 ст. 14.32 КоАП РФ прекращено в связи с отсутствием состава административного правонарушения в связи с отсутствием состава административного правонарушения, не противоречат принятому Решением комиссии Калмыцкого УФАС России от 15.12.2016 по делу N 08-15-135/2016 Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Калмыкия и автономное учреждение Республики Калмыкия "Калмлес" были признаны нарушившими п.4 ст. 16 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" при выполнении государственного задания путем привлечения для его исполнения третьих лиц. Так из решений судов общей юстиции следует, что в действиях должностного лица АУ РК "Калмлес" Корнеева А.Б. и должностного лица Министерства Киштанова Б.В. отсутствует состав административного правонарушения, поскольку конкретно они не подписывали Соглашение о порядке и условиях предоставления субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного задания по выполнению комплекса лесохозяйственных мероприятий в 2015 году от 16.03.2015 (том 2 л.д. 130-131), иных доводов отсутствия нарушений п.4 ст. 16 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" в действиях должностных лиц Корнеева А.Б. и Киштанова Б.В., а так же в действиях юридических лиц Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Калмыкия и автономного учреждение Республики Калмыкия "Калмлес" решения судов общей юстиции не содержат.

При таких обстоятельства, данные решения судов общей юстиции не могут служить основанием для отмены Решения комиссии Калмыцкого УФАС России от 15.12.2016 по делу N 08-15-135/2016 Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Калмыкия и автономное учреждение Республики Калмыкия "Калмлес" были признаны нарушившими п.4 ст. 16 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" при выполнении государственного задания путем привлечения для его исполнения третьих лиц.

Нарушений процессуального права, являющихся основанием для безусловной отмены судебного акта в соответствии с частью 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не допущено.

На основании изложенного, исходя из фактических обстоятельств дела, с учетом оценки представленных доказательств, арбитражный апелляционный суд приходит к выводу о том, что решение Арбитражного суда Республики Калмыкии от 21.02.2018 года по делу N А22-541/2017 подлежит отмене, а в удовлетворении требования Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Калмыкия об отмене Решения комиссии Калмыцкого УФАС России от 15.12.2016 по делу N08-15-135/2016 о признании Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Калмыкия и автономного учреждения Республики Калмыкия "Калмлес" нарушившими п.4 ст. 16 Федерального закона от 26.07.2006 N135-ФЗ "О защите конкуренции" при выполнении государственного задания путем привлечения для его исполнения третьих лиц подлежат отказать.

С учетом изложенного, руководствуясь статьями 258, 266, 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Калмыкия от 21.02.2018 по делу N А22-541/2017 отменить.

Апелляционную жалобу - удовлетворить.

В удовлетворении требований Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Калмыкия - отказать.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в двухмесячный срок через суд первой инстанции.

Председательствующий

Д.А. Белов

Судьи

Л.В. Афанасьева С.А. Параскевова