Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 23 мая 2018 г. N 02АП-1024/18

г. Киров

23 мая 2018 г.

Дело N А17-4623/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 21 мая 2018 года.

Полный текст постановления изготовлен 23 мая 2018 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Минаевой Е.В.,

судей Кононова П.И., Щелокаевой Т.А.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Глазыриной Н.С.,

без участия в судебном заседании представителей сторон,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Департамента сельского хозяйства и продовольствия Ивановской области

на решение Арбитражного суда Ивановской области от 27.12.2017 по делу N А17-4623/2017, принятое судом в составе судьи Никифоровой Г.М.,

по заявлению Департамента сельского хозяйства и продовольствия Ивановской области (ОГРН 1023700533801; ИНН 3728013000)

к Управлению Федерального казначейства по Ивановской области (ОГРН 1023700551710; ИНН 3728015865)

о признании недействительными ненормативных правовых актов,

установил:

Департамент сельского хозяйства и продовольствия Ивановской области (далее - заявитель, Департамент) обратился в Арбитражный суд Ивановской области с заявлением к Управлению Федерального казначейства по Ивановской области (далее - ответчик, Управление, УФК по Ивановской области) о признании недействительными предписания N 7 от 23.05.2017 и представления N 9 от 23.05.2017.

Решением Арбитражного суда Ивановской области от 27.12.2017 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятым судебным актом, Департамент обратился во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит отменить решение Арбитражного суда Ивановской области полностью и принять по делу новый судебный акт.

По мнению заявителя, указывая на неправомерность отражения в отчете данных за 2015 год и предписывая осуществить возврат 22 358 рублей в доход бюджета Российской Федерации, Управление рассчитало данную сумму исходя из отчетных данных получателей субсидий за 2015 год, хотя на момент проверки и вынесения предписания и представления в Департаменте уже имелась финансово-экономическая отчетность сельхозтоваропроизводителей за 2016 год. При этом в акте проверки казначейства от 07.04.2017 указано, что значения показателей результативности исполнения мероприятий согласно соглашению от 29.01.2016 N 33/17 предусмотрены на 2016 год, соответственно их достижение следовало отразить по итогам 2016 года; в отчете отражены показатели (целевые индикаторы) в области развития производства семенного картофеля и овощей открытого грунта по итогам 2015 года, а не по итогам 2016 года. Во время проверки ответчик имел возможность ознакомиться с имеющейся отчетностью о финансово-экономическом состоянии получателей субсидий за 2016 год, согласно которой объем произведенных овощей открытого грунта только у получателей субсидий составляет 10566,2 тонн, что составляет 140,8% к целевому индикатору (показателю) в соответствии с соглашением от 29.01.2016 N 33/17 (7500 тонн) и свидетельствует о его выполнении. Таким образом, требование предписания о возврате средств субсидий в федеральный бюджет заявитель жалобы считает необоснованным, поскольку целевой показатель за 2016 год выполнен в полном объеме. Заявитель также не согласен с позицией Управления о том, что в достоверном отчете должны быть указаны данные об урожае только от получателей субсидий, поскольку показатели результативности исполнения мероприятий, в целях софинансирования которых предоставляются субсидии, установлены для Ивановской области в целом. В подтверждение своей позиции по делу Департамент ссылается на письмо Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 04.05.2017 N 19/2288. Кроме того, указывает, что ненадлежащее оформление действий по осуществлению внутреннего финансового контроля не означает того, что такой контроль вообще не осуществлялся, а также, что Управление вправе применять соответствующую меру принуждения по возврату сумм субсидий в связи с недостоверностью отчетности за реализацией государственных программ, а не иной отчетности.

Подробно позиция Департамента изложена письменно в апелляционной жалобе и дополнениях к ней.

УФК по Ивановской области в письменном отзыве на жалобу и дополнениях к нему опровергает доводы Департамента, просит оставить решение суда без изменения, жалобу - без удовлетворения.

На основании части 5 статьи 158 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) судебное заседание откладывалось до 09.04.2018, 21.05.2018.

В судебных заседаниях, состоявшихся до отложения судебного разбирательства, представители сторон поддерживали занятые по делу позиции, после отложения явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом. В соответствии со статьей 156 АПК РФ дело рассматривается в отсутствие представителей сторон.

В соответствии со статьей 18 АПК РФ, пунктом 37 Регламента арбитражных судов Российской Федерации и в связи с невозможностью (по причине нахождения в отпуске) дальнейшего участия судьи Ившиной Г.Г. в рассмотрении дела N А17-4623/2017 произведена замена ее на судью Щелокаеву Т.А.

Законность решения Арбитражного суда Ивановской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, Управлением проведено плановое контрольное мероприятие по проверке соблюдения Департаментом условий предоставления и использования средств из федерального бюджета на оказание несвязанной поддержки сельскохозяйственным товаропроизводителям в области растениеводства, а также в области развития производства семенного картофеля и овощей открытого грунта в рамках подпрограммы "Развития овощеводства открытого и защищенного грунта и семенного картофелеводства" государственной программы Российской Федерации "Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 годы" методом выездной проверки.

В ходе проверочных мероприятий установлено, что в целях обеспечения реализации государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013 - 2020 годы, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 14.07.2012 N 717, Правительство Ивановской области постановлением от 13.11.2013 N 451-п утвердило государственную программу Ивановской области "Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия Ивановской области" (далее - Государственная программа).

Одной из подпрограмм, в том числе на 2016 год, указанной выше Государственной программы является подпрограмма "Развитие подотрасли растениеводства, переработки и реализации продукции растениеводства" (далее - Подпрограмма).

Объем ресурсного обеспечения мероприятия "Субсидии на оказание несвязанной поддержки сельскохозяйственным товаропроизводителям в области развития производства семенного картофеля и овощей открытого грунта" подпрограммы на 2016 год составляет 2 366 800 рублей: из них 2 235 800 рублей - средства федерального бюджета, 131 000 рублей средства областного бюджета.

Одним из целевых индикаторов подпрограммы государственной программы является "Объем произведенных овощей открытого грунта" (в 2016 году плановый показатель - 7500 тонн).

29.01.2016 между Министерством сельского хозяйства Российской Федерации и Правительством Ивановской области заключено соглашение N 33/17-с (в редакции дополнительного соглашения от 14.07.2016 N 1036/17-с), предметом которого являлось предоставление в 2016 году бюджету Ивановской области субсидии из федерального бюджета на оказание несвязанной поддержки сельскохозяйственным товаропроизводителям в области развития производства семенного картофеля и овощей открытого грунта на территории Ивановской области в объеме 2 235 800 рублей.

В силу пункта 4.3.3 указанного соглашения (в редакции дополнительного соглашения от 14.07.2016 N 1036/17-с) на Департамент, как на получателя субсидии, возложена обязанность по достижению значения показателя результативности использования субсидии: "объем произведенных овощей открытого грунта" - 7500 тонн.

19.01.2017 Департаментом в Министерство сельского хозяйства Российской Федерации представлен отчет о достижении значений показателей результативности использования субсидии из федерального бюджета на оказание несвязанной поддержки сельскохозяйственным товаропроизводителям, за исключением граждан, ведущих личное подсобное хозяйство, в области растениеводства, а также развития производства семенного картофеля и овощей открытого грунта за 2016 год.

Управление в результате проверочных мероприятий пришло к выводу о том, что указанный в отчете показатель результативности "Объем произведенных овощей открытого грунта" за 2016 год указан 8615 тонн по данным статистического бюллетеня "Окончательные итоги посевных площадей и валового сбора сельскохозяйственных культур" за 2015 год. При этом из отчетов сельскохозяйственных товаропроизводителей, получивших субсидию и представленных в Департамент, указанный выше показатель составил в общем объеме 6754 тонны или 90%, в связи с чем заявитель не обеспечил достижение значений показателей результативности исполнения мероприятия по направлению "Объем произведенных овощей открытого грунта", в целях софинансирования которого предоставлена субсидия.

Таким образом, по мнению ответчика, сумма субсидии, полученная по соглашению от 29.01.2016 N 33/17-с, в размере 2 235 800 рублей использована неэффективно; Департамент отразил недостоверную информацию в отчете, указав показатель превышающий фактический.

Указанные обстоятельства послужили основаниями для вынесения 23.05.2017 оспариваемых ненормативных правовых актов в форме представления и предписания. Согласно предписанию от 23.05.2017 N 3300-2-19/1933 Департаменту необходимо в срок до 01.06.2017 исполнить требование пункта 3.1 соглашения от 29.01.2016 N 33/17-с по осуществлению возврата денежных средств в сумме 22 358 рублей в доход бюджета Российской Федерации.

Не согласившись с указанными предписанием и представлением Департамент обратился в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Суд первой инстанции посчитал обоснованными выводы, сделанные Управлением при проведении проверки, а вынесенные предписание и представление законными и не нарушающими права заявителя, в связи с чем отказал в удовлетворении заявленных требований.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва, а также дополнений к ним, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда, исходя из нижеследующего.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".

Статьей 28 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) установлено, что бюджетная система Российской Федерации основана, в том числе, на принципе эффективности использования бюджетных средств.

Согласно положениям статьи 34 БК РФ принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

В статье 162 БК РФ определено, что получатель бюджетных средств обеспечивает целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.

Согласно статье 265 БК РФ государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

Под представлением понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, нарушениях условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, государственных (муниципальных) контрактов, целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными и муниципальными гарантиями, целей, порядка и условий размещения средств бюджета в ценные бумаги объектов контроля, а также требования о принятии мер по устранению причин и условий таких нарушений или требования о возврате предоставленных средств бюджета, обязательные для рассмотрения в установленные в указанном документе сроки или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан (часть 2 статьи 270.2 БК РФ).

На основании статьи 270.2 БК РФ под предписанием в целях настоящего Кодекса понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, содержащий обязательные для исполнения в указанный в предписании срок требования об устранении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, нарушений условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, государственных (муниципальных) контрактов, а также контрактов (договоров, соглашений), заключенных в целях исполнения указанных договоров (соглашений) и государственных (муниципальных) контрактов, целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными и муниципальными гарантиями, целей, порядка и условий размещения средств бюджета в ценные бумаги объектов контроля и (или) требования о возмещении причиненного ущерба Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию (часть 3).

Порядок предоставления и распределения субсидий в спорный период регулировался Правилами предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на оказание несвязанной поддержки сельскохозяйственным товаропроизводителям в области растениеводства, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 27.12.2012 N 1431 (далее - Правила N1431).

В силу пункта 23 Правил N 1431 (в редакции от 17.05.2016) эффективность осуществления расходов бюджетов субъектов Российской Федерации, источником финансового обеспечения которых является субсидия, оценивается ежегодно Министерством сельского хозяйства Российской Федерации на основании достижения показателей результативности использования субсидии в отношении поддержки в области развития производства семенного картофеля и овощей открытого грунта - объем произведенных и реализованных семян семенного картофеля, семян овощных культур, а также семян семенного картофеля и семян овощных культур, направленных на посадку (посев) для собственных нужд на собственных и (или) арендованных землях, произведенных и реализованных овощей открытого грунта, по данным уполномоченного органа.

Согласно пункту 3.67. Положения о Департаменте сельского хозяйства и продовольствия Ивановской области, утвержденного постановления Правительства Ивановской области от 07.11.2012 Департамент взаимодействует с Министерством сельского хозяйства Российской Федерации по вопросам предоставления субсидий, заключения договоров, соглашений, а также подписания заявок, отчетов, то есть является уполномоченным органом.

Из материалов дела следует, что в соответствии с пунктом 4.3.3 соглашения от 29.01.2016 N 33/17-с на Департамент возложена обязанность по достижению значения показателя результативности использования субсидии, установленных Приложением N4 к соглашению, в том числе установлен показатель результативности для объема произведенных овощей открытого грунта - 7500 тонн.

Оценка результативности осуществления мероприятий, в целях софинансирования которых предоставляются субсидии, осуществляется на основании отчета Департамента.

В ходе контрольных мероприятий Управлением установлено и подтверждается материалами дела, что заявитель не обеспечил достижение значений показателей результативности исполнения мероприятия по направлению "Объем произведенных овощей открытого грунта", поскольку из отчетов сельскохозяйственных товаропроизводителей, получивших субсидию и представленных в Департамент, следует, что указанный выше показатель составил в общем объеме 6754 тонны или 90%.

Вместе с тем, в отчете Департамента указан показатель результативности "Объем произведенных овощей открытого грунта" за 2016 год 8615 тонн по данным статистического бюллетеня "Окончательные итоги посевных площадей и валового сбора сельскохозяйственных культур" за 2015 год.

При этом арбитражный суд правомерно указал, что ни указанные выше Правила предоставления и распределения субсидий, ни соглашение от 29.01.2016 не содержат основания по которым, расчет результативности должен быть произведен исходя из данных по всем сельхозтоваропроизводителям области, а не только получателей субсидии. Доводы подателя жалобы об обратном признаются несостоятельными.

Ссылка Департамента на то, что во время проверки ответчик имел возможность ознакомиться с имеющейся отчетностью о финансово-экономическом состоянии получателей субсидий за 2016 год, согласно которой объем произведенных овощей открытого грунта только у получателей субсидий составляет 10566,2 тонн, что составляет 140,8% к целевому индикатору (показателю) соглашения от 29.01.2016 (7500 тонн) и свидетельствует о его выполнении, также подлежит отклонению в силу следующего.

Пункт 23 Правил N 1431 устанавливает источник информации о достижении показателей результативности использования субсидии и определяет, что данные об эффективности осуществления расходов бюджетов субъектов Российской Федерации должны определяться по данным уполномоченного органа, а не данным представляемым в органы статистики.

Следует также отметить, что пунктом 21 Правил N 1431 (в редакции от 17.05.2016) установлено, что уполномоченный орган представляет в Министерство сельского хозяйства Российской Федерации, в том числе отчет о достижении значений показателей результативности использования субсидии, предусмотренных соглашением, - один раз в год, до 15 января, по форме, устанавливаемой Министерством сельского хозяйства Российской Федерации (подпункт в пункта 21 названных Правил). При этом в силу подпункта "г" пункта 21 Правил N 1431 уполномоченный орган представляет в Министерство сельского хозяйства Российской Федерации отчет о финансово-экономическом состоянии сельскохозяйственных товаропроизводителей - в срок и по форме, которые устанавливаются Министерством сельского хозяйства Российской Федерации; указанный отчет составляется на основании информации о производственной деятельности крестьянских (фермерских) хозяйств за 2016 год (форма N 1-КФХ) и отчета о производстве, затратах, себестоимости и реализации продукции растениеводства за 2016 год (форма N 9-АПК).

Таким образом, ответчиком сделан обоснованный вывод о том, что Департаментом не достигнут спорный целевой показатель, а отчет, представленный в адрес Министерства сельского хозяйства, содержал недостоверные сведения.

Кроме того, в результате проведенной в Департаменте проверки установлено, что перечень операций при осуществлении контрольных действий в части предоставленных из федерального бюджета субсидий на оказание несвязанной поддержки сельскохозяйственным товаропроизводителям в области производства семенного картофеля и овощей открытого грунта в карту внутреннего финансового контроля не вносился, журнал учета результатов внутреннего финансового контроля не велся, отчеты о результатах внутреннего финансового контроля не составлялись.

Доводы заявителя о том, что Управление вправе применять соответствующую меру принуждения по возврату сумм субсидий в связи с недостоверностью отчетности за реализацией государственных программ, а не иной отчетности, подлежит отклонению, поскольку ответчик реализовал полномочия, предусмотренные статьей 270.2 БК РФ.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции пришел к верному выводу о том, что Департамент ненадлежащим образом исполнил свои полномочия главного распорядителя средств бюджета в части обеспечения внутреннего финансового контроля за соблюдением лицами, получившими субсидию на оказание несвязной поддержки сельскохозяйственным товаропроизводителям в области развития производства семенного картофеля и овощей открытого грунта, условий, целей и порядка ее предоставления, в связи с чем ответчиком обоснованно в адрес заявителя выданы оспариваемые представление и предписание.

Согласно пункту 16 Правил формирования, предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 30.09.2014 N 999, в случае если субъектом Российской Федерации по состоянию на 31 декабря года предоставления субсидии допущены нарушения обязательств, предусмотренных соглашением в соответствии с подпунктом "б" пункта 10 настоящих Правил, и в срок до первой даты представления отчетности о достижении значений показателей результативности использования субсидии в соответствии с соглашением в году, следующем за годом предоставления субсидии, указанные нарушения не устранены, объем средств, подлежащий возврату из бюджета субъекта Российской Федерации в федеральный бюджет в срок до 1 июня года, следующего за годом предоставления субсидии рассчитывается по приведенной в данном пункте формуле.

При этом в соответствии с подпунктом "б" пункта 10 Правил (в редакции, действовавшей на момент проверки) соглашение, заключаемое в соответствии с утвержденными Правительством Российской Федерации правилами предоставления субсидий, должно содержать значения показателей результативности использования субсидии, которые должны соответствовать значениям целевых показателей и индикаторов государственных программ Российской Федерации (федеральных целевых программ), и обязательства субъекта Российской Федерации по их достижению.

Выражая несогласие с суммой, подлежащей возврату на основании предписания от 23.05.2017, Департамент неверно указывает на необходимость применения в качестве общего количества показателей результативности использования субсидии 5 показателей результативности использования субсидии, поскольку Управлением проверялся один показатель результативности в соответствии с подпрограммой "Развитие овощеводства открытого и защищенного грунта и семенного картофелеводства" Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 годы, для которого и выделялось ресурсное обеспечение (валовый сбор овощей открытого грунта в сельскохозяйственных организациях, крестьянских (фермерских) хозяйствах, включая индивидуальных предпринимателей), в связи с чем суд апелляционной инстанции считает обоснованным расчет ответчика.

Судом апелляционной инстанции исследованы все доводы апелляционных жалоб, однако они не содержат фактов, которые не были бы проверены и не учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела, либо влияли на обоснованность и законность оспариваемого решения суда, либо должным образом опровергали выводы суда первой инстанции, не свидетельствуют о нарушении судом первой инстанции норм материального и процессуального права, а сводятся к иному, чем у суда, толкованию норм права и оценке обстоятельств дела, фактически направлены на их переоценку, данную судом надлежащим образом, и не могут рассматриваться в качестве основания для отмены судебного акта. Нормы материального и процессуального права применены судом правильно.

При таких обстоятельствах решение Арбитражного суда Ивановской области следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу Департамента - без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных в части 4 статьи 270 АПК РФ и являющихся безусловными основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

В соответствии с подпунктом 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации заявитель освобожден от уплаты государственной пошлины при обращении с апелляционной жалобой.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ивановской области от 27.12.2017 по делу N А17-4623/2017 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Департамента сельского хозяйства и продовольствия Ивановской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Ивановской области.

Постановление может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьями 291.1-291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при условии, что оно обжаловалось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа.

Председательствующий

Е.В. Минаева

Судьи

П.И. Кононов Т.А. Щелокаева