Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23 мая 2018 г. N 15АП-2004/18

город Ростов-на-Дону

23 мая 2018 г.

дело N А32-49803/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 15 мая 2018 года.

Полный текст постановления изготовлен 23 мая 2018 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Ильиной М.В.,

судей Смотровой Н.Н., Сурмаляна Г.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Харуновой И.Н.,

в отсутствие представителей участвующих в деле лиц,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу

апелляционную жалобу федерального государственного бюджетного учреждения "Управление мелиорации земель и сельскохозяйственного водоснабжения по Краснодарскому краю" на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 21.12.2017

по делу N А32-49803/2017 по заявлению федерального государственного бюджетного учреждения "Управление мелиорации земель и сельскохозяйственного водоснабжения по Краснодарскому краю" к заинтересованному лицу Северо-Кавказскому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору о признании недействительным предписания, принятое в составе судьи Погорелова И.А.,

УСТАНОВИЛ:

федеральное государственное бюджетное учреждение "Управление мелиорации земель и сельскохозяйственного водоснабжения по Краснодарскому краю" (далее - заявитель, ФГБУ "Управление "Кубаньмелиоводхоз") обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к Северо-Кавказскому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - заинтересованное лицо, Северо-Кавказское управление Ростехнадзора) о признании недействительным предписания от 20.10.2017 N 91-102/13.

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 21.12.2017 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятым судебным актом, федеральное государственное бюджетное учреждение "Управление мелиорации земель и сельскохозяйственного водоснабжения по Краснодарскому краю" обжаловало его в порядке, определенном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

В апелляционной жалобе ФГБУ "Управление "Кубаньмелиоводхоз" просило отменить решение суда, ссылаясь на то, что во исполнение ранее выданного предписания контролирующего органа, несмотря на наличие действующих правил эксплуатации ГТС, заявителем были разработаны новые правила эксплуатации и направлены на согласование в Северо-Кавказское управление Ростехнадзора.

Ростехнадзор, обосновывая пункт 2 предписания, ссылается на СП 58.13330.2012 Гидротехнические сооружения. Основные положения. Актуализированная редакция СНиП 33-01-2003, однако согласно пункту 6.29 указанного СНиП следует, что технические освидетельствования проводятся комиссией собственника (эксплуатирующей организацией) в сроки в соответствии с нормативными документами, но не реже одного раза в 5 лет с привлечением, при необходимости, специалистов проектных и/или научно-исследовательских организаций. Все необходимые мероприятия по оценке состояния водохранилища проведены при разработке декларации безопасности, которая прошла государственную экспертизу и утверждена Ростехнадзором 26.11.2014 сроком действия 3 года. Таким образом, в течение последних 3 лет (на момент выдачи спорного предписания) учреждением выполнена обязанность по проведению технического освидетельствования гидротехнического сооружения, что соответствует требованию СНиП в пределах одного раза в 5 лет.

В ходе предыдущей проверки и выполнения ранее выданного предписания учреждением разработано и утверждено Положение о порядке расследования причин инцидентов, их учет и анализ. Письмом Северо-Кавказского управления Ростехнадзора от 19.09.2017 N 16387/13-10 учреждение проинформировано, что разработанное положение отвечает всем нормам и требованиям законодательства и подлежит использованию при проведении расследований причин инцидентов на ГТС заявителя. Таким образом, заявитель владеет необходимым документом, согласованным с Северо-Кавказским управлением Ростехнадзора.

Федеральный закон от 21.07.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" не регламентирует деятельность заявителя, а гидротехнические сооружения и объекты, находящиеся в эксплуатации у заявителя, не являются "производственными опасными объектами", что отрицает правомерность приведение норм данного закона в вынесенном судом решении. Соблюдения безопасности ГТС регламентируется ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений" от 21.07.1997 N 117-ФЗ, соблюдение которого доказывает заявитель.

В отзыве на апелляционную жалобу Северо-Кавказское управление Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору просило в удовлетворении апелляционной жалобы отказать, указало, что согласно оперативному сообщению о повреждении ГТС, поступившему в управление от ФГБУ "Управление "Кубаньмелиоводхоз" в ночь с 29-30 марта 2017 года, на Крюковском водохранилище северная дамба (с. Михайловское) на участке около 150 м произошло проседание гребня плотины водохранилища с характерными трещинами по верху дамбы и со стороны сухого откоса. Указанные повреждения нашли свое подтверждение при проведении комиссией ФГБУ "Управление "Кубаньмелиоводхоз" технического расследования причин инцидента и были отражены в акте от 13.04.2017. Заявитель в жалобе указывает, что им были разработаны новые правила эксплуатации и направлены на согласование в Северо-Кавказское управление Ростехнадзора. Однако в управление они не поступили, более того, на момент проведения проверки данные правила отсутствовали. Также заявитель утверждает, что разработало и утвердило Положение о порядке расследования причин инцидентов, их учет и анализ. Письмом управление проинформировало, что разработанное положение отвечает всем нормам и требованиям законодательства и подлежит использованию при проведении расследований причин инцидентов па ГТС заявителя. Однако данное положение было направлено и разработано после истечения срока предписания.

Апелляционная жалоба рассмотрена в порядке статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, 27.07.2017 Северо-Кавказским управлением Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору в отношении ФГБУ "Управление "Кубаньмелиоводхоз" вынесено предписание N 50-03/13 (срок исполнения до 01.09.2017).

На основании распоряжения управления от 05.10.2017 N 6436-р проведена внеплановая выездная проверка выполнения ФГБУ "Управление "Кубаньмелиоводхоз" п. 1-4 вышеуказанного предписания.

В ходе проведения проверки выявлено невыполнение 3 пунктов предписания от 27.07.2017 N 50-03/13.

20.10.2017 по итогам проверки управлением составлен акт N 91-102/13.

20.10.2017 управлением вынесено предписание N 91-102/13, в котором обществу предписывается принять следующие меры по устранению выявленных нарушений в установленные сроки:

1) отсутствуют правила эксплуатации комплекса гидротехнических сооружений Крюковского водохранилища, разработанные в соответствии с Требованиями к содержанию правил эксплуатации гидротехнических сооружений (за исключением судоходных и портовых гидротехнических сооружений), утв. приказом Ростехнадзора от 02.10.2015 N 395;

2) не проводятся технические освидетельствования комплекса гидротехнических сооружений Крюковского водохранилища;

3) расследование инцидента на Крюковском водохранилище в отсутствие документов, утвержденных эксплуатирующей организацией и согласованных с СКУ Ростехнадзора, которыми регламентируются порядок расследования причин инцидентов, их учет и анализ.

Полагая предписание N 91-102/13 незаконным, федеральное государственное бюджетное учреждение "Управление мелиорации земель и сельскохозяйственного водоснабжения по Краснодарскому краю" обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

В силу статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно статье 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Исходя из положений ст. 198 - 201 АПК РФ для признания незаконными действий (акта) должностных лиц органа государственной власти необходимо наличие совокупности двух условий: несоответствия оспариваемых действий (акта) закону и нарушение ими прав и законных интересов заявителя по делу.

Отношения, возникающие при осуществлении деятельности по обеспечению безопасности при проектировании, строительстве, капитальном ремонте, эксплуатации, реконструкции, консервации и ликвидации гидротехнических сооружений, обязанности органов государственной власти, собственников гидротехнических сооружений и эксплуатирующих организаций по обеспечению безопасности гидротехнических сооружений урегулированы Федеральным законом от 21.07.1997 N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений" (далее - Закон N 117-ФЗ).

В соответствии с абзацем 2 статьи 3 Закон N 117-ФЗ к гидротехническим сооружениям относятся: плотины, здания гидроэлектростанций, водосбросные, водоспускные и водовыпускные сооружения, туннели, каналы, насосные станции, судоходные шлюзы, судоподъемники; сооружения, предназначенные для защиты от наводнений, разрушений берегов и дна водохранилищ, рек; сооружения (дамбы), ограждающие хранилища жидких отходов промышленных и сельскохозяйственных организаций; устройства от размывов на каналах, а также другие сооружения, здания, устройства и иные объекты, предназначенные для использования водных ресурсов и предотвращения негативного воздействия вод и жидких отходов, за исключением объектов централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения.

В соответствии со статьей 7 Закона N 117-ФЗ сведения о гидротехническом сооружении вносятся в Российский регистр гидротехнических сооружений (далее - Регистр) и (или) обновляются в Регистре после утверждения федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными на проведение федерального государственного надзора в области безопасности гидротехнических сооружений, декларации безопасности гидротехнического сооружения.

Регистр формируется и ведется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

При внесении в Регистр сведений о гидротехническом сооружении ему присваивается один из следующих четырех классов в соответствии с критериями классификации гидротехнических сооружений, установленными Правительством Российской Федерации:

I класс - гидротехническое сооружение чрезвычайно высокой опасности;

II класс - гидротехническое сооружение высокой опасности;

III класс - гидротехническое сооружение средней опасности;

IV класс - гидротехническое сооружение низкой опасности.

В соответствии со статьей 9 Федерального закона N 117-ФЗ собственник гидротехнического сооружения и (или) эксплуатирующая организация обязаны: обеспечивать соблюдение обязательных требований при строительстве, капитальном ремонте, эксплуатации, реконструкции, консервации и ликвидации гидротехнических сооружений, а также их техническое обслуживание, эксплуатационный контроль и текущий ремонт; обеспечивать контроль (мониторинг) за показателями состояния гидротехнического сооружения, природных и техногенных воздействий и на основании полученных данных осуществлять оценку безопасности гидротехнического сооружения, в том числе регулярную оценку безопасности гидротехнического сооружения и анализ причин ее снижения с учетом работы гидротехнического сооружения в каскаде, вредных природных и техногенных воздействий, результатов хозяйственной и иной деятельности, в том числе деятельности, связанной со строительством и эксплуатацией объектов на водных объектах и на прилегающих к ним территориях ниже и выше гидротехнического сооружения; обеспечивать разработку и своевременное уточнение критериев безопасности гидротехнического сооружения, а также правил его эксплуатации, требования к содержанию которых устанавливаются федеральными органами исполнительной власти в соответствии с их компетенцией; развивать системы контроля за состоянием гидротехнического сооружения; систематически анализировать причины снижения безопасности гидротехнического сооружения и своевременно осуществлять разработку и реализацию мер по обеспечению технически исправного состояния гидротехнического сооружения и его безопасности, а также по предотвращению аварии гидротехнического сооружения; обеспечивать проведение регулярных обследований гидротехнического сооружения; создавать финансовые и материальные резервы, предназначенные для ликвидации аварии гидротехнического сооружения, в порядке, установленном Правительством Российской Федерации для создания и использования резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; организовывать эксплуатацию гидротехнического сооружения в соответствии с разработанными и согласованными с федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными на проведение федерального государственного надзора в области безопасности гидротехнических сооружений, правилами эксплуатации гидротехнического сооружения и обеспечивать соответствующую обязательным требованиям квалификацию работников эксплуатирующей организации; создавать и поддерживать в состоянии готовности локальные системы оповещения на гидротехнических сооружениях I и II классов; содействовать федеральным органам исполнительной власти, уполномоченным на проведение федерального государственного надзора в области безопасности гидротехнических сооружений в реализации их функций; совместно с органами местного самоуправления информировать население о вопросах безопасности гидротехнических сооружений; финансировать мероприятия по эксплуатации гидротехнического сооружения, обеспечению его безопасности, а также работы по предотвращению и ликвидации последствий аварий гидротехнического сооружения; заключать договор обязательного страхования гражданской ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте; осуществлять капитальный ремонт, реконструкцию, консервацию и ликвидацию гидротехнического сооружения в случае его несоответствия обязательным требованиям; обеспечивать внесение в Регистр сведений о гидротехническом сооружении.

В соответствии с пунктом 7 Положения о декларировании безопасности гидротехнических сооружений, утв. Постановлением Правительства РФ от 06.11.1998 " 1303 (далее - положение) разработке декларации безопасности гидротехнических сооружений, находящихся в эксплуатации, консервируемых или ликвидируемых, предшествует обследование гидротехнических сооружений, которое организуется их собственником и (или) эксплуатирующей организацией, а в случае с гидротехническими сооружениями, которые не имеют собственника или собственник которых неизвестен либо от права собственности на которые собственник отказался, - органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области безопасности гидротехнических сооружений, на территории которого находятся указанные сооружения, с обязательным участием представителей органа надзора.

В случае если участниками обследования установлено, что возможные повреждения гидротехнических сооружений не приведут к возникновению чрезвычайной ситуации, декларирование безопасности таких гидротехнических сооружений не проводится, сведения о них не вносятся в Российский регистр гидротехнических сооружений и разрешение на эксплуатацию гидротехнического сооружения не требуется.

В случае если после проведения обследования гидротехнического сооружения возникла аварийная (предаварийная) ситуация или имели место опасные отклонения фактических показателей состояния и условий эксплуатации гидротехнического сооружения от установленных критериев безопасности, обследование гидротехнического сооружения должно быть проведено повторно.

Согласно пункту 9 положения декларация безопасности представляется декларантом в орган надзора не реже одного раза в 5 лет с даты ввода гидротехнических сооружений в эксплуатацию.

По решению органа надзора или по инициативе декларанта указанная декларация также представляется:

- при изменении условий, влияющих на обеспечение безопасности гидротехнических сооружений, выявлении повреждений и аварийных ситуаций на гидротехнических сооружениях, ухудшении условий локализации или ликвидации чрезвычайных ситуаций и защиты от них населения и территорий - в течение 6 месяцев со дня обнаружения опасности;

- при изменении обязательных требований, если гидротехнические сооружения не соответствуют таким обязательным требованиям, - в течение года со дня вступления в силу соответствующих нормативных правовых актов, правил и норм;

- после реконструкции, капитального ремонта гидротехнических сооружений - до приемки соответствующих строительно-монтажных работ.

В соответствии с пунктом 10 положения декларация безопасности проектируемых гидротехнических сооружений разрабатывается в составе проектной документации на строительство (реконструкцию) гидротехнических сооружений, подлежащей экспертизе в соответствии с законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности, и представляется в орган надзора для внесения сведений о проектируемом гидротехническом сооружении в Российский регистр гидротехнических сооружений.

Согласно пункту 23 положения при снижении уровня безопасности гидротехнических сооружений, а также невыполнении мероприятий по обеспечению их безопасности орган надзора вправе сократить срок действия декларации безопасности.

В апелляционной жалобе учреждение, ссылаясь на пункт 6.29 СНиП 33-01-2003, согласно которому, технические освидетельствования проводятся комиссией собственника (эксплуатирующей организацией) в сроки в соответствии с нормативными документами, но не реже одного раза в 5 лет, указывает, что им разработана и утверждена в Северо-Кавказском управлении Ростехнадзора декларация безопасности комплекса гидротехнических сооружений Крюковского водохранилища (имеется в материалах дела). Все необходимые мероприятия по оценке состояния гидроузла проведены при разработке декларации безопасности, которая прошла государственную экспертизу и утверждена Ростехнадзором 24.12.2014 со сроком действия 3 года. Таким образом, в течение последних 3 лет восьми месяцев (на момент выдачи спорного предписания) учреждением выполнена обязанность по проведению технического освидетельствования гидротехнического сооружения, что соответствует требованию СНиП в пределах одного раза в 5 лет.

Между тем, как следует из абз. 3 п. 7 Положения о декларировании безопасности гидротехнических сооружений, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 06.11.1998 N 1303, в случае если после проведения обследования гидротехнического сооружения возникла аварийная (предаварийная) ситуация или имели место опасные отклонения фактических показателей состояния и условий эксплуатации гидротехнического сооружения от установленных критериев безопасности, обследование гидротехнического сооружения должно быть проведено повторно.

Согласно оперативному сообщению о повреждении ГТС, поступившем в управление от ФГБУ "Управление "Кубаньмелиоводхоз" в ночь с 29-30 марта 2017 года, на Крюковском водохранилище северная дамба (с. Михайловское) на участке около 150 м произошло проседание гребня плотины водохранилища с характерными трещинами по верху дамбы и со стороны сухого откоса.

Указанные повреждения также нашли свое подтверждение при проведении комиссией ФГБУ "Управление "Кубаньмелиоводхоз" технического расследования причин инцидента и были отражены в акте от 13.04.2017.

Таким образом, учреждением не выполнено требование пункта 2 предписания.

Согласно пункту 32 Порядка проведения технического расследования причин аварий, инцидентов и случаев утраты взрывчатых материалов промышленного назначения на объектах, поднадзорных Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденного приказом Ростехнадзора от 19.08.2011 N 480 (зарегистрировано в Минюсте России 08.12.2011 N 22520), расследование причин инцидентов на опасных производственных объектах и ГТС, их учет и анализ регламентируются соответствующими документами, утвержденными организацией, эксплуатирующей поднадзорный службе объект, и согласованными с территориальным органом службы, осуществляющим надзор за данными объектами.

В ходе предыдущей проверки и выполнения ранее выданного предписания учреждением разработано и утверждено Положение о порядке расследования причин инцидентов, их учет и анализ.

Письмом Северо-Кавказского управления Ростехнадзора от 19.09.2017 N 16387/13-10 учреждение проинформировано, что разработанное положение отвечает всем нормам и требованиям законодательства и подлежит использованию при проведении расследований причин инцидентов на ГТС заявителя.

Довод апелляционной жалобы о том, что заявитель владеет необходимым документом, согласованным с Северо-Кавказским управлением Ростехнадзора, отклоняется судом апелляционной инстанции, поскольку данное положение было направлено и разработано после истечения срока предписания, на момент проведения проверки данное положение отсутствовало.

Довод жалобы о том, что во исполнение ранее выданного предписания контролирующего органа несмотря на наличие действующих правил эксплуатации ГТС заявителем были разработаны новые правила эксплуатации и направлены на согласование в Северо-Кавказское управление Ростехнадзора, подлежит отклонению судом апелляционной инстанции, поскольку на момент проведения проверки указанные правила у управления отсутствовали.

Указание в решении суда на положения Федерального закона от 21.07.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" не имеет правового значения для рассмотрения апелляционной жалобы по существу и не является основанием для отмены судебного акта, принятого в соответствии с нормами действующего законодательства и обстоятельствами дела, поскольку положениями статьи 9 Закона N 117-ФЗ закреплены обязанности собственника гидротехнического сооружения и (или) эксплуатирующей организация аналогичные обязанностям организации, эксплуатирующей опасный производственный объект.

На основании вышеуказанного суд апелляционной инстанции полагает апелляционную жалобу не подлежащей удовлетворению. Суд первой инстанции правильно определил спорные правоотношения сторон и предмет доказывания по делу, с достаточной полнотой выяснил обстоятельства, имеющие значение для рассмотрения дела. Выводы суда основаны на доказательствах, указание на которые содержится в обжалуемом судебном акте и которым дана оценка в соответствии с требованиями ст. 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Нарушений процессуального права, являющихся основанием для безусловной отмены судебного акта в соответствии с частью 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не допущено.

Руководствуясь статьями 258, 269 - 272 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 21.12.2017 по делу N А32-49803/2017 оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

Председательствующий

М.В. Ильина

Судьи

Н.Н. Смотрова Г.А. Сурмалян