Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 23 мая 2018 г. N 20АП-1370/18

г. Тула

23 мая 2018 г.

Дело N А54-4577/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 16.05.2018.

Постановление изготовлено в полном объеме 23.05.2018.

Двадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Мордасова Е.В., судей Еремичевой Н.В. и Стахановой В.Н., при ведении протокола судебного заседания секретарем Анисимовым А.Р., при участии в судебном заседании представителя от муниципального бюджетного учреждения "Дирекция благоустройства города" Орлова В.Г. (доверенность от 27.10.2017), от Управления Федеральной антимонопольной службы по Рязанской области Евсикова А.А. (доверенность от 09.01.2018 N 1), в отсутствие других лиц, участвующих в деле, извещенных надлежащим образом, рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Рязанской области на решение Арбитражного суда Рязанской области от 18.01.2018 по делу N А54-4577/2017, принятое по заявлению муниципального бюджетного учреждения "Дирекция благоустройства города" (г. Рязань, ОГРН 1026200872631) к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Рязанской области (г. Рязань, ОГРН 1026201269269), при участии третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, общества с ограниченной ответственностью "Авангард" (г. Рязань), муниципального казенного учреждения г. Рязани "Муниципальный центр торгов" (г. Рязань), общества с ограниченной ответственностью "Тепломеханика" (г. Рязань), о признании недействительным решения от 06.06.2017 по делу N 269-03-3/2017 о нарушении законодательства о контрактной системе в сфере закупок, установил следующее.

Муниципальное бюджетное учреждение "Дирекция благоустройства города" (далее - заявитель, учреждение) обратилось в Арбитражный суд Рязанской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Рязанской области (далее - антимонопольный орган) о признании недействительным решения от 06.06.2017 по делу N 269-03-3/2017 о нарушении законодательства о контрактной системе в сфере закупок.

Определением от 15.08.2017 к участию в деле в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены общество с ограниченной ответственностью "Авангард", муниципальное казенное учреждение г. Рязани "Муниципальный центр торгов", общество с ограниченной ответственностью "Тепломеханика".

Решением Арбитражного суда Рязанской области от 18.01.2018 заявленные требования были удовлетворены, оспариваемый ненормативный акт был признан недействительным.

Не согласившись с принятым судом решением, антимонопольный орган обратился в Двадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой в которой просит решение отменить, принять по делу новый судебный акт.

По мнению апеллянта оспариваемое решение было принято с нарушением норм материального и процессуального права, полагает, что выводы суда не соответствуют материалам дела.

Учреждение по доводам жалобы возражало, просило оставить решение суда первой инстанции без изменения, а апелляционную жалобу без удовлетворения.

В судебном заседании представители сторон поддержали свои позиции, изложенные ранее.

Третьи лица, о времени и месте судебного заседания извещенные надлежащим образом, явку представителей не обеспечили, в связи с чем и на основании статей 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено в отсутствие неявившихся лиц.

Изучив материалы дела, исследовав и оценив имеющиеся в деле доказательства, обсудив доводы жалобы и отзыва на нее, выслушав пояснения представителей сторон, суд апелляционной инстанции считает, что оспариваемое решение Арбитражного суда Рязанской области подлежит отмене в части по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, МБУ "ДБГ" (заказчик) инициирована процедура закупки путем проведения электронного аукциона на выполнение работ по строительству сетей наружного освещения, электроснабжения, систем видеонаблюдения, беспроводного доступа WiFi, оповещения ГО и ЧС на территории ЦПКиО города Рязани (далее - электронный аукцион).

24.04.2017 извещение о проведении электронного аукциона и документация об аукционе размещены на официальном сайте Единой информационной системы в сфере закупок - www.zakuрki.gov.ru. в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

Уполномоченным учреждением выступило Муниципальное казенное учреждение города Рязани "Муниципальный центр торгов".

Начальная (максимальная) цена контракта составила 13225867,90 руб.

Для участия в аукционе было подано восемь заявок, в том числе ООО "Авангард", ООО "Тепломеханика" и др.

30.05.2017 по результатам рассмотрения первых частей заявок на участие в аукционе на соответствие требованиям, установленным документацией об электронном аукционе, комиссия допустила к участию в аукционе 7 участников из 8.

02.06.2017 состоялось рассмотрение предложений пяти участников электронного аукциона о цене контракта. Победителем электронного аукциона признано ООО "Тепломеханика".

ООО "Авангард" обжаловало действия заказчика в Рязанское УФАС России, указав, что заказчиком нарушены положения Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N44-ФЗ), поскольку выполнение работ по строительству сетей наружного освещения, электроснабжения, систем видеонаблюдения, беспроводного доступа WiFi, оповещения ГО и ЧС на территории ЦПКиО города Рязани объединены в одну закупку, в то время как работы по строительству оповещения ГО и ЧС на территории ЦПКиО города Рязани могут выполнять организации с действующей лицензией МЧС, а на остальные виды работ, предусмотренные данным электронным аукционом, данная лицензия не требуется.

Решением Комиссии Рязанского УФАС России жалобу ООО "АВАНГАРД" от 01.06.2017 на действия МБУ "ДБГ" жалоба ООО "Авангард" была признана обоснованной в части установления требований, которые влекут за собой ограничение количества участников закупки (п.1 решения); заказчик (МБУ "ДБГ") признан нарушившим п.1 ч.1 ст. 33 и ч.6 ст.31 Закона N 44-ФЗ (п.2 решения) и о необходимости выдаче ему предписания об устранении нарушений законодательства о контрактной системе (п.3 решения).

06.06.2017 Комиссия Рязанского УФАС России вынесла в отношение МБУ "ДБГ" предписание N 269-0303/2017, согласно которому на МБУ "ДБГ" возложена обязанность в срок до 20.06.2017 аннулировать закупку в форме электронного аукциона на выполнение работ по строительству сетей наружного освещения, электроснабжения, систем видеонаблюдения, беспроводного доступа WiFi, оповещения ГО и ЧС на территории ЦПКиО города Рязани (извещение N 0859300019617000541 от 24.04.2017).

Не согласившись с указанным решением, МБУ "ДБГ" обратилось в арбитражный суд с заявлением о его оспаривании.

Из системного толкования части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса российской Федерации следует, что для признания недействительным ненормативного правового акта необходимо наличие двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту и нарушение данным актом прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности и иной экономической деятельности.

Статьей 17 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ) установлены требования к торгам, запросу котировок цен на товары, запросу предложений.

Согласно части 3 статьи 17 Закона N 135-ФЗ наряду с установленными частями 1 и 2 настоящей статьи запретами при проведении торгов, запроса котировок, запроса предложений в случае закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд запрещается ограничение конкуренции между участниками торгов, участниками запроса котировок, участниками запроса предложений путем включения в состав лотов товаров, работ, услуг, технологически и функционально не связанных с товарами, работами, услугами, поставки, выполнение, оказание которых являются предметом торгов, запроса котировок, запроса предложений.

Отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, регулируются Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ ("О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее-Закон N 44-ФЗ).

Согласно сттьям 6 и 8 названного закона контрактная система в сфере закупок основывается на принципах открытости, прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инноваций, единства контрактной системы в сфере закупок, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок.

Контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем). Конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок любых действий, которые противоречат требованиям настоящего Федерального закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

В соответствии с частями 1, 2 статьи 24 Закона N 44-ФЗ заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

В силу части 5 статьи 24 Закона N 44-ФЗ заказчик выбирает способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с положениями главы 3 данного закона. При этом он не вправе совершать действия, влекущие за собой необоснованное сокращение числа участников закупки.

Из положений статьи 24 Закона N 44-ФЗ предусмотрено, что лоты выделяются при осуществлении закупки путем проведения конкурса или закрытого аукциона. При этом при размещении заказа заказчик вправе, а не обязан выделять отдельные лоты. Допускается также возможность объединения в составе одного лота продукции (товаров, работ, услуг) технологически и функционально связанных между собой.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 31 Закона N 44-ФЗ при осуществлении закупки заказчик устанавливает единые требования к участникам закупки, в том числе о соответствии требованиям, установленным в соответствии с законодательством Российской Федерации к лицам, осуществляющим поставку товара, выполнение работы, оказание услуги, являющихся объектом закупки.

Частью 6 статьи 31 Закона N 44-ФЗ установлено, что заказчики не вправе устанавливать требования к участникам закупок в нарушение требований Закона N 44-ФЗ.

Заказчиком в конкурсной документации установлены обязательные требования к участникам закупки.

Одновременно, пунктом 3.1.21 проекта контракта на выполнение работ по строительству сетей наружного освещения, электроснабжения, систем видеонаблюдения, беспроводного доступа WiFi, оповещения ГО и ЧС на территории ЦПКиО города Рязани (т.1, л.д. 105-120), заказчик предоставляет подрядчику право привлечь к исполнению своих обязательств по настоящему контракту других лиц - соискателей, обладающих специальными знаниями, навыками, квалификацией, специальным оборудованием и т.п., по видам работ, предусмотренных в сметной документации. При этом подрядчик несет ответственность перед заказчиком за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств соисполнителями.

В соответствии с частью 2 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации, виды работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, должны выполняться только индивидуальными предпринимателями или юридическими лицами, имеющими выданные саморегулируемой организацией свидетельства о допуске к таким видам работ.

Согласно части 3 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации, лицо, осуществляющее строительство, организует и координирует работы по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объекта капитального строительства, обеспечивает соблюдение требований проектной документации, технических регламентов, техники безопасности в процессе указанных работ и несет ответственность за качество выполненных работ и их соответствие требованиям проектной документации. Лицо, осуществляющее строительство, вправе выполнять определенные виды работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объекта капитального строительства самостоятельно или с привлечением других лиц.

При этом в соответствии с частью 3.1 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации, лицо, осуществляющее строительство, должно иметь выданное саморегулируемой организацией свидетельство о допуске к работам по организации строительства.

Согласно законодательству Российской Федерации о лицензировании ряд работ или услуг могут выполняться исключительно лицами, обладающими соответствующей лицензией (например, услуги по сбору, транспортировке отходов, услуги по монтажу пожарной сигнализации). В случае если в один лот со строительными работами включены иные работы или услуги, для выполнения которых требуется наличие соответствующей лицензии и которые могут выполняться (оказываться) посредством привлечения иных лиц (субподрядчиков), обладающих соответствующей лицензией (например, услуги по сбору, транспортировке отходов; услуги по монтажу пожарной сигнализации), то установление требования о выполнении таких работ или услуг лицом, осуществляющим строительство, лично, и, соответственно, установление требования о предоставлении в составе заявки на участие в торгах копии соответствующей лицензии является нарушением части 6 статьи 31 Закона N 44-ФЗ.

Таким образом, действия заказчика, установившего в конкурсной документации требование к участникам закупки о наличии у участников закупки лицензии на осуществление деятельности по монтажу, техническому обслуживанию и ремонту средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений, нарушают часть 6 статьи 31 Закона N 44-ФЗ.

Аналогичный правовой подход изложен в определении ВС РФ N 305-КГ16-11212 от 02.11.2016.

Таким образом, решение антимонопольного органа от 06.06.2017 по делу N 269-03-3/2017 в части признания учреждения нарушившим часть 6 статьи 31 Закона N44-ФЗ является законным и обоснованным, тогда как решение Арбитражного суда Рязанской области в части признания недействительным решения антимонопольного органа в указанной части, следует отменить.

Как предусмотрено пунктом 1 части 1 статьи 33 Закона N 44-ФЗ описание объекта закупки должно носить объективный характер. В описании объекта закупки указываются функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки (при необходимости). В описание объекта закупки не должны включаться требования или указания в отношении товарных знаков, знаков обслуживания, фирменных наименований, патентов, полезных моделей, промышленных образцов, наименование места происхождения товара или наименование производителя, а также требования к товарам, информации, работам, услугам при условии, что такие требования влекут за собой ограничение количества участников закупки, за исключением случаев, если не имеется другого способа, обеспечивающего более точное и четкое описание характеристик объекта закупки.

Рязанское УФАС России в оспариваемом решении ссылается на то, что МБУ "ДБГ" при описании в документации объекта закупки объединило в один предмет закупки работы по строительству сетей наружного освещения, электроснабжения, систем видеонаблюдения, беспроводного доступа WiFi, для выполнения которых не требуется лицензия МЧС России, а также выполнение работ по строительству сетей оповещения ГО и ЧС на территории ЦПКиО города Рязани, для выполнения которых необходимо наличие лицензий МЧС России в соответствии с действующим законодательством.

По мнению антимонопольного органа, действия заказчика (МБУ "ДБГ") при описании объекта закупки, выразившиеся в объединение в один предмет закупки работ, которые подлежат лицензированию, и работ, которые не лицензируются, приводят к необоснованному ограничению количества участников закупки и нарушают требования пункта 1 части 1 статьи 33 Закона N 44-ФЗ. Данный довод был заявлен и в апелляционной жалобе.

Данный довод получил надлежащую оценку суда первой инстанции, который оценив представленные в материалы дела доказательства по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации верно отметил, что работы, предусмотренные проектной документацией, являются технологически и функционально связанными.

Заявитель, объявляя электронный аукцион, имел и имеет интерес не к просто строительству и реконструкцию сетей наружного освещения на территории ЦПКиО, и отдельному оборудованию парка сетями видеонаблюдением, беспроводным доступом Wi-Fi, сетями оповещения ГО и ЧС, а к получению результата в виде полностью оснащенных и укомплектованных современными системами связи сетей наружного освещения, что следует из всей совокупности документации об электронном аукционе и проектной документации.

Из правового анализа положений Закона о контрактной системе следует, что заказчики, осуществляющие закупку по правилам данного закона, при описании объекта закупки должны таким образом определить требования к закупаемым товарам, работам, услугам, чтобы, с одной стороны, повысить шансы на приобретение товара именно с теми характеристиками, которые им необходимы, соответствуют их потребностям, а с другой стороны, необоснованно не ограничить количество участников закупки (пункт 1 Обзора судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 28.06.2017).

При этом действующее законодательство не предусматривает запрет выставлять на торги единым лотом предлагаемые к поставке товары, которые в силу своей специфики могут быть поделены и на отдельные виды.

В рассматриваемом случае у заказчика имелась потребность именно в комплексном строительстве и реконструкции на территории ЦПКиО сетей наружного освещения, оснащении парка видеонаблюдением, беспроводным доступом Wi-Fi, сетями оповещения ГО и ЧС.

С учетом вышеизложенного, судебная коллегия считает, что поскольку пунктом 3.1.21 проекта контракта предусмотрена возможность исполнителя привлекать третьих лиц, обладающих соответствующей лицензией, то в данном случае выставление единым лотом предмета закупки работ, которые подлежат лицензированию, и работ, которые не лицензируются, не приводят к необоснованному ограничению количества участников закупки и не нарушают требования пункта 1 части 1 статьи 33 Закона N 44-ФЗ.

Таким образом, в данной части суд первой инстанции правомерно признал оспариваемый ненормативный акт недействительным, в связи с чем оснований для отмены решения суда в указанной части у суда апелляционной инстанции не имеется.

Руководствуясь статьями 266, 268, 269, 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Рязанской области от 18.01.2018 по делу N А54-4577/2017 отменить в части признания недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Рязанской области от 06.06.2017 по делу N 269-03-2/2017 в части признания Муниципального бюджетного учреждения "Дирекция благоустройства города" нарушившим часть 6 статьи 31 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".

В удовлетворении требований Муниципального бюджетного учреждения "Дирекция благоустройства города" в указанной части отказать.

В остальной части решение оставить без изменения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме. В соответствии с пунктом 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации кассационная жалоба подается через суд первой инстанции.

Председательствующий судья

Е.В. Мордасов

Судьи

Н.В. Еремичева В.Н. Стаханова