Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 1 июня 2018 г. N 05АП-3009/18

г. Владивосток

01 июня 2018 г.

Дело N А59-218/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 31 мая 2018 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 01 июня 2018 года.

Пятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Е.Л. Сидорович,

судей А.В. Пятковой, Т.А. Солохиной,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Е.Д. Витютневой,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Никитина Дмитрия Николаевича,

апелляционное производство N 05АП-3009/2018

на решение от 07.03.2018

судьи Белоусова А.И.

по делу N А59-218/2018 Арбитражного суда Сахалинской области

по заявлению индивидуального предпринимателя Никитина Дмитрия Николаевича (ОГРНИП 304650928100082, ИНН 650900091866)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области (ОГРН 1026500532321, ИНН 6501026378)

- о признании недействительным отказа от 24.11.2017 N 08-5012 в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства;

- обязании рассмотреть вопрос о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства по признакам нарушения ст. 15, ст. 17.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" в отношении Комитета по управлению имуществом администрации муниципального образования "Холмский городской округ",

третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора: Комитет по управлению имуществом администрации муниципального образования "Холмский городской округ",

при участии:

от ИП Никитина Дмитрия Николаевича - Кузаков А.А., доверенность от 21.09.2017 сроком по 31.05.2022,

от УФАС по Сахалинской области - Сахарова И.А., доверенность N 14 от 17.10.2017 сроком на 1 год,

от Комитета по управлению имуществом администрации муниципального образования "Холмский городской округ": не явились,

УСТАНОВИЛ:

Индивидуальный предприниматель Никитин Д.Н. (далее - заявитель, предприниматель) обратился в арбитражный суд с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области (далее -управление, антимонопольный орган) о признании недействительным отказа от 24.11.2017 N 08-5012 в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства; обязании рассмотреть вопрос о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства по признакам нарушения ст.15, ст. 17.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" в отношении Комитета по управлению имуществом администрации муниципального образования "Холмский городской округ".

Определением от 23.01.2018 суд привлек к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, Комитет по управлению имуществом администрации муниципального образования "Холмский городской округ" (далее - комитет).

Решением суда от 07 марта 2018 года в удовлетворении требований предпринимателя было отказано.

Не согласившись с судебным актом, Никитин Д.Н. обжаловал его в апелляционном порядке. Ссылаясь на статьи 39, 44 Федерального закона от 27.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ) и административный регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства Российской Федерации, утвержденный приказом ФАС России от 25.05.2012 N 339, заявитель жалобы считает, что для установления признаков нарушения антимонопольного законодательства антимонопольный орган должен был запросить в комитете по управлению имуществом администрации МО "Холмский городской округ" необходимые документы предшествовавшие передаче спорного имущества, а также сведения, подтверждающие достижения МУП ЖКХ "Мастер" тех социальных целей, для которых оно было создано в соответствии с действующим законодательством РФ, однако, решение об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства было принято в течение трех дней, что само по себе свидетельствует об отсутствии со стороны органа действий по установлению признаков нарушения антимонопольного законодательства.

Кроме того, заявитель жалобы не согласен с выводом суда, относительно правомерности передачи спорного имущества в хозяйственное ведение. По мнению заявителя, передача прав владения и пользования спорного имущества может быть осуществлена только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения соответствующих договоров в порядке, утвержденном Приказом ФАС России от 10.02.2010 N 67. Предоставление администрацией спорного имущества путем его передачи муниципальному унитарному предприятию жилищно-коммунального хозяйства в нарушение вышеизложенной процедуры привело к недопущению конкуренции, нарушению прав и законных интересов предпринимателя, а также к нарушению положений ст.ст. 15, 17.1 Федерального закона от 27.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции, Закон N 135-ФЗ).

Управление Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области в представленном отзыве против доводов жалобы возражает, считает решение суда законным и обоснованным.

Комитет по управлению имуществом администрации муниципального образования "Холмский городской округ" свое отношение к жалобе не выразил, отзыв не представил.

Исследовав материалы дела, проверив в порядке, предусмотренном статьями 266, 268, 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской федерации, правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального и процессуального права, суд апелляционной инстанции установил следующее.

ИП Никитин Д.Н. 20.11.2017 обратился в УФАС по Сахалинской области с жалобой на действия Комитета по управлению имуществом администрации муниципального образования "Холмский городской округ". Поводом для обращения, по мнению заявителя, послужили неправомерные действия комитета по передаче муниципальному унитарному предприятию жилищно-коммунального хозяйства "Мастер" (далее - МУП ЖКХ "Мастер", предприятие) транспортных средств (автобусов) без проведения торгов.

Рассмотрев жалобу предпринимателя, управление 24.11.2017 вынесло решение N 08-5012 об отказе в возбуждении дела в отношении комитета, в связи с отсутствием признаков нарушения антимонопольного законодательства.

Предприниматель с вынесенным решением управления не согласился, что и послужило основанием для обращения его с соответствующим заявлением в арбитражный суд.

В соответствии с ч. 1 ст. 39 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган в пределах своих полномочий возбуждает и рассматривает дела о нарушении антимонопольного законодательства, принимает по результатам их рассмотрения решения и выдает предписания.

В силу п. 2 ч. 2 ст. 39 Закона N 135-ФЗ основанием для возбуждения и рассмотрения антимонопольным органом дела о нарушении антимонопольного законодательства является заявление юридического или физического лица, указывающее на признаки нарушения антимонопольного законодательства.

В своей деятельности антимонопольный орган руководствуется Административным регламентом Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства Российской Федерации, утвержденным приказом ФАС России от 25.05.2012 N 339 (далее -Административный регламент).

При рассмотрении заявления или материалов антимонопольный орган определяет, относится ли рассмотрение заявления или материалов к его компетенции устанавливает наличие признаков нарушения антимонопольного законодательства и определяет нормы, которые подлежат применению (ч. 5 ст. 44 Закона N 135-ФЗ, п. 3.27 Административного регламента).

В силу положений ч. 8 ст. 44 Закона о защите конкуренции по результатам рассмотрения заявления или материалов антимонопольный орган принимает одно из следующих решений:

1) о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства;

2) об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства в связи с отсутствием признаков его нарушения.

Согласно ч. 9 ст. 44 Закона N 135-ФЗ антимонопольный орган принимает решение об отказе в возбуждении дела, в том числе, в следующих случаях: вопросы, указанные в заявлении, материалах, не относятся к компетенции антимонопольного органа (п. 1); признаки нарушения антимонопольного законодательства отсутствуют (п. 2); по факту, явившемуся основанием для обращения с заявлением, материалами, дело возбуждено ранее (п. 3).

Таким образом, Законом о защите конкуренции предусмотрена процедура предварительного рассмотрения поступивших в адрес антимонопольного органа заявления, материалов с целью установления оснований для решения вопроса о возбуждении либо об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства.

Частью 6 ст. 44 Закона N 135-ФЗ предусмотрено, что в ходе рассмотрения заявления или материалов антимонопольный орган вправе запрашивать у физических или юридических лиц, государственных органов, органов местного самоуправления с соблюдением требований законодательства Российской Федерации о государственной тайне, банковской тайне, коммерческой тайне или об иной охраняемой законом тайне документы, сведения, пояснения в письменной или устной форме, связанные с обстоятельствами, изложенными в заявлении или материалах.

Прямое указание на то, что антимонопольный орган обязан запрашивать такую информацию или пояснения у лица, в отношении которого подана жалоба, закон не содержит.

Как пояснил в представленном отзыве УФАС, для рассмотрения обращения предпринимателя антимонопольному органу было достаточно содержащейся в заявлении информации, какие либо пояснения у Комитета не запрашивались.

В связи с изложенным, суд не усматривает процедурных нарушений вынесения решения антимонопольным органом.

Оценивая отказ Управления Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства в виду отсутствия признаков нарушения в действиях Комитета по управлению имуществом администрации муниципального образования "Холмский городской округ" признаков нарушения закона 27.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что передача собственником муниципального имущества в хозяйственное ведение муниципальному предприятию является распорядительным актом собственника и не противоречит Закону о защите конкуренции.

В соответствии с пунктом 7 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается предоставление государственной или муниципальной преференции в нарушение требований, установленных главой 5 настоящего Федерального закона, а также создание дискриминационных условий.

Понятие государственной или муниципальной преференции дано в статье 4 Закона о защите конкуренции, которой определено, что таковой является предоставление федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями отдельным хозяйствующим субъектам преимущества, которое обеспечивает им более выгодные условия деятельности, путем передачи государственного или муниципального имущества, иных объектов гражданских прав либо путем предоставления имущественных льгот, государственных или муниципальных гарантий.

Статьей 19 указанного закона установлено, что не является государственной или муниципальной преференцией закрепление государственного или муниципального имущества за хозяйствующими субъектами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления.

При этом согласно статье 51 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации (органам государственной власти субъекта Российской Федерации) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами.

Согласно пунктам 1 и 2 статьи 209 ГК РФ собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом.

На основании статей 215, 216 ГК РФ собственник правомочен закрепить имущество, находящееся в муниципальной собственности, за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение в соответствии с названным Кодексом (статьи 294, 296).

Согласно п. 1 ст. 299 ГК РФ право хозяйственного ведения или право оперативного управления имуществом, в отношении которого собственником принято решение о закреплении за унитарным предприятием или учреждением, возникает у этого предприятия или учреждения с момента передачи имущества, если иное не установлено законом и иными правовыми актами или решением собственника.

В силу п. 1 ст. 8 Федерального закона от 14.11.2002 N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" (далее - Закон N 161 -ФЗ) учредителем унитарного предприятия может выступать Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование.

В соответствии с пп.пп. 1, 2, 4 ст. 20 Закона N 161-ФЗ собственник имущества унитарного предприятия в отношении указанного предприятия: принимает решение о создании унитарного предприятия; определяет цели, предмет, виды деятельности унитарного предприятия, а также дает согласие на участие унитарного предприятия в ассоциациях и других объединениях коммерческих организаций; утверждает устав унитарного предприятия, вносит в него изменения, в том числе утверждает устав унитарного предприятия в новой редакции.

Действительно, статьей 17.1 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что заключение договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, не закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения этих договоров, за исключением предоставления указанных прав на такое имущество в силу закона.

Однако, как правильно истолковал суд статью 17.1 Закона о защите конкуренции, содержащиеся в указанной норме требования, регулируют обязательственные отношения, связанные с передачей прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, и касаются только тех ситуаций, когда такое имущество передается на основании договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров.

Целями указанных ограничений являются эффективное распоряжение государственной и муниципальной собственностью, получение публичным образованием равноценного, экономически обоснованного, рыночного вознаграждения за передачу прав владения и пользования государственным (муниципальным) имуществом, недопущение ограничения конкуренции и коррупционных злоупотреблений.

Между тем, при создании муниципального предприятия и наделении его муниципальным имуществом преследуются иные цели - социальные (пункт 4 статьи 8 Федерального закона от 14.11.2002 N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях").

Как следует из материалов дела, Соглашениями от 04.02.2016, 17.03.2016, 12.10.2016 и 26.01.2017 к договору от 22.02.2007 N 1 комитет передал в хозяйственное ведение МУП ЖКХ "Мастер" автобусы марок ПАЗ, ЛиАЗ и МАЗ, являющиеся муниципальной собственностью, для осуществления последним пассажирских перевозок на территории муниципального образования "Холмский городской округ".

Поскольку, действующее законодательство не содержит положений, запрещающих передачу и закрепление имущества на праве хозяйственного ведения или оперативного управления за государственными и муниципальными предприятиями и учреждениями, то УФАС не усмотрел в действиях комитета нарушений Закона о защите конкуренции и обоснованно отказал в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства.

Апелляционный суд отклоняет довод предпринимателя о том, что на момент передачи спорного имущества, МУП не имел заключенных муниципальных контрактов на осуществление регулярных перевозок пассажиров, автобусы не могли быть использованы в отсутствие таких контрактов, что свидетельствует о неэффективности использования муниципального имущества, такие действия являются ни чем иным, как созданием дискриминационных условий для хозяйствующего субъекта имеющего договоры на перевозку пассажиров по регулярным маршрутам.

Вопросы эффективности использования муниципального имущества не регулируются законом о защите конкуренции, а реализация своих прав собственником имущества не может рассматриваться как создание дискриминационных условий для других хозяйствующих субъектов.

При указанных обстоятельствах апелляционный суд не находит предусмотренных статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса оснований для отмены решения арбитражного суда и удовлетворения апелляционной жалобы.

В соответствии с подпунктом 12 пункта 1 статьи 333.21 Кодекса при подаче апелляционной и (или) кассационной жалоб на решения и (или) постановления арбитражного суда, а также на определения суда о прекращении производства по делу, об оставлении искового заявления без рассмотрения, о выдаче исполнительных листов на принудительное исполнение решений третейского суда, об отказе в выдаче исполнительных листов государственная пошлина уплачивается в размере 50 процентов размера государственной пошлины, подлежащей уплате при подаче искового заявления неимущественного характера.

Информационным письмом Высшего Арбитражного суда Российской Федерации N 139 от 11 мая 2010 года разъяснено, что при подаче таких заявлений неимущественного характера, как заявление о признании нормативного правового акта недействующим, о признании ненормативного правового акта недействительным и о признании решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными, размер государственной пошлины составляет 300 рублей для физических лиц и 3 000 рублей для юридических лиц (п.п 3 п.1 ст. 333.21 НК РФ), при обжаловании судебных актов по этим делам государственная пошлина уплачивается в размере 50 процентов от указанных размеров и составляет 150 рублей для физических лиц и 1 500 рублей для юридических лиц.

При подаче апелляционной жалобы по настоящему делу Никитиным Д.Н. уплачена государственная пошлина в размере 1 500 рублей. Учитывая изложенное выше, излишне уплаченная предпринимателем государственная пошлина в размере 1 350 рублей подлежит возврату.

Руководствуясь статьями 258, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Сахалинской области от 07.03.2018 по делу N А59-218/2018 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Возвратить из федерального бюджета Никитину Дмитрию Николаевичу излишне уплаченную по чек-ордеру Сбербанка Южно-Сахалинское отделение N 8567 филиал N 127 от 26.03.2018 государственную пошлину в размере 1350 (одна тысяча триста пятьдесят) рублей.

Выдать справку на возврат государственной пошлины.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Сахалинской области в течение двух месяцев.

Председательствующий

Е.Л. Сидорович

Судьи

А.В. Пяткова Т.А. Солохина