Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 4 июня 2018 г. N 17АП-3619/18

г. Пермь

04 июня 2018 г.

Дело N А60-49377/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 28 мая 2018 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 04 июня 2018 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Трефиловой Е.М.,

судей Муравьевой Е.Ю., Щеклеиной Л.Ю.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Сергеевой С.А.,

при участии в судебном заседании:

от заявителя - Администрации города Екатеринбурга: Хуснутдинова Э.Г., служебное удостоверение, доверенность от 09.01.2018;

от заинтересованного липа - Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области: Анисимов Р.Г., служебное удостоверение, доверенность от 08.08.2017;

от третьего лица - Правительства Свердловской области: Кострицкий С.И., служебное удостоверение, доверенность от 27.11.2017;

иные лица, участвующие в деле: не явились, извещены,

(лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещенные надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда),

рассмотрел в судебном заседании апелляционные жалобы

Администрации города Екатеринбурга, Правительства Свердловской области,

на решение Арбитражного суда Свердловской области

от 25 января 2018 года по делу N А60-49377/2017,

вынесенное судьей Н.В. Гнездиловой,

по заявлению Администрации города Екатеринбурга (ИНН 6661004661, ОГРН

1046603983800)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области (ИНН 6658065103, ОГРН 1036602648928)

третьи лица: общество с ограниченной ответственностью "Ачалуки", общество с ограниченной ответственностью "Торг-Прайм", Правительство Свердловской области, Министерство агропромышленного комплекса и продовольствия Свердловской области, Уполномоченный по защите прав предпринимателей в Свердловской области, ИП Суджаев И.Х.

о признании недействительными решения и предписания,

установил:

Администрация города Екатеринбурга (далее - заявитель, администрация) обратилась в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области (далее - Свердловское УФАС России, антимонопольный орган) о признании недействительным решения по делу N 15/2016 о нарушении антимонопольного законодательства от 16.08.2017 и предписания по делу N 15/2016 о нарушении антимонопольного законодательства от 16.08.2017.

Определениями суда от 08.11.2017, 07.12.2017 в порядке части 1 статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены общество с ограниченной ответственностью "Ачалуки", общество с ограниченной ответственностью "Торг-Прайм", Правительство Свердловской области, Министерство агропромышленного комплекса и продовольствия Свердловской области, Уполномоченный по защите прав предпринимателей в Свердловской области, ИП Суджаев И.Х.

Решением Арбитражного суда Свердловской области от 25 января 2018 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с вынесенным по делу судебным актом, Администрация города Екатеринбурга обратилась в суд апелляционной инстанции с жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять новый судебный акт, которым требования администрации удовлетворить.

В апелляционной жалобе и письменных дополнениях к ней администрация приводит доводы о недоказанности нарушения ст. 15 Федерального закона от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации"; считает, что Градостроительный кодекс РФ не применяется при размещении временных объектов, к которым относятся нестационарные торговые объекты, Постановления N 499 и N 639 не разрешают вопросы, касающиеся правил землепользования и застройки, градостроительных регламентов, условия установления и действия градостроительного регламента, архитектурно-строительного проектирования; на момент принятия антимонопольным органом оспариваемого решения Постановление Правительства Свердловской области от 22.12.2010 N 1826-ПП утратило силу; антимонопольным органом не доказано, что принятие Постановлений N 499 и N 639 приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции; оспариваемое решение вынесено за пределами срока, установленного ч. 1 ст. 45 Закона о защите конкуренции.

Правительство Свердловской области, не согласившись с решением суда первой инстанции, также обжаловало судебный акт в апелляционном порядке, в жалобе просит решение суда отменить, заявленные администрацией требования удовлетворить в полном объеме.

В апелляционной жалобе Правительство приводит доводы о том, что факты создания администрацией негативных последствий для конкуренции путем принятия Постановлений N 499 и N 639, антимонопольным органом при рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства не установлены, так как не были предметом исследования, не выявлялись и не указаны в оспариваемом решении; действительные либо возможные негативные последствия для конкуренции (соперничества хозяйствующих субъектов на определенном товарном рынке) не устанавливались; оспариваемое решение УФАС принято со ссылками на ряд нормативных актов, но без учета сферы регулируемых ими отношений; УФАС ограничилось только констатацией факта несоответствия критериев актам большей юридической силы, анализ состояния конкуренции антимонопольным органом на товарном рынке не проводился; антимонопольный орган не вправе осуществлять проверку муниципальных правовых актов на предмет соответствия их законодательству о градостроительной деятельности, а также требованиям статьи 10 Федерального закона от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации"; на момент принятия антимонопольным органом оспариваемого решения Постановление Правительства Свердловской области от 22.12.2010 N1826-ПП утратило силу; размещение нестационарных торговых объектов с учетом установленных критериев не препятствует осуществлению торговой деятельности хозяйствующих субъектов.

Участвовавшие в судебном заседании суда апелляционной инстанции представители Администрации города Екатеринбурга и Правительства Свердловской области выразили несогласие с решением суда первой инстанции, доводы, изложенные в апелляционных жалобах, поддержали.

Представитель антимонопольного органа ссылался на законность и обоснованность обжалуемого судебного акта, против доводов апелляционных жалоб возражал по основаниям, изложенным в письменном отзыве на жалобы, просил решение суда оставить без изменения, апелляционные жалобы без удовлетворения.

Третьи лица - Уполномоченный по защите прав предпринимателей в Свердловской области и общество с ограниченной ответственностью "Торг-Прайм" в представленных в суд апелляционной инстанции письменных отзывах на апелляционные жалобы просили решение суда оставить без изменения, апелляционные жалобы без удовлетворения.

Иными лицами, участвующими в деле, отзывы на апелляционные жалобы не представлены.

Третьи лица (ООО "Ачалуки", ООО "Торг-Прайм", Министерство агропромышленного комплекса и продовольствия Свердловской области, Уполномоченный по защите прав предпринимателей в Свердловской области, ИП Суджаев И.Х.) о времени и месте рассмотрения апелляционных жалоб извещены надлежащим образом, явку представителей в судебное заседание не обеспечили, что на основании части 3 статьи 156 АПК РФ не является препятствием для рассмотрения дела судом в их отсутствие.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном ст.ст. 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Из материалов дела следует, что основанием для возбуждения дела в соответствии с п. 2 ч. 2 ст. 39 и ч. 8 ст. 39.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) послужило заявление ООО "Ачалуки" (вх. N 11483 от 21.07.2016) о нарушении Администрацией города Екатеринбурга антимонопольного законодательства и последующее невыполнение предупреждения от 07.09.2016 N 32 (исх. N11387) о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения п. 2 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции и п.п. "д" п. 4 ст. 15 Федерального закона от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (далее - Закон об основах регулирования торговой деятельности).

По результатам рассмотрения дела Свердловским УФАС России вынесено решение по делу N 15/2016 о нарушении антимонопольного законодательства от 16.08.2017, которым признан факт нарушения Администрацией города Екатеринбурга статьи 15 Закона об основах регулирования торговой деятельности, выразившийся в принятии Постановления Администрации города Екатеринбурга от 11.03.2016 N 499 "О разработке схемы размещения нестационарных объектов на территории муниципального образования "город Екатеринбург" на 2017-2018 годы", утвердившего "Критерии включения мест размещения нестационарных объектов в схему размещения нестационарных объектов на территории муниципального образования "город Екатеринбург", а также Постановления Администрации города Екатеринбурга от 12.03.2015 N639, утвердившего Административный регламент исполнения муниципальной функции "Разработка схемы размещения нестационарных объектов на территории муниципального образования "город Екатеринбург", абзацы 2 и 3 пункта 16, абзац 2 пункта 52 которого в нарушение статей 10,15 Закона о торговой деятельности, статей 30,36,48 Градостроительного кодекса РФ, пунктов 2,6,8,33,34,36,39,40,41,42,43 Порядка разработки и утверждения схем размещения нестационарных торговых объектов на территориях муниципальных образований в Свердловской области, утвержденного Постановлением Правительства Свердловской области от 22.10.2010 N 1826-ПП, содержат основания для отказа в принятии предложений при несоответствии данным критериям, а также последующее невыполнение предупреждения N 32 от 07.09.2016 (исх. N 11387).

16.08.2017 Администрации г. Екатеринбурга выдано предписание по делу N 15/2016 о нарушении антимонопольного законодательства, которым на администрацию возложена обязанность в срок до 25.09.2017 прекратить нарушение ст. 15 Закона об основах регулирования торговой деятельности путем: совершения всех зависящих действий по приведению Постановления Администрации г. Екатеринбурга от 11.03.2016 N 499 "О разработке схемы размещения нестационарных объектов на территории муниципального образования "город Екатеринбург" на 2017-2018", утвердившего "Критерии включения мест размещения нестационарных объектов в схему размещения нестационарных объектов на территории муниципального образования "город Екатеринбург", а также Постановления Администрации города Екатеринбурга от 12.03.2015 N 639, утвердившего Административный регламент исполнения муниципальной функции "Разработка схемы размещения нестационарных объектов на территории муниципального образования "город Екатеринбург" в соответствие с нормативными актами, имеющими большую юридическую силу; пересмотра обращений ООО "Ачалуки", ООО "Торг-Прайм", ИП Суджаева И.Х. по включению предлагаемых ими мест в Схему размещения нестационарных торговых объектов на 2017-2018 годы.

Полагая, что вышеуказанные решение и предписание антимонопольного органа являются незаконными, нарушают права и интересы администрации, заявитель обратился в арбитражный суд с рассматриваемыми требованиями.

При разрешении спора суд первой инстанции не усмотрел оснований для признания оспариваемых ненормативных правовых актов недействительными и отказал заявителю в удовлетворении требований.

Исследовав представленные в материалы дела доказательства, рассмотрев доводы, изложенные в апелляционных жалобах и отзывах на них, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

Согласно части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, частям 2 и 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствие оспариваемых ненормативного правового акта, решений и действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии со ст. 1 Закона об основах регулирования торговой деятельности целями Закона являются, в том числе, обеспечение единства экономического пространства в Российской Федерации путем установления требований к организации и осуществлению торговой деятельности; развитие торговой деятельности в целях удовлетворения потребностей отраслей экономики в произведенной продукции, обеспечения доступности товаров для населения, формирования конкурентной среды, поддержки российских производителей товаров; обеспечения соблюдения прав и законных интересов юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих торговую деятельность, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих поставки производимых или закупаемых товаров, предназначенных для использования их в предпринимательской деятельности, в том числе для продажи или перепродажи, баланса экономических интересов указанных хозяйствующих субъектов, а также обеспечение при этом соблюдения прав и законных интересов населения.

В силу ч. 2 ст. 16 Закона об основах регулирования торговой деятельности государственный контроль (надзор) за соблюдением правил и требований, предусмотренных статьями 9, 13-15 настоящего Федерального закона, осуществляется федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов и контролю за соблюдением антимонопольного законодательства, и его территориальными органами с правом выдачи соответствующих предписаний в порядке и пределах полномочий, которые установлены антимонопольным законодательством Российской Федерации.

Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по принятию нормативных правовых актов и контролю за соблюдением антимонопольного законодательства, и его территориальные органы при выявлении нарушений требований, предусмотренных статьями 9, 13-15 настоящего Федерального закона, принимают меры в соответствии с законодательством Российской Федерации (ч. 3 ст. 16 Закона об основах регулирования торговой деятельности).

Таким образом, вопреки доводам жалоб, оспариваемые ненормативные акты приняты уполномоченным государственным органом, в пределах его компетенции.

Законом о защите конкуренции устанавливаются организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения: недобросовестной конкуренции; недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями. Целями настоящего Федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (ст. 1 Закона о защите конкуренции).

Согласно ст. 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган наделен рядом полномочий в целях реализации своих функций и целей данного Закона, в том числе, по недопущению действий, которые могут являться препятствием для возникновения конкуренции и (или) могут привести к ограничению, устранению конкуренции и нарушению антимонопольного законодательства.

В силу ч. 1 ст. 39 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган в пределах своих полномочий возбуждает и рассматривает дела о нарушении антимонопольного законодательства, принимает по результатам их рассмотрения решения и выдает обязательные для исполнения предписания.

В соответствии с ч. 3 ст. 3 и ч. 2 ст. 6 Закона об основах регулирования торговой деятельности органы местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности создают условия для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли и по вопросам, связанным с созданием таких условий, вправе издавать муниципальные правовые акты в случаях и в пределах, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации.

Частью 3 ст. 17 указанного Закона закреплено, что в целях обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли органы местного самоуправления принимают, в том числе, меры экономического стимулирования по поддержке строительства, размещению объектов социально ориентированной торговой инфраструктуры и обеспечению доступности для хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, имущества, находящегося в муниципальной собственности.

В ст. 15 Закона об основах регулирования торговой деятельности установлены антимонопольные требования к органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности.

В силу ст. 15 Закона об основах регулирования торговой деятельности органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к установлению на товарном рынке правил осуществления торговой деятельности, отличающихся от аналогичных правил, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

В соответствии с ч. 1 ст. 10 Закона об основах регулирования торговой деятельности размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.

Согласно ст. 1 Градостроительного кодекса РФ (далее - ГрадК РФ) устойчивое развитие территорий - обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений (ч. 3); деятельность по комплексному и устойчивому развитию территории - осуществляемая в целях обеспечения наиболее эффективного использования территории деятельность по подготовке и утверждению документации по планировке территории для размещения объектов капитального строительства жилого, производственного, общественно-делового и иного назначения и необходимых для функционирования таких объектов и обеспечения жизнедеятельности граждан объектов коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур, а также по архитектурно-строительному проектированию, строительству, реконструкции указанных в настоящем пункте объектов (ч. 34).

В соответствии с ч. 1 ст. 30 ГрадК РФ правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия (п. 1) и включают в себя карту градостроительного зонирования (и. 2 ч. 2). На карте градостроительного зонирования в обязательном порядке устанавливаются территории, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, в случае планирования осуществления такой деятельности. Границы таких территорий устанавливаются по границам одной или нескольких территориальных зон и могут отображаться на отдельной карте (ч. 5.1).

Кроме того, Правила землепользования и застройки включают в себя градостроительные регламенты (п. 3 ч. 2).

Согласно ст. 1 ГрадК РФ градостроительный регламент - устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, а также применительно к территориям, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, расчетные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности соответствующей территории объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур и расчетные показатели максимально допустимого уровня территориальной доступности указанных объектов для населения (ч. 9).

В силу ч. 6 ст. 30 ГрадК РФ в градостроительном регламенте в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, указываются: расчетные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности территории объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур и расчетные показатели максимально допустимого уровня территориальной доступности указанных объектов для населения в случае, если в границах территориальной зоны, применительно к которой устанавливается градостроительный регламент, предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории (п. 4).

Градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства (ч. 1 ст. 36 ГрадК РФ).

В соответствии с ч. 7, ч. 8 ст. 36 ГрадК РФ использование земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, определяется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или уполномоченными органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами. Использование земельных участков в границах особых экономических зон определяется органами управления особыми экономическими зонами. Земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.

Частью 3 ст. 19 Закона об основах регулирования торговой деятельности установлено, что нормативы минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов утверждаются нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и учитываются в документах территориального планирования, генеральных планах, региональных и муниципальных программах развития торговли, схемах размещения нестационарных торговых объектов.

Утвержденные нормативы минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов не могут служить основанием для пересмотра размещения стационарных торговых объектов, нестационарных торговых объектов, строительство или реконструкция которых начаты либо завершены до утверждения указанных нормативов (ч. 4 ст. 19 Закона об основах регулирования торговой деятельности).

Решением Екатеринбургской Думы от 22.12.2015 N 61/44 "Об утверждении нормативов градостроительного проектирования городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург" установлены расчетные показатели максимально допустимого уровня территориальной доступности для населения муниципального образования в отношении объектов торговли, общественного питания и бытового обслуживания.

Согласно главе 13 и 14 нормативов градостроительного проектирования, расчетные показатели максимально допустимого уровня территориальной доступности для указанных объектов составляет 500 метров (для среднеэтажной и малоэтажной застройки).

Норматив минимальной обеспеченности населения муниципального образования площадью торговых объектов местного значения (Nмес/МО, количество торговых объектов) рассчитывается но формуле: Nмес/мо =(Srop/Mo/(3.14 X Rrop 2)) X Мгор/мо + (Scел/мо /(3.14 X R сел")) x Мсел/мо. R гор - радиус зоны торгового обслуживания для городских населенных пунктов, принимаемый равным 0, 25 км;

Согласно ч. 3 ст. 10 Закона об основах регулирования торговой деятельности схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

В ч. 6 ст. 10 Закона об основах регулирования торговой деятельности установлено, что утверждение схемы размещения нестационарных торговых объектов, а равно как и внесение в нее изменений, не может служить основанием для пересмотра мест размещения нестационарных торговых объектов, строительство, реконструкция или эксплуатация которых были начаты до утверждения указанной схемы.

Согласно определению Конституционного Суда Российской Федерации от 29.01.2015 N 225-О положение ч. 6 ст. 10 Закона об основах регулирования торговой деятельности направлено на обеспечение условий для предоставления населению торговых услуг, стабильности прав хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, возможности долгосрочного планирования ими своего бизнеса, на недопущение передела рынка, сокращения или прекращения торгового бизнеса, ухудшения положения субъектов предпринимательской деятельности при изменении органами публичной власти схемы размещения нестационарных торговых объектов, сокращения сферы торговых услуг. При этом реализация законоположения должна основываться на вытекающем из Конституции Российской Федерации требовании согласованного осуществления конституционных ценностей, включая ценности, связанные с гарантированием свободы экономической деятельности и поддержкой конкуренции (статья 8, часть 1), с одной стороны, и признанием и гарантированием самостоятельности местного самоуправления в пределах его полномочий (статья 12) - с другой.

В соответствии с этим данное законоположение не может рассматриваться как исключающее необходимость достижения в каждом конкретном случае при утверждении (изменении) схемы размещения нестационарных торговых объектов баланса интересов местного сообщества в целом и соответствующих хозяйствующих субъектов с учетом особенностей конкретного муниципального образования, а потому органы местного самоуправления не лишены возможности, действуя в пределах своих полномочий, решать вопросы размещения торговых объектов, принимая во внимание их нестационарный характер, в целях создания условий для наилучшего удовлетворения потребностей населения в получении необходимых товаров, работ и услуг по месту жительства и без ущерба для стабильного ведения предпринимательства, с тем чтобы при изменении места ведения бизнеса сам бизнес сохранялся.

Во исполнение Закона об основах регулирования торговой деятельности Постановлением Правительства Свердловской области от 22.12.2010 N 1826-ПП утвержден Порядок разработки и утверждения схем размещения нестационарных торговых объектов на территориях муниципальных образований Свердловской области (далее - Порядок разработки схем).

В соответствии указанным Порядком разработка схем размещения нестационарных торговых объектов на территориях муниципальных образований в Свердловской области осуществляется в следующих целях:

1) достижение установленных нормативов минимальной обеспеченности населения Свердловской области площадью торговых объектов;

2) обеспечение единства требований к размещению нестационарных торговых объектов на территориях муниципальных образований в Свердловской области;

3) соблюдение прав и законных интересов населения, включая обеспечение доступности продовольственных и непродовольственных товаров и безопасности, при размещении нестационарных торговых объектов на территориях муниципальных образований в Свердловской области;

4) соблюдение требований о размещении не менее чем шестидесяти процентов от общего количества нестационарных торговых объектов для использования субъектами малого или среднего предпринимательства, осуществляющими торговую деятельность.

Согласно п. 15 Порядка разработки схем проект схемы размещения разрабатывается и утверждается уполномоченным органом местного самоуправления муниципального образования в Свердловской области, определенным в соответствии с Уставом муниципального образования в Свердловской области в срок не позднее 01 декабря года, предшествующего году начала срока действия схемы размещения.

На основании п. 33 Порядка разработки схем схема размещения разрабатывается в соответствии с архитектурными, градостроительными, строительными и пожарными нормами и правилами, проектами планировки и благоустройства муниципального образования в Свердловской области.

В соответствии с пп. 4, 5 п. 34 Порядка разработки схем при разработке схемы размещения нестационарных торговых объектов следует учитывать, что планировка мест размещения нестационарных торговых объектов должна обеспечивать, в том числе соблюдение требований, установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными документами федеральных органов исполнительной власти, в том числе по организации территорий и безопасности дорожного движения; соблюдение установленных законодательством ограничений и особых условий использования территорий, земельных участков, зданий, строений и сооружений.

Согласно п. 36 Порядка разработки схем предложения о внесении изменений и дополнений в проект схемы размещения, поступившие от лиц, указанных в п.п. 27, 30 настоящего Порядка, в течение 10 дней рассматриваются на предмет соответствия целям включения нестационарных торговых объектов в схему размещения уполномоченным органом местного самоуправления, который по результатам рассмотрения принимает одно из следующих решений:

- внести изменения и (или) дополнения в проект схемы размещения - в случае если представленные предложения соответствуют целям включения нестационарных торговых объектов в схему размещения;

- отказать в принятии предложений, если предложения не соответствуют целям включения нестационарных торговых объектов в схему размещения. О принятом решении заявителю сообщается в письменной форме.

Таким образом, исходя из пп. 2 п. 36 Порядка разработки схем следует, что отказ в принятии предложений может быть только в случае, если предложение не соответствует целям включения нестационарных торговых объектов в схему размещения.

Процедура внесения изменений и дополнений в схему размещения установлена в Главе 3 Порядка разработки схем, а именно пунктом 39 определено, что изменения в схему размещения могут вноситься до истечения срока ее действия.

Изменения и дополнения в схему размещения вносятся при возникновении следующих оснований:

1) реализация долгосрочных стратегических и целевых программ Свердловской области, муниципальных образований в Свердловской области, повлекших изменение нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов;

2) новая застройка отдельных элементов планировочной структуры населенных пунктов, районов, микрорайонов, иных элементов, повлекшее изменение нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов;

3) ремонт и реконструкция автомобильных дорог, повлекшее необходимость переноса нестационарного торгового объекта;

4) прекращение, перепрофилирование деятельности стационарных торговых объектов, повлекшие снижение обеспеченности населения площадью торговых объектов до уровня ниже установленного норматива минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов;

5) размещение на территориях муниципальных образований в Свердловской области новых стационарных торговых объектов, повлекшее превышение норматива минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов (п. 40).

Изменения, затрагивающие целевые показатели схемы размещения и период, на который предусматривалось размещение объекта нестационарной торговли, вносятся в порядке, предусмотренном для разработки схемы размещения пунктами 22-31 настоящего Порядка (п. 41).

Изменения, затрагивающие вид торгового объекта, способ торговли и не требующие корректировки показателей, указанных в пункте 40 настоящего Порядка, вносятся уполномоченными органами местного самоуправления, муниципальных образований в Свердловской области (п. 42). Утвержденные изменения подлежат официальному опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования схем размещения (п. 43).

Административным регламентом исполнения муниципальной функции "Разработка схемы размещения нестационарных объектов на территории муниципального образования "город Екатеринбург", утвержденным Постановления Администрации города Екатеринбурга от 12.03.2015 N 639, определено, что решение о разработке схемы размещения принимается в форме постановления Администрации города Екатеринбурга о разработке схемы размещения. Постановление Администрации города Екатеринбурга о разработке схемы размещения должно предусматривать, в том числе, критерии включения мест размещения нестационарных объектов в схему размещения.

Постановлением Администрации города Екатеринбурга от 11.03.2016 N 499 "О разработке схемы размещения нестационарных объектов на территории муниципального образования "город Екатеринбург" на 2017-2018 годы" (далее - Постановление N 499) утверждены Критерии включения мест размещения нестационарных объектов в схему размещения нестационарных объектов на территории муниципального образования "город Екатеринбург" на 2017-2018 годы.

Согласно пункту 2 Приложения к Постановлению N 499 установлено, что включение мест размещения нестационарных объектов в схему должно осуществляться с учетом:

требований Закона о торговой деятельности, земельного, градостроительного законодательства, законодательства в области охраны окружающей среды, охраны и использования особо охраняемых природных территорий, сохранения, популяризации и использования объектов культурного наследия, образования, обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения; законодательства по вопросам пожарной безопасности, государственного регулирования производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции; требований о запрете розничной продажи табачных изделий;

необходимости восполнения недостатка стационарной торговой сети и (или) недостатка тех или иных групп товаров в следующих случаях: при отсутствии в радиусе 500 метров стационарного предприятия, реализующего определенную группу товаров; необеспеченности территории торговыми площадями, посадочными местами на предприятиях общественного питания, предприятиями бытового обслуживания; на основании поступающих обращений граждан о необходимости размещения объектов по продаже отдельных групп товаров (оказанию отдельных видов бытовых услуг);

возможности подключения нестационарных объектов к сетям инженерно- технического обеспечения для выполнения требований, установленных санитарными нормами и правилами;

наличия на прилегающей к нестационарным объектам территорий, предназначенных для проведения погрузочно-разгрузочных работ, а также для беспрепятственного прохода пешеходов;

возможности размещения нестационарных объектов в пределах красных линий улиц и дорог только на замощенных (асфальтированных) площадках в границах тротуаров и при условии наличия свободного прохода по тротуару по основному ходу движения пешеходов шириной не менее 3 метров;

возможности беспрепятственного проезда пожарного и медицинского транспорта, транспортных средств, принадлежащих Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Свердловской области, к существующим зданиям, строениям и сооружениям.

Пунктом 3 Приложения к Постановлению N 499 определено, что не допускается включение в схему мест размещения нестационарных объектов, находящихся: в 25-метровой зоне от периметра технических сооружений и наземных вестибюлей станций метрополитена, за исключением торговых автоматов на станциях метрополитена и киосков по продаже периодической печатной продукции, театральных билетов, билетов на городской пассажирский транспорт; в арках зданий, на газонах, цветниках, тротуарах, площадках (детских, отдыха, спортивных), в 5-метровой зоне от окон зданий и витрин стационарных объектов потребительского рынка; в охранной зоне инженерных сетей, под железнодорожными путепроводами и автомобильными эстакадами, а также в 5-метровой охранной зоне от входов (выходов) в подземные пешеходные переходы; на земельных участках, находящихся в частной собственности.

Исследовав и оценив вышеприведенные критерии включения мест размещения нестационарных объектов положения, в совокупности с нормами градостроительного, антимонопольного законодательства и законодательства о торговой деятельности, антимонопольный орган пришел к верному выводу о несоответствии данных положений Постановления N 499 нормативно-правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в частности, о несоответствии абз. 2 п. 2 Приложения к Постановлению N 499 требованиям ч. 1 ст. 10 и ч. 3 ст. 19 Закона об основах регулирования торговой деятельности, ст. 15 Закона о защите конкуренции, Приказа Минпромторга России от 25.12.2014 N 2733 "Об утверждении Стратегии развития торговли в Российской Федерации на 2015 - 2016 годы и период до 2020 года", ч. 6 ст. 30 ГрадК РФ, ч. 7 и ч. 8 ст. 36 ГрадК РФ, абз. 16 п. 2 Постановления Правительства РФ от 06.09.2016 N 885; несоответствии абз. 4 п. 2 Приложения к Постановлению N499 требованиям ст. 2 Закона об основах регулирования торговой деятельности, ст. 48 ГрадК РФ, п. 33 Порядка разработки схем; несоответствии абз. 5 п. 2 Приложения к Постановлению N499 требованиям ч. 6 ст. 30 ГрадК РФ, пп. 1 п. 34 Порядка разработки схем; несоответствии абз. 6 п. 2 Приложения к Постановлению N499 требованиям ч. 1 ст. 10 Закона об основах регулирования торговой деятельности, ч. 6 ст. 30 ГрадК РФ, пп. 4 и пп. 5 п. 34 Порядка разработки схем; несоответствии абз. 7 п. 2 Приложения к Постановлению N499 требованиям ч. 6 ст. 30 ГрадК РФ, пп. 4 и пп. 5 п. 34 Порядка разработки схем; несоответствии п. 3 Приложения к Постановлению N499 требованиям ч. 6 ст. 30, ч. 7 и ч. 8 ст. 36 ГрадК РФ, пп. 4 и пп. 5 п. 34 Порядка разработки схем.

Кроме того, абзацем 2 пункта 52 Главы 7 Административного регламента исполнения муниципальной функции "Разработка схемы размещения нестационарных объектов на территории муниципального образования "город Екатеринбург", утвержденного Постановлением Администрации города Екатеринбурга от 12.03.2015 N 639, установлено, что обстоятельствами, требующими внесения изменений в утвержденную схему размещения, могут быть вызваны изменением критериев включения мест размещения нестационарных объектов в схему размещения, а также наличием ошибок, допущенных при разработке схемы размещения.

Таким образом, как обоснованно указал антимонопольный орган в мотивировочной части оспариваемого решения, указанным положением Административного регламента предусматривается возможность внесения изменений в критерии, которые определены на срок действия схемы размещения на 2017-2018 годы, а также в Административном регламенте не оговаривается какого плана "ошибки" в схеме размещения могут послужить основанием для внесения в неё изменений, что противоречит п. 40 Порядка разработки схем.

Принятие Администрацией города Екатеринбурга постановлений, не соответствующих приведенным выше требованиям закона свидетельствует о нарушении органом местного самоуправления запрета принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к установлению на товарном рынке правил осуществления торговой деятельности, отличающихся от аналогичных правил, установленных федеральными законами, закрепленного в ст. 15 Закона об основах регулирования торговой деятельности, нарушение которой правомерно вменено заявителю антимонопольным органом.

При этом ООО "Ачалуки", ООО "Торг-Прайм", ИП Суджаев И.Х. имели намерение эксплуатировать нестационарные торговые объекты на территории муниципального образования г. Екатеринбург, что подтверждается обращениями указанных лиц в адрес администрации о включении объектов в схему размещения в г. Екатеринбурге.

Невключение в схему размещения объектов нестационарных торговых объектов указанных лиц ограничивает их доступ к пользованию НТО, является препятствием для осуществления ими предпринимательской деятельности.

При таких обстоятельствах, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о доказанности антимонопольным органом факта нарушения заявителем требований ст. 15 Закона об основах регулирования торговой деятельности, выразившегося в принятии Постановления Администрации города Екатеринбурга от 11.03.2016 N 499 "О разработке схемы размещения нестационарных объектов на территории муниципального образования "город Екатеринбург" на 2017-2018 годы", утвердившего "Критерии включения мест размещения нестационарных объектов в схему размещения нестационарных объектов на территории муниципального образования "город Екатеринбург", а также Постановления Администрации города Екатеринбурга от 12.03.2015 N639, утвердившего Административный регламент исполнения муниципальной функции "Разработка схемы размещения нестационарных объектов на территории муниципального образования "город Екатеринбург", абзацы 2 и 3 пункта 16, абзац 2 пункта 52 которого в нарушение статей 10,15 Закона о торговой деятельности, статей 30,36,48 Градостроительного кодекса РФ, пунктов 2,6,8,33,34,36,39,40,41,42,43 Порядка разработки и утверждения схем размещения нестационарных торговых объектов на территориях муниципальных образований в Свердловской области, утвержденного Постановлением Правительства Свердловской области от 22.10.2010 N 1826-ПП, содержат основания для отказа в принятии предложений при несоответствии данным критериям, а также последующее невыполнение предупреждения N 32 от 07.09.2016.

Доводы администрации, полагающей, что антимонопольному органу при рассмотрении дела надлежало провести анализ состояния конкуренции на товарном рынке, несостоятельны, поскольку установленное несоответствие принятых администрацией постановлений требованиям статей 10,15 Закона об основах регулирования торговой деятельности, статей 30, 36, 48 ГрадК РФ, пунктов 2,6,8,33,34,36,39,40,41,42,43 Порядка разработки схем и нарушение прав и законных интересов третьих лиц в сфере предпринимательской деятельности в результате данных действий является достаточным для квалификации допущенного администрацией нарушения по ст. 15 Закона об основах регулирования торговой деятельности.

Довод жалоб о том, что антимонопольный орган, возбуждая в отношении администрации и рассматривая дело о нарушении антимонопольного законодательства, вышел за пределы предоставленных полномочий, поскольку провел проверку муниципальных правовых актов на соответствие градостроительному законодательству, а не антимонопольному, отклоняется судебной инстанцией, так как проведенный контроль при принятии муниципального правового акта выразился именно в его проверке на соответствие действующему законодательству по недопущению действий, которые приводят или могут привести к ограничению, устранению конкуренции, в том числе путем установления не предусмотренных законом критериев включения мест размещения нестационарных объектов в схему размещения, что имело место в рассматриваемом случае.

Ссылки апеллянтов на признание утратившим силу Постановления Правительства Свердловской области от 22.12.2010 N1826-ПП на момент принятия антимонопольным органом оспариваемого решения апелляционным судом признана несостоятельной, поскольку при рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства проверка законности утвержденных Постановлением N 499 критериев включения мест размещения нестационарных объектов в схему, а также утвержденного Постановлением N 639 Административного регламента осуществлялась применительно к тем нормативным правовым актам, которые действовали на дату принятия указанных постановлений.

Довод администрации о том, что оспариваемое решение вынесено за пределами срока, установленного ч. 1 ст. 45 Закона о защите конкуренции, апелляционным судом не принимается, поскольку указанный срок не является пресекательным и при установленных обстоятельствах не свидетельствует о незаконности решения. Более того, как следует из материалов дела, рассмотрение дела N 15/2016 неоднократно откладывалось антимонопольным органом при наличии предусмотренных п. 3 ч. 1.1, ч. 1 ст. 47, ч. 3 ст. 48.1 Закона о защите конкуренции оснований.

С учетом изложенного, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что оспариваемое решение антимонопольного органа соответствует закону и не нарушает прав и законных интересов заявителя.

Поскольку решение антимонопольного органа соответствует закону, оно не подлежит признанию недействительным в судебном порядке (ст. 201 АПК РФ). Выданное на его основе предписание также соответствуют закону: вынесено компетентным органом, исполнимо, содержит четкую формулировку относительно действий, которые необходимо совершить исполнителю, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения.

Тем самым, совокупность оснований, указанных в ст. 198, 201 АПК РФ, для признания решения и предписания антимонопольного органа недействительными арбитражными судами первой и апелляционной инстанций не установлена. С учетом изложенного, решение суда первой инстанции является законным и обоснованным.

Доводы, приведенные в апелляционных жалобах, судом апелляционной инстанции отклоняются в полном объеме, так как не свидетельствуют о неправильном применении судом первой инстанции норм материального права и, по существу, сводятся к несогласию с оценкой установленных судом обстоятельств и имеющихся в деле доказательств.

Нарушений норм материального и процессуального права, являющихся в силу ст. 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, основанием для отмены судебного акта, судом первой инстанции не допущено.

Таким образом, оснований для отмены решения суда первой инстанции и удовлетворения апелляционных жалоб не имеется.

В силу пп. 1.1 п. 1 ст. 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации заявители жалоб освобождены от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь статьями 176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Свердловской области от 25 января 2018 года по делу N А60-49377/2017 оставить без изменения, апелляционные жалобы Администрации города Екатеринбурга, Правительства Свердловской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Свердловской области.

Председательствующий

Е.М. Трефилова

Судьи

Е.Ю. Муравьева Л.Ю. Щеклеина