Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 8 июня 2018 г. N 05АП-3278/18

г. Владивосток

08 июня 2018 г.

Дело N А59-209/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 06 июня 2018 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 08 июня 2018 года.

Пятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Е.Л. Сидорович,

судей А.В. Пятковой, Т.А. Солохиной,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Е.Д. Витютневой,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федерального казначейства по Сахалинской области,

апелляционное производство N 05АП-3278/2018

на решение от 21.03.2018

судьи Шестопала И.Н.

по делу N А59-209/2018 Арбитражного суда Сахалинской области

по заявлению Министерства лесного и охотничьего хозяйства Сахалинской области (ОГРН 1106501008701, ИНН 6501231673)

к Управлению Федерального казначейства по Сахалинской области (ОГРН 1026500531232, ИНН 6501024290)

о признании недействительным представления от 29.11.2017 N 61-27-08/3971,

при участии: стороны не явились,

УСТАНОВИЛ:

Министерство лесного и охотничьего хозяйства Сахалинской области (далее - заявитель, Министерство) обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным представления от 29.11.2017 N 61-27-08/3971, вынесенного Управлением Федерального казначейства по Сахалинской области (далее - ответчик, Управление, УФК, административный орган).

Решением Арбитражного суда Сахалинской области от 21.03.2018 заявленные требования удовлетворены в полном объеме.

Управление, не согласившись с вынесенным судебным актом, посчитав его незаконным и необоснованным, обжаловало его в порядке апелляционного производства. В жалобе Управление просит решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

В обоснование доводов жалобы УФК настаивает на том, что в ходе проведенной Управлением проверки выявлены нарушения бюджетного законодательства, выразившиеся в искажении отчетов 1-субвенции "Отчет о расходах бюджета субъекта РФ, источником обеспечения которого является субвенция" за 2015 и 2016 годы. Также указывает, что в отчетах о достижении целевых прогнозных показателей за 2015 - 2016 годы (форма 1- показатели) показатель индикатора "средняя стоимость 1 куб. м. древесины от рубок лесных насаждений на землях лесного фонда на территории субъекта РФ" в 2015 году не выполнен, в 2016 году перевыполнен.

Стороны, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, явку представителей в судебное заседание не обеспечили, в связи с чем судебная коллегия на основании статей 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) рассмотрела апелляционную жалобу в отсутствие сторон.

Из материалов дела судом апелляционной инстанции установлено следующее.

В период с 20.10.2017 по 01.11.2017 Управлением была проведена выездная проверка Министерства на основании приказа Управления от 17.10.2017 N 364 по предмету - использование средств, предоставленных Министерству из федерального бюджета на реализацию подпрограммы "Обеспечение использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов" государственной программы РФ "Развитие лесного хозяйства" на 2013-2020 годы" за период 2015-2016 годы.

По результатам проверки составлен акт от 01.11.2017.

Из содержания акта следует, что проверкой достоверности представленных отчетов формы 1-субвенция в Рослесхоз, установлены факты искажения отчетных данных в 2015 и 2016 годах.

Так, согласно отчетам (ф. 1-субвенция) средства федерального бюджета в проверяемом периоде Министерством направлены на перечисленные в нем мероприятия. В частности, на мониторинг пожарной опасности в лесах и лесных пожаров всего: в 2015 году направлено - 100 940, 5 тыс. рублей, в 2016 году - 70 589,1 тыс. рублей. В том числе: на организацию наземного патрулирования - в 2015 году- 52 548,6 тыс. рублей, в 2016 году - 35615 тыс. рублей; на авиационный мониторинг пожарной опасности в лесах и лесных пожаров в 2015 году - 48 391,9 тыс. рублей, в 2016 году- 34 974,1 тыс. рублей. Однако по коду строки 1263000 "космический мониторинг пожарной опасности в лесах и лесных пожаров" отчета формы 1-субвенция не отражены суммы использованной субвенции в 2015 году в размере 190 тыс. рублей и в 2016 году в размере 190 тыс. рублей, использованные Министерством по государственным контрактам от 03.02.2015 N 11 и от 14.03.2016 N 20, заключенные Министерством с ООО "Томэк" и с предпринимателем Хилом А.М. соответственно на оказание услуг по предоставлению специализированной космической информации для организации и разведки и космического мониторинга лесных пожаров на территории земель лесного фонда Сахалинской области. Указанные суммы в размере 190 тыс. рублей в нарушение приказа Рослесхоза от 16.04.2012 N 141 отражены по коду строки 1261000 "организация наземного патрулирования", а должны быть отражены по коду строки 1263000 "космический мониторинг пожарной опасности в лесах и лесных пожаров".

В соответствии с п. 7 Правил N 837 приказом Рослесхоза от 16.04.2012 N 141 утверждены целевые прогнозные показатели по осуществлению отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений, реализация которых передана органам государственной власти субъектов Российской Федерации, а также форма Отчета о достижении целевых прогнозных показателей.

К проверке представлены Отчеты о достижении целевых прогнозных показателей за 2015-2016 годы (ф. 1-полномочия), направленные Министерством в Федеральное агентство лесного хозяйства.

Представленные к проверке Отчеты (форма 1-полномочия) показывают, что такие показатели индикаторов как "объем платежей в бюджетную систему РФ от использования лесов в расчете на 1 га земель лесного фонда", "общий объем платежей в бюджетную систему РФ от использования лесов на землях лестного фонда на территории субъекта РФ", "площадь покрытых лесной растительностью земель лесного фонда на территории субъекта РФ" в 2015 году и 2016 году выполнены, а такие показатели индикаторов как "объем рубок лесных насаждений (выборочных и сплошных) на землях лесного фонда", "соотношение стоимости 1 куб. м древесины от рубок лесных насаждений и ставки платы за единицу объема древесины, установленной Правительством РФ", "площадь сплошных рубок лесных насаждений на землях лесного фонда на территории субъекта РФ" в 2015 году и в 2016 году не выполнены.

Показатель индикатора "средняя стоимость 1 куб. м древесины от рубок лесных насаждений на землях лесного фонда на территории субъекта РФ" в 2015 году не выполнен, в 2016 году перевыполнен.

Таким образом, проверкой установлены факты искажения данных Отчетов о расходах бюджета субъекта РФ, источником финансового обеспечения которого является субвенция (отчет ф. 1-субвенция) за 2015 и 2016 года, направленных Министерством в Рослесхоз. Субъектом Российской Федерации согласно представленным Отчетам о достижении целевых прогнозных показателей за 2015 - 2016 годы (форма 1- показатели), направленным Министерством в Федеральное агентство лесного хозяйства не выполнены отдельные плановые показатели индикаторов.

По результатам рассмотрения Управлением акта проверки, административным органом вынесено представление от 29.11.2017 N 61- 27-08/3971.

Оспариваемым представлением от 29.11.2017, Министерству предписано на основании ст.269.2, ст.270.2 Бюджетного кодекса РФ, пункта 68 Правил осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденных постановлением Правительства РФ 28.11.2013 N 1092 рассмотреть указанную в представлении информацию о нарушениях бюджетного и иного законодательства и принять меры по устранению причин и условий допущенных нарушений, о результатах рассмотрения представления сообщить в срок до 20.01.2018.

В пунктах 1 и 2 представления указано на нарушение, связанное с искажением данных отчетов о расходах бюджета субъекта РФ, источником финансового обеспечения которого является субвенция (ф. 1-субвенция) за 2015 и 2016 года. В качестве нарушенных правовых актов указаны следующие нормы - подпункт 6 п.1 ст.162 Бюджетного кодекса РФ, приказ Федерального агентства лесного хозяйства "Об утверждении целевых прогнозных показателей, форм отчетов о расходах бюджета субъекта РФ, источником финансового обеспечения которого является субвенция, и о достижении целевых прогнозных показателей" от 16.04.2012 N 141.

В пункте 3 оспариваемого представления указано на нарушение, связанное с невыполнением в 2015 году следующих плановых показателей индикаторов: "объем рубок лесных насаждений (выборочных и сплошных) на землях лесного фонда", "соотношение стоимости 1 куб. м древесины от рубок лесных насаждений и ставки платы за единицу объема древесины, установленной Правительством РФ", "площадь сплошных рубок лесных насаждений на землях лесного фонда на территории субъекта РФ".

В качестве нарушенных правовых актов указаны следующие нормы - подпункт 3 п.1 ст.162 Бюджетного кодекса РФ, пункт 7 Правил расходования и учета средств, предоставляемых в виде субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ на осуществление органами государственной власти субъектов РФ отдельных полномочий РФ в области лесных отношений, утвержденных постановлением Правительства РФ от 29.12.2006 N 837, приказ Федерального агентства лесного хозяйства "Об утверждении целевых прогнозных показателей, форм отчетов о расходах бюджета субъекта РФ, источником финансового обеспечения которого является субвенция, и о достижении целевых прогнозных показателей" от 16.04.2012 N 141.

Не согласившись с оспариваемым представлением в полном объеме, Министерство обратилось в суд с настоящим заявлением.

Исследовав материалы дела, проверив в порядке, предусмотренном статьями 268, 270 АПК РФ, правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, проанализировав доводы, содержащиеся в апелляционной жалобе, суд апелляционной инстанции считает решение арбитражного суда первой инстанции законным и обоснованным, а апелляционную жалобу УФК - не подлежащей удовлетворению по следующим основаниям.

Согласно части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, частям 2 и 3 статьи 201 АПК РФ для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов и их должностных лиц необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствия оспариваемого ненормативного правового акта, решений и действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Признавая оспариваемое представление незаконным суд правомерно руководствовался следующим.

В соответствии с абзацем 38 статьи 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) получателем бюджетных средств (получатель средств соответствующего бюджета) является орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств казенное учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств от имени публично-правового образования за счет средств соответствующего бюджета, если иное не установлено настоящим Кодексом.

Из материалов дела следует, что Министерство является получателем бюджетных средств.

Согласно пункту 6 части 1 статьи 162 БК РФ получатель бюджетных средств формирует бюджетную отчетность (обеспечивает формирование бюджетной отчетности) и представляет бюджетную отчетность получателя бюджетных средств соответствующему главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств.

Одним из полномочий Министерства финансов Российской Федерации является установление единой методологии бюджетной классификации Российской Федерации, бюджетной отчетности, методологии порядка формирования информации по статистике государственных финансов (статья 165 БК РФ).

Приказом Министерства финансов РФ N 191н от 28.12.2010 утверждена Инструкция о порядке составления и представления годовой, квартальной и месячной отчетности об исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (далее - Инструкция N 191н).

В соответствии с пунктом 1 Инструкции N 191н, главные распорядители бюджетных средств, наиболее значимые учреждения науки, образования, культуры и здравоохранения, указанные в ведомственной структуре расходов соответствующего бюджета, осуществляющие полномочия главного распорядителя бюджетных средств по предоставлению в установленном порядке данному учреждению как получателю бюджетных средств субсидий из соответствующего бюджета на выполнение установленного ему государственного задания (далее в целях настоящей Инструкции - главные распорядители бюджетных средств), распорядители бюджетных средств, получатели бюджетных средств, государственные (муниципальные) бюджетные, государственные (муниципальные) автономные учреждения, осуществляющие в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования, полномочия соответственно федерального органа государственной власти (государственного органа), исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления по исполнению публичных обязательств перед физическими лицами, подлежащих исполнению в денежной форме, иные получатели бюджетных средств, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств от имени соответствующего публично-правового образования за счет средств соответствующего бюджета (далее в целях настоящей Инструкции - получатели бюджетных средств), главные администраторы, администраторы доходов бюджетов, главные администраторы, администраторы источников финансирования дефицита бюджетов, финансовые органы Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и органы управления государственными внебюджетными фондами и территориальными государственными внебюджетными фондами, осуществляющие составление и исполнение соответствующих бюджетов (далее в целях настоящей Инструкции - финансовые органы), органы, осуществляющие кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (далее в целях настоящей Инструкции - органы казначейства), органы, осуществляющие кассовое обслуживание государственных (муниципальных) бюджетных учреждений, государственных (муниципальных) автономных учреждений и иных организаций (далее в целях настоящей Инструкции - органы, осуществляющие кассовое обслуживание), составляют и представляют годовую, квартальную и месячную отчетность об исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (далее - бюджетная отчетность) по формам согласно приложению к настоящей Инструкции.

Как следует из материалов дела, в качестве нарушения пунктов 1 и 2 оспариваемого представления Министерству вменяется нарушение искажения данных отчетов, утвержденных приказом Федерального агентства лесного хозяйства N 141 от 16.04.2012.

Приказом Федерального агентства лесного хозяйства от 16.04.2012 N 141 (далее - приказ N 141) утверждены целевые прогнозные показатели по осуществлению отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений, реализация которых передана органам государственной власти субъектов Российской Федерации, согласно приложению 1, утверждены формы отчетов о расходах бюджета субъекта Российской Федерации, источником финансового обеспечения которого является субвенция: Отчет о расходах бюджета субъекта Российской Федерации, источником финансового обеспечения которого является субвенция, согласно приложению 2; Сведения о движении денежных средств, предоставляемых в виде субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, согласно приложению 3. Утверждена форма Отчета о достижении целевых прогнозных показателей согласно приложению 4. Указанный выше приказ и сами отчеты не содержат каких-либо инструкций по заполнению отчетов и форм.

Проанализировав содержание приказа N 141, суд пришел к обоснованному выводу, что указанный приказ не регулирует бюджетные правоотношения, а лишь утверждает определенные формы отчета.

Таким образом, форма отчета 1-субвенция, утвержденная приказом Федерального агентства лесного хозяйства N 141 от 16.04.2012, не относится к бюджетной отчетности, поскольку такая форма не указана в приложении к вышеназванной Инструкции N 191н и является отраслевой отчетностью Рослесхоза.

С учетом изложенного, УФК не представило доказательства нарушения Министерством требований пункта 6 части 1 статьи 162 БК РФ, а именно, в части необеспечения формирования бюджетной отчетности и не предоставления ее главному распорядителю бюджетных средств.

Кроме того, суд первой инстанции правомерно отметил, что такого нарушения как искажение отчетности бюджетное законодательство не содержит, при этом, достоверность отчетов Министерства под сомнение проверяющими не поставлена. Напротив, отражение спорной части расходов Министерством не по тому коду подстроки отчета, при том, что данная подстрока является составной частью основной строки (наименования показателя) "мониторинг пожарной опасности в лесах и лесных пожаров, всего, в том числе:", а сам приказ N 141 не содержит инструкцию или указания по заполнению отчетов, не свидетельствует о недостоверности самих отчетов или искажении их данных.

В качестве нарушения по пункту 3 представления со стороны Министерства указано на то, что последним не были выполнены плановые показатели в 2015 году по спорным индикаторам, указанным в отчете о достижении целевых прогнозных показателей за 2015 год (форма 1-полномочия) от 18.03.2016.

В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 162 БК РФ получатель бюджетных средств обладает бюджетными полномочиями - обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.

Часть 1 статьи 306.1 БК РФ предусматривает, что бюджетным нарушением признается совершенное в нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого главой 30 настоящего Кодекса предусмотрено применение бюджетных мер принуждения.

В соответствии со статьей 34 БК РФ принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

Как разъяснено в пункте 23 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации", оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса указанного принципа, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции.

В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

Как следует из материалов дела и установлено судом, УФК не анализировались конкретные расходные операции с использованием средств федерального бюджета на предмет эффективного расходования таких средств или достижения с помощью таких расходных операций лучшего результата. Вывод проверяющими сделан только на основании данных отчета о достижении целевых прогнозных показателей за 2015 год.

Кроме того, перед получением Министерством бюджетных средств на конкретные цели, между последним как получателем и главным или иным распорядителем не заключалось каких-либо соглашений, которые бы содержали конкретные плановые значения целевых индикаторов (значения показателей результативности предоставления федеральных средств), последствия не достижения Министерством установленных значений показателей результативности предоставления средств федерального бюджета.

Пункт 7 Правил расходования и учета средств, предоставляемых в виде субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2006 года N 837, не содержит требований к достижению необходимых плановых показателей результативности, а указывает на орган, который имеет право устанавливать содержание и формы отчетов о расходах бюджета субъекта РФ и о достижении целевых прогнозных показателях.

Доказательств нарушения заявителем пункта 3 части 1 статьи 162 БК РФ, пункта 7 указанных выше Правил и приказа N 141 Управлением не представлено.

С учетом изложенного, суд пришел к правильному выводу, что данные прогнозных показателей, отраженных в отчете формы N 1-полномочия "Отчет о достижении целевых прогнозных показателей за 2015 год" не свидетельствуют о нарушении Министерством условий предоставления субвенций и не привели к нецелевому, неправомерному и неэффективному использованию средств бюджета.

С учетом изложенного суд обоснованно признал незаконным оспариваемое представление.

Выводы суда первой инстанции по данному делу основаны на всестороннем и полном исследовании и оценке имеющихся в деле доказательств в соответствии со статьей 71 АПК РФ.

Неправильного применения либо нарушения норм материального и процессуального права, влекущих отмену судебного акта по данному делу, коллегией не установлено.

На основании вышеизложенного, решение суда первой инстанции в обжалуемой части является законным и обоснованным, оснований для удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.

Вопрос о взыскании государственной пошлины по апелляционной жалобе судом не рассматривался, поскольку в соответствии со статьей 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации государственные органы, органы местного самоуправления, выступающие по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, в качестве истцов или ответчиков, освобождены от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь статьями 258, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Сахалинской области от 21.03.2018 по делу N А59-209/2018 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Сахалинской области в течение двух месяцев.

Председательствующий

Е.Л. Сидорович

Судьи

А.В. Пяткова Т.А. Солохина