Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 5 июня 2018 г. N 07АП-3413/18

г. Томск

5 июня 2018 г.

Дело N А27-27442/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 05 июня 2018 года.

Полный текст постановления изготовлен 05 июня 2018 года.

Седьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

Председательствующего: М. Ю. Кайгородовой,

судей: А.В. Назарова,

Д. Г. Ярцева,

при ведении протокола судебного заседания помощником Черненко Л.А. с применением средств аудиозаписи, рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу заместителя прокурора Кемеровской области (07АП-3413/18(1) на решение от 07 марта 2018 года Арбитражного суда Кемеровской области по делу N А27-27442/2017 (судья И.А. Новожилова) по иску заместителя прокурора Кемеровской области (650992, Кемеровская область, г. Кемерово, ул. Красная, 24) в защиту публичных интересов "Междуреченский городской округ" в лице администрации Междуреченского городского округа (652871, Кемеровская область, г. Междуреченск, пр. Строителей, 20а) к муниципальному казенному учреждению "Управление развития жилищно-коммунального комплекса" (652870, Кемеровская область, г. Междуреченск, ул. Кузнец-кая, 31, ОГРН 1074214002697, ИНН 4214028028473), муниципальному унитарному предприятию "Гортопсбыт" (652888, Кемеровская область, г. Междуреченск, ул. Дзержинского, 22, ОГРН 1024201389948, ИНН 4214000446) о признании недействительным соглашения от 22.03.2017 и применении последствий недействительности ничтожности сделки,

третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора: субъект Российской Федерации - Кемеровская область в лице Администрации Кемеровской области (650064, Кемеровская область, г. Кемерово, пр. Советский, 62, ОГРН 1024200697377, ИНН 4200000647), муниципальное образование "Междуреченский городской округ" в лице администрации Междуреченского городского округа (652871, Кемеровская область, г. Междуреченск, пр. Строителей, 20а, ОГРН 1024201390663, ИНН 4214010638).

В судебном заседании приняли участие:

от Прокуратуры Кемеровской области представитель Симоненко Е.В. на основании удостоверения ТО N 218629;

от МКУ "Управление развития жилищно-коммунального комплекса" представитель Владимирова Н.С. по доверенности N 3/1 от 09.01.2018;

от МУП "Гортопсбыт" директор Ситова А.А., представлено распоряжение N 229-к от 24 апреля 2018 года;

от администрации Кемеровской области: без участия (извещены),

УСТАНОВИЛ:

заместитель прокурора Кемеровской области (далее - заявитель) обратился в Арбитражный суд Кемеровской области с иском к муниципальному казенному учреждению "Управление развития жилищно-коммунального комплекса" (далее - учреждение ЖКХ), муниципальному унитарному предприятию "Гортопсбыт" (далее - унитарное предприятие ) о признании недействительным соглашения от 22.03.2017 о предоставлении субсидий из местного бюджета МУП "Гортопсбыт" на финансовое обеспечение затрат, связанных с обеспечением топливом населения Междуреченского городского округа в связи с применением государственных регулируемых цен, не обеспечивающих возмещение издержек, и на финансовое обеспечение затрат, связанных с организацией обеспечения населения топливом в 2017 году, заключенное между муниципальным казенным учреждением "Управление предприятием "Гортопсбыт".

Просил применить последствий недействительности ничтожной сделки - соглашения от 22.03.2017 о предоставлении субсидий из местного бюджета МУП "Гортопсбыт" на финансовое обеспечение затрат, связанных с обеспечением топливом населения Междуреченского городского округа в связи с применением государственных регулируемых цен, не обеспечивающих возмещение издержек, и на финансовое обеспечение затрат, связанных с организацией обеспечения населения топливом в 2017 году, заключенное между муниципальным казенным учреждением "Управление развития жилищно-коммунального комплекса" и муниципальным унитарным предприятием "Гортопсбыт" в виде взыскания с муниципального унитарного предприятия "Гортопсбыт" в казну Междуреченского городского округа в лице администрации Междуреченского городского округа 8 528 000 (восемь миллионов пятьсот двадцать восемь тысяч) рублей.

В качестве третьих лиц привлечены субъект Российской Федерации - Кемеровская область в лице Администрации Кемеровской области, муниципальное образование "Междуреченский городской округ" в лице администрации Междуреченского городского округа.

Решением арбитражного суда Кемеровской области от 07 марта 2018 года в иске отказано.

Не согласившись с принятым судебным актом, заместитель прокурора Кемеровской области обратился с апелляционной жалобой, в которой ссылается на нарушение судом первой инстанции норм материального права.

Так, апеллянт полагает, что обязанность возмещать потери ресурсоснабжающих организаций в виде межтарифной разницы, образовавшейся вследствие установления органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации тарифа на коммунальный ресурс для населения на уровне ниже экономически обоснованного, может быть возложена на органы местного самоуправления городских округов только в случае наделения их соответствующими полномочиями в порядке, установленном Федеральным законом N 131 -ФЗ, с предоставлением необходимых для их реализации, включая компенсацию межтарифной разницы, финансовых и материальных средств.

Поскольку на момент заключения спорного соглашения полномочия по тарифному регулированию в сфере установления цен на твердое топливо для населения муниципальным образованиям не были переданы, а тарифное регулирование осуществлено уполномоченным органом субъекта Российской Федерации, то спорное соглашение является ничтожным.

Полагает, что нарушены интересы неопределенного круга лиц, поскольку деньги муниципального бюджета были направлены на ничтожную сделку, а не для нужд муниципального образования.

В суде апелляционной инстанции заявитель доводы жалобы поддержал.

В представленных отзывах ответчики просили принятый судебный акт оставить без изменения, в суде апелляционной инстанции доводы отзывов поддержали, указали, что спорное соглашение исполнено в полном объеме.

Исследовав материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, проверив законность и обоснованность обжалуемого решения арбитражного суда первой инстанции в порядке статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции полагает, что оно подлежит отмене в связи с несоответствием выводов суда обстоятельствам дела, а также неправильным применением арбитражным судом норм материального права.

Как видно из материалов дела, между муниципальным казенным учреждением "Управление развития Жилищно-коммунального хозяйства" и муниципальным унитарным предприятием "Гортопсбыт" заключено соглашение от 22.03.2017 о предоставлении субсидий из местного бюджета МУП "Гортопсбыт" на финансовое обеспечение затрат, связанных с обеспечением топливом населения Междуреченского городского округа в связи с применением государственных регулируемых цен, не обеспечивающих возмещение издержек, и на финансовое обеспечение затрат, связанных с организацией обеспечения населения топливом в 2017 году, заключенное между муниципальным казенным учреждением "Управление предприятием "Гортопсбыт".

Субсидия включают в себя разницу между стоимостью угля по оптовой цене, и ценой угля, установленной Региональной энергетической комиссии Кемеровской области в постановлении N 69 от 03 июня 2016 года.

Срок действия соглашения с 22.03.2017 по 31.12.2017.

Во исполнение договора Казенное учреждение перечислило МУП "Гортопсбыт" 8 528 000 рублей.

Финансирование осуществлено за счет средств бюджета Администрации междуреченского городского округа.

Целевые поступления на финансирование соответствующих расходов городского поселения из бюджета Кемеровской области не поступали.

Полагая, что названный договор является ничтожным, на основании статьи 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, прокурор обратился в арбитражный суд с настоящим исковым заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, арбитражный суд пришел к выводу о рекомендательном характере по отношению к муниципальным образованиям розничных цен на уголь, установленных региональной энергетической комиссией Кемеровской области (далее - РЭК), о наличии волеизъявления Междуреченского городского округа на избрание в качестве розничной цены на топливо, реализуемого на территории муниципального образования, тарифов утвержденных РЭК, и наличии у органов местного самоуправления полномочий по возмещению межтарифной разницы (убытков) организациям, реализующим уголь населению по ценам, утвержденным РЭК.

Однако, данные выводы арбитражного суда являются ошибочными.

Пунктом 4 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления" к вопросам местного значения городского поселения отнесена в том числе организация в границах поселения снабжения населения топливом.

Часть 4 статьи 154, часть 2 статьи 157 Жилищного кодекса РФ предусматривают, что коммунальные услуги включают в т.ч. и плату за твердое топливо при наличии печного отопления. Размер платы за коммунальные услуги рассчитывается по тарифам, установленным органами власти субъектов РФ.

Постановлением Правительства РФ от 7.03.1995 "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)" государственное регулирование цен на твердое топливо печное бытовое, реализуемое гражданам, управляющим организациям, товариществам собственников жилья, жилищным, жилищно-строительным кооперативам, созданным в целях удовлетворения потребностей граждан в жилье на внутреннем рынке РФ, осуществляют органы исполнительной власти субъектов РФ.

В Кемеровской области соответствующими полномочиями наделена Региональная энергетическая комиссия Кемеровской области (постановление Коллегии Администрации Кемеровской области от 6.09.2013 N 371 "Об утверждении положения о региональной энергетической комиссии Кемеровской области").

В период действия оспариваемого соглашения розничная цена на уголь, реализуемый гражданам в целях удовлетворения их потребности в жилье (в пределах норматива) была установлена Постановлением РЭК от 3.06.2016 N 69 в размере 979 руб. за тонну рядового угля марки "СС", 859 руб. - за рядовые угли других марок, 284 руб. - за бурый уголь, 1 348 руб. - за тонну сортового угля.

Стоимость угля, приобретенного МУП "Гортопсбыт" у публичного акционерного общества "Тепло" на основании договора N 1751/16 от 15 декабря 2016 года составляет 1 772 рубля за 1 тонну.

Таким образом, тарифное регулирование розничных цен на твердое топливо было правомерно произведено уполномоченным органом субъекта РФ - Кемеровской области.

В постановлении Конституционного Суда РФ от 29.03.2011 N 2-П "По делу о проверке конституционности положения пункта 4 части 1 статьи 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в связи с жалобой муниципального образования - городского округа "Город Чита" сформулированы следующие правовые позиции.

Толкование пункта 4 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", как обязывающего городские округа не только осуществлять организационную деятельность в сфере теплоснабжения населения, но и нести всю полноту ответственности за возмещение теплоснабжающим организациям потерь, возникающих вследствие разницы между экономически обоснованным тарифом и тарифом, утвержденным для потребителей, является расширительным и не соответствует Конституции РФ.

Финансирование из средств местных бюджетов расходных обязательств, возникших в результате принятия решений органами государственной власти, не допускается.

Это согласуется с конституционными принципами финансово-экономического обеспечения местного самоуправления, в силу которых в муниципальной собственности должно находиться то имущество, которое требуется для решения возложенных на местное самоуправление задач, а население - непосредственно или через органы местного самоуправления - самостоятельно в рамках закона определяет конкретные направления и объемы использования муниципальной собственности, включая средства местных бюджетов, исходя из интересов, обусловленных потребностями в непосредственном обеспечении жизнедеятельности местного сообщества.

Согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации под субсидиями местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам муниципальных образований в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения (пункт 1 статьи 139), к каковым выплата теплоснабжающим организациям компенсаций на покрытие межтарифной разницы, как и установление соответствующих тарифов, не относится.

Возложение на городские округа обязанности исполнять финансовые обязательства, возникающие из решений, принятых органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в рамках своей компетенции, нарушает не только установленный Бюджетным кодексом Российской Федерации в порядке конкретизации конституционных основ финансовой системы государства принцип самостоятельности бюджетов (статья 31), но и конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления, в том числе в управлении муниципальной собственностью, формировании и исполнении местного бюджета, а также конституционное право граждан на осуществление местного самоуправления и тем самым противоречит Конституции Российской Федерации, ее статьям 130 (часть 1), 132 (часть 1) и 133.

Согласно части 6 статьи 7 Федерального закона от 27.07.2010 N 190-ФЗ "О теплоснабжении" органы местного самоуправления могут наделяться законом субъекта Российской Федерации полномочиями на государственное регулирование цен (тарифов) на тепловую энергию (за исключением производимой электростанциями, осуществляющими производство в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии), отпускаемую непосредственно источниками тепловой энергии, обеспечивающими снабжение тепловой энергией потребителей, расположенных на территории одного муниципального образования.

В случае передачи органам местного самоуправления данных полномочий на них возлагается и сопутствующая обязанность компенсировать теплоснабжающим организациям межтарифную разницу.

Эта обязанность может быть возложена на органы местного самоуправления и в качестве самостоятельного государственного полномочия с соблюдением установленного федеральным законодательством порядка, а именно, как указано в статье 19 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", путем принятия закона субъекта Российской Федерации, который должен отвечать установленным данной статьей требованиям и вводиться в действие ежегодно законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год, при условии, что в нем предусмотрено предоставление субвенций на осуществление таких полномочий.

В развитие указанных предписаний Бюджетный кодекс Российской Федерации (статья 86) устанавливает, что расходные обязательства, возникающие у муниципального образования в связи с осуществлением переданных ему государственных полномочий, исполняются за счет и в пределах субвенций, специально предоставленных из бюджета субъекта Российской Федерации.

Обязанность возмещать потери теплоснабжающих организаций в виде межтарифной разницы, образовавшейся вследствие установления органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации тарифа на тепловую энергию для населения на уровне ниже экономически обоснованного, может быть возложена на органы местного самоуправления городских округов только в случае наделения их соответствующими полномочиями в порядке, установленном Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", с предоставлением необходимых для их реализации, включая компенсацию межтарифной разницы, финансовых и материальных средств.

В развитие высказанной Конституционным судом РФ правовой позиции в Постановлении Пленума ВАС РФ от 06.12.2013 N 87 "О некоторых вопросах практики рассмотрения споров, связанных со взысканием потерь ресурсоснабжающих организаций, вызванных межтарифной разницей" указано, что возникновение межтарифной разницы служит прямым следствием реализации полномочий по государственному регулированию цен (тарифов), поэтому субъектом, обязанным возместить ресурсоснабжающей организации расходы, обусловленные установлением тарифа в размере ниже экономически обоснованного, должно быть то публично-правовое образование, уполномоченным органом которого было принято соответствующее тарифное решение.

Как видно из материалов дела, на момент заключения спорного договора полномочия по тарифному регулированию в сфере установления цен на твердое топливо для населения от субъекта РФ Кемеровской области муниципальным образованиям не переданы, тарифное регулирование осуществлено уполномоченным органом субъекта РФ.

Полномочия по возмещению межтарифной разницы от применения регулируемых цен имеют самостоятельный характер и не охватываются полномочием по организации снабжения населения топливом.

С учетом изложенного, исходя из правовых позиций Конституционного суда и Высшего Арбитражного суда РФ публично-правовым образованием, обязанным возмещать межтарифную разницу, возникающие в связи с применением государственных регулируемых цен на твердое топливо для населения (в пределах норматива), является Кемеровская область, принявшая соответствующее тарифное решение.

Междуреченскому городскому округу таких полномочий не передавалось.

При таких обстоятельствах, исковые требования заместителя прокурора являются обоснованными.

Согласно пункту 1 статьи 168 Гражданского кодекса Российской Федерации за исключением случаев, предусмотренных пунктом 2 той же статьи или иным законом, сделка, нарушающая требования закона или иного правового акта, является оспоримой, если из закона не следует, что должны применяться другие последствия нарушения, не связанные с недействительностью сделки.

В силу пункта 2 статьи 168 Гражданского кодекса Российской Федерации сделка, нарушающая требования закона или иного правового акта и при этом посягающая на публичные интересы либо права и охраняемые законом интересы третьих лиц, ничтожна, если из закона не следует, что такая сделка оспорима или должны применяться другие последствия нарушения, не связанные с недействительностью сделки.

Доводы ответчиков относительно того, что на органы местного самоуправления возложены обязанности по обеспечению углем населения, а значит они наделены соответствующим полномочиями по решению такого вопроса местного значения, и обязанность по обеспечению граждан поселения коммунальными услугами не может находиться в зависимости от неисполнения местной администрацией собственных обязательств по формированию бюджета, подлежат отклонению.

Суд апелляционной инстанции полагает, что оспариваемое соглашение фактически является механизмом доведения бюджетной субсидии до получателя, вследствие чего должен соответствовать нормам права бюджетного законодательства.

В рассматриваемом случае принятие на себя расходных обязательств без определения лица, обязанного выплатить субсидию в связи с установлением РЭК Кемеровской области цен на уголь, реализуемый населению, ниже рыночных, нарушает права и охраняемые интересы муниципального образования Междуреченский городской округ и его населения.

Таким образом, заявленные требования о признании недействительным оспариваемого соглашения подлежат удовлетворению.

Согласно пункту 1 статьи 167 Гражданского кодекса Российской Федерации недействительная сделка не влечет юридических последствий, за исключением тех, которые связаны с ее недействительностью, и недействительна с момента ее совершения.

В соответствии с пунктом 2 статьи 167 Гражданского кодекса Российской Федерации при недействительности сделки каждая из сторон обязана возвратить другой все полученное по сделке, а в случае невозможности возвратить полученное в натуре (в том числе тогда, когда полученное выражается в пользовании имуществом, выполненной работе или предоставленной услуге) возместить его стоимость, если иные последствия недействительности сделки не предусмотрены законом.

Таким образом, общим последствием недействительности сделки является двусторонняя реституция (восстановление положения, существовавшего до заключения сделки).

Однако требование прокурора сводится к приведению сторон недействительной сделки в первоначальное положение путем односторонней реституции и возврата МУП "Гортопсбыт" полученных по ней денежных средств.

Как разъяснено в пункте 20 Информационного письма Президиума ВАС РФ от 17.11.2004 N 85 "Обзор практики разрешения споров по договору комиссии" при применении реституции обязанность по возврату всего полученного по сделке возникает у стороны в сделке.

В пункте 80 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23.06.2015 N 25 "О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" также разъяснено, что по смыслу пункта 2 статьи 167 Гражданского кодекса Российской Федерации взаимные предоставления по недействительной сделке, которая была исполнена обеими сторонами, считаются равными, пока не доказано иное.

При удовлетворении требования одной стороны недействительной сделки о возврате полученного другой стороной суд одновременно рассматривает вопрос о взыскании в пользу последней всего, что получила первая сторона, если иные последствия недействительности не предусмотрены законом.

Таким образом, реституция по недействительным сделкам должна быть двусторонней, следовательно, требование одной стороны о возврате всего, полученного по сделке другой стороной, не может быть рассмотрено и удовлетворено без рассмотрения и удовлетворения встречного требования о возврате всего, что получило само это лицо.

В рассматриваемом случае, обязанностью МУП "Гортопсбыт" по соглашению было осуществление реализации угля определенных договором марок населению муниципального образования.

Указанную обязанность ответчик в период действия оспариваемого соглашения исполнил, что участвующими в деле лицами не отрицается и не оспаривается.

Администрация Междуреченского городского округа также свою обязанность по возмещению убытков поставщика, обусловленных установлением государственных регулируемых цен, исполнила.

Соответственно, имеет место двустороннее исполнение по сделке.

Принимая во внимание изложенное, применение односторонней реституции противоречит статье 167 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Поскольку МУП "Гортопсбыт" произвело поставку угля гражданам (населению), а не муниципальному образованию, то в данном случае исполнение вышеуказанного требования действующего законодательства затруднительно, так как в случае применения реституции, у Администрации возникает обязанность по возврату угля, что в рассматриваемом случае является крайне затруднительным, возможно лишь возмещение его стоимости в денежном эквиваленте.

Учитывая вышесказанное и тот факт, что уголь находится во владении третьих лиц, двусторонняя реституция в сложившейся ситуации невозможна, поэтому требования прокурора о применении реституции подлежат отклонению, так как это создаст дополнительные нарушения прав участников правоотношений и повлечет неблагоприятные последствия в социально значимых отношениях по обеспечению населения муниципального образования твердым топливом.

При указанных обстоятельствах приведение сторон в первоначальное положение с возвращением полученного по сделке в классическом гражданско-правовом смысле не имеет целей восстановления публичных интересов и, следовательно, избранный прокурором способ судебной защиты прав муниципального образования (применение последствия недействительной сделки) не приводит к восстановлению указанных прав.

Вывод арбитражного суда о рекомендательном характере тарифов, установленных РЭК, является ошибочным, поскольку иные органы на территории Кемеровской области полномочиями по установлению тарифов на твердое топливо не наделены.

С учетом изложенного, арбитражный суд апелляционной инстанции признает обжалуемое решение не соответствующим нормам материального и процессуального права и фактическим обстоятельствам дела и подлежащим отмене, а апелляционную жалобу - подлежащей удовлетворению.

Руководствуясь статьями 258, 268, 271, частью 2 статьи 269, пунктами 3,4 части 1 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Седьмой арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение от 07 марта 2018 года Арбитражного суда Кемеровской области по делу N А27-27442/2017 отменить.

Принять по делу новый судебный акт.

Исковые требования заместителя прокурора Кемеровской области удовлетворить частично.

Признать недействительным соглашение от 22 марта 2017 года о предоставлении субсидий из местного бюджета муниципальному унитарному предприятию "Гортопсбыт" на финансовое обеспечение затрат, связанных с обеспечением топливом населения Междуреченского городского округа в связи с применением государственных регулируемых цен, не обеспечивающих возмещение издержек, и на финансовое обеспечение затрат, связанных с организацией обеспечения населения топливом в 2017 году, заключенное между муниципальным казенным учреждением "Управление развития жилищно-коммунального комплекса" и муниципальным унитарным предприятием "Гортопсбыт".

В удовлетворении требований о применении последствий недействительности ничтожной сделки, отказать.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Кемеровской области.

Председательствующий

М.Ю. Кайгородова

Судьи

А.В. Назаров Д.Г. Ярцев