Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 4 июня 2018 г. N 01АП-3208/18

4 июня 2018 г.

А43-44047/2017

Первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Захаровой Т.А.,

судей Гущиной А.М., Москвичевой Т.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Залит Я.А.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления государственной охраны объектов культурного наследия Нижегородской области

на решение Арбитражного суда Нижегородской области от 07.03.2018

по делу N А43-44047/2017,

принятое судьей Соколовой Л.В.

по заявлению Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего образования "Нижегородский государственный технический университет им. Р.Е. Алексеева" о признании недействительным предписания Управления государственной охраны объектов культурного наследия Нижегородской области от 12.10.2017 N 201/2,

при участии в судебном заседании представителей:

Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего образования "Нижегородский государственный технический университет им. Р.Е. Алексеева" - Овчинниковой Л.А. по доверенности от 15.03.2018 N 35-32/2018 сроком действия до 15.03.2021,

и установил:

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования "Нижегородский государственный технический университет им. Р.Е. Алексеева" (далее - образовательное учреждение, Университет) обратилось в Арбитражный суд Нижегородской области с заявлением о признании недействительным предписания Управления государственной охраны объектов культурного наследия Нижегородской области (далее - Управление, уполномоченный орган) от 12.10.2017 N 201/2 в части демонтажа внешних блоков системы кондиционирования (пункт 1).

Решением Арбитражного суда Нижегородской области от 07.03.2018 заявленные требования удовлетворены, предписание Управления от 12.10.2017 N 201/2 в части демонтажа внешних блоков системы кондиционирования воздуха, расположенных на фасадах объекта культурного наследия (пункт 1) признано недействительным. Одновременно суд взыскал с уполномоченного органа в пользу образовательного учреждения судебные расходы в размере 3000 рублей.

Не согласившись с принятым судебным актом, Управление обратилось в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт.

В обоснование апелляционной жалобы заявитель указывает на несоответствие выводов суда, изложенных в решении, обстоятельствам дела, неполное выяснение обстоятельств, имеющих значение для дела, неправильное применение судом первой инстанции норм материального и процессуального права.

Уполномоченный орган настаивает на том, что у него имелись основания для выдачи предписания в части пункта 1; в рассматриваемом случае не подлежит применению статья 21 Федерального закона от 17.11.1995 N 169-ФЗ "Об архитектурной деятельности в Российской Федерации"

В судебном заседании представитель Университета поддержал доводы, изложенные в отзыве на апелляционную жалобу, просил отказать в ее удовлетворении.

Управление о дате, времени и месте судебного заседания, извещено надлежащим образом, в том числе публично путем размещения информации на сайте Первого арбитражного апелляционного суда, представителей в судебное заседание не направило.

В соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено в отсутствие неявившихся представителей лиц, участвующих в деле.

Законность принятого судебного акта, правильность применения норм материального и процессуального права проверены Первым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 257-262, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции руководствовался статьями 65, 71, 198, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, положениями Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" и исходил из того, что уполномоченный орган не доказал законность и обоснованность оспариваемого предписания.

Проверив в пределах, установленных статьей 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом судебном акте, имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального права и соблюдения норм процессуального права, суд апелляционной инстанции не установил оснований для отмены или изменения судебного акта с учетом следующего.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон.

Согласно статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается, как на основания своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного правового акта, решения, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными суд должен установить наличие совокупности двух условий:

несоответствие ненормативного правового акта, решения, действия (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц закону или иному нормативному правовому акту;

нарушение ненормативным правовым актом, решением, действием (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно статье 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств. Арбитражный суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности.

Федеральный закон от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 73-ФЗ) регулирует отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и направлен на реализацию конституционного права каждого на доступ к культурным ценностям и конституционной обязанности каждого заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры, а также на реализацию прав народов и иных этнических общностей в Российской Федерации на сохранение и развитие своей культурно-национальной самобытности, защиту, восстановление и сохранение историко-культурной среды обитания, защиту и сохранение источников информации о зарождении и развитии культуры.

В силу статьи 11 Федерального закона N 73-ФЗ региональный государственный надзор в области охраны объектов культурного наследия осуществляется региональными органами охраны объектов культурного наследия согласно их компетенции в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Должностные лица органов охраны объектов культурного наследия в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имеют право, в том числе, выдавать предписания об устранении выявленных нарушений.

В соответствии пунктом 3.3 Положения об Управлении государственной охраны объектов культурного наследия Нижегородской области, утвержденного постановлением Правительства Нижегородской области от 02.02.2006 N 25, осуществление регионального государственного надзора за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия регионального значения, объектов культурного наследия местного (муниципального) значения, выявленных объектов культурного наследия, отнесено к полномочиям Управления государственной охраны объектов культурного наследия Нижегородской области.

Из вышеизложенного следует, что Управление выдало оспариваемое предписание в пределах своих полномочий.

Отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля регулируются Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ).

В силу статьи 17 Федерального закона N 294-ФЗ в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны:

1) выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения;

2) принять меры по контролю за устранением выявленных нарушений, их предупреждению, предотвращению возможного причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, обеспечению безопасности государства, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также меры по привлечению лиц, допустивших выявленные нарушения, к ответственности.

Предписание об устранении нарушений представляет собой акт должностного лица, уполномоченного на проведение государственного надзора, содержащий властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан, индивидуальных предпринимателей и организаций.

Невыполнение в срок законного предписания органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), является основанием для привлечения граждан и юридических лиц к административной ответственности.

По смыслу статьи 17 Федерального закона N 294-ФЗ предписание выносится в случае установления при проведении надзорным органом соответствующей проверки нарушений законодательства в целях их устранения. При этом предписание должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо (индивидуального предпринимателя, гражданина) может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для них в силу закона.

Таким образом, основанием для выдачи предписания является выявление реального нарушения требований действующего законодательства и установление лица, которое обязано его устранить.

В силу подпункта 3 пункта 1 статьи 47.3 Федерального закона N 73-ФЗ при содержании и использовании объекта культурного наследия, включенного в реестр, выявленного объекта культурного наследия в целях поддержания в надлежащем техническом состоянии без ухудшения физического состояния и (или) изменения предмета охраны данного объекта культурного наследия лица, указанные в пункте 11 статьи 47.6 настоящего Федерального закона, лицо, которому земельный участок, в границах которого располагается объект археологического наследия, принадлежит на праве собственности или ином вещном праве, обязаны не проводить работы, изменяющие облик, объемно-планировочные и конструктивные решения и структуры, интерьер выявленного объекта культурного наследия, объекта культурного наследия, включенного в реестр, в случае, если предмет охраны объекта культурного наследия не определен.

По смыслу указанной нормы установленный в ней запрет направлен на исключение утраты первоначального облика объекта культурного наследия (особенностей первоначального облика объекта культурного наследия), под которой понимаются физические изменения (физический износ), фрагментарное или полное отсутствие отдельных архитектурных и конструктивных элементов, декора, предметов внутреннего убранства по сравнению с состоянием на определенную дату истории существования объекта культурного наследия.

Установлено по делу, что образовательному учреждению на праве оперативного управления принадлежит объект культурного наследия регионального значения "Индустриальный институт, 1931-1934 гг. Д.Н.Чечулин, И.Ф.Нейман", расположенный по адресу: г. Нижний Новгород, ул. Минина, д. 24.

На основании распоряжения руководителя от 25.09.2017 N 201, в период с 05.10.2017 по 12.10.2017 уполномоченное должностное лицо Управления провело внеплановую выездную проверку соблюдения Университетом обязательных требований Федерального закона N 73-ФЗ.

По окончании проверочных мероприятий Управление выдало образовательному учреждению предписание от 12.10.2017 N 201/2 об устранение выявленных нарушений требований сохранения, использования и охраны объекта культурного наследия (памятника истории и культуры), в том числе о демонтаже внешних блоков системы кондиционирования (пункт 1).

В ходе проверки Управление выявило, что на фасадах объекта культурного наследия закреплены многочисленные блоки системы кондиционирования воздуха, что, по его мнению, привело к изменению облика объекта культурного наследия и является нарушением подпункта 3 пункта 1 статьи 47.3 Федерального закона N 73-ФЗ.

Однако такая позиция надзорного органа обоснованно признана судом первой инстанции безосновательной, поскольку в материалах дела отсутствуют документальные доказательства, достоверно свидетельствующие, что размещение на фасадах объекта культурного наследия блоков системы кондиционирования привело к изменению облика объекта культурного наследия.

Федеральное законодательство не содержит прямого запрета на размещение на фасадах объекта культурного наследия блоков кондиционирования.

Само по себе размещение на фасаде рассматриваемого объекта культурного наследия блоков системы кондиционирования не свидетельствует об утрате первоначального облика объекта культурного наследия, поскольку это не привело к физическим изменениям (физический износ), фрагментарному или полному отсутствию отдельных архитектурных и конструктивных элементов, декора, предметов внутреннего убранства по сравнению с состоянием на определенную дату истории существования объекта культурного наследия.

Доказательств обратного в материалы дела не представлено.

Более того, суд верно указал, что установка в объекте культурного наследия системы кондиционирования отвечает целям создания условий для современного использования объекта культурного наследия.

Из представленных в материалы дела фотографий прямо не усматривается, что размещенные на фасадах "Индустриального института" блоки кондиционеров искажают целостность восприятия самого памятника истории и культуры и его территории.

Согласно сведениям заявителя на балансе образовательного учреждения числится 13 кондиционеров, введенных в эксплуатацию в период с 1986 по 2002 годы.

При утверждении в 2015 году охранного обязательства собственника или иного законного владельца объекта культурного наследия регионального значения "Индустриальный институт, 1931-1934 гг. Д.Н.Чечулин, И.Ф.Нейман", расположенного по адресу: г. Нижний Новгород, ул. Минина, д. 24, (приказ руководителя Управления государственной охраны объектов культурного наследия Нижегородской области от 21.12.2015 N 124), как следует из паспорта данного объекта культурного наследия, являющегося приложением к охранному обязательству, блоки системы кондиционирования на фасадах объекта культурного наследия уже размещались, однако требований по их демонтажу охранное обязательство не содержит.

Ранее действовавший охранный договор (обязательство) N 18/07П от 29.01.2007 также не содержал указаний на демонтаж блоков системы кондиционирования с фасадов объекта культурного наследия.

Из фотоматериалов, являющихся приложением к паспорту спорного объекта культурного наследия от 21.06.2013, подписанному руководителем Управления, также следует наличие блоков кондиционирования на фасадах объекта. При этом в данном паспорте указано, что "Индустриальный институт" представляет собой интересный пример здания, выполненный в стиле конструктивизма, который сохранил свой первоначальный архитектурный облик.

Следовательно, при составлении указанного паспорта объекта культурного наследия, с учетом размещенных на фасадах объекта блоков кондиционирования не было выявлено изменения архитектурного облика объекта культурного наследия.

Всесторонне и полно исследовав обстоятельства, имеющие значение для дела, оценив представленные в материалы дела доказательства по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, применив нормы материального права, суд первой инстанции пришел к обоснованному заключению о том, что со стороны образовательного учреждения отсутствовало нарушение требований Федерального закона N 73-ФЗ, в связи с чем выдача Управлением предписания неправомерна.

В нарушение требований статьи 65 и части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации Управление не доказало законность и обоснованность предписания в оспариваемой части.

Предписание от 12.10.2017 N 201/2 в части пункта 1 выдано уполномоченным органом, но не соответствует действующему законодательству и нарушает права и законные интересы образовательного учреждения, что в силу части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации влечет удовлетворение заявленных требований.

Ссылка суда первой инстанции на статью 21 Федерального закона от 17.11.1995 N 169-ФЗ "Об архитектурной деятельности в Российской Федерации" в данном случае являлась неверной, но это не привело к принятию неправильного по существу судебного акта, следовательно, не может являться основанием к отмене обжалуемого судебного акта.

Поскольку суд первой инстанции удовлетворил заявленные Обществом требования, в соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации он законно и обоснованно взыскал с уполномоченного органа в пользу заявителя понесенные им судебные расходы.

Арбитражный суд Нижегородской области законно и обоснованно удовлетворил заявление образовательного учреждения.

Предусмотренные статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основания к отмене решения Арбитражного суда Нижегородской области отсутствуют.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены судебного акта, не допущено.

Апелляционная жалоба Управления не подлежит удовлетворению как основанная на неверном толковании норм действующего законодательства.

В данном случае доводы, изложенные в апелляционной жалобе, не содержат фактов, которые не были бы проверены и не учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на обоснованность и законность судебного акта, либо опровергали выводы суда первой инстанции, в связи с чем, признаются судом апелляционной инстанции несостоятельными и не могут служить основанием для отмены решения суда первой инстанции.

По результатам рассмотрения апелляционной жалобы Первый арбитражный апелляционный суд пришел к выводу о том, что решение Арбитражного суда Нижегородской области от 07.03.2017 по делу N А43-44047/2017 на основании пункта 1 части 1 статьи 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежит оставлению без изменения.

В соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Управление освобождено от уплаты государственной пошлины при обращении в арбитражный суд.

Руководствуясь статьями 266 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Нижегородской области от 07.03.2018 по делу N А43-44047/2017 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления государственной охраны объектов культурного наследия Нижегородской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня его принятия.

Председательствующий судья

Т.А. Захарова

Судьи

А.М. Гущина Т.В. Москвичева