Постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 8 июня 2018 г. N 21АП-990/18

8 июня 2018 г.

Дело N А84-4733/2017

Резолютивная часть постановления оглашена 05.06.2018 г.

Постановление в полном объеме изготовлено 08.06.2018 г.

Двадцать первый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего судьи Оликовой Л. Н., судей Калашниковой К.Г., Котляровой Е. Л., при ведении протокола секретарем судебного заседания Степановой Н.А., рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления государственного строительного надзора и экспертизы города Севастополя на решение Арбитражного суда города Севастополя от 05.04.2018 г. по делу N А84-4733/2017 (судья Архипенко А.М.)

по заявлению Управления государственного строительного надзора и экспертизы города Севастополя (далее Севгосстройнадзор)

к Обществу с ограниченной ответственностью "Строительная компания "СЭЛД" (ОГРН 1149204072225, ИНН 9201502166)

о привлечении к административной ответственности

при участии в судебном заседании:

от ООО "СК "СЭЛД" - Шишкина Т.В., представитель по доверенности,

УСТАНОВИЛ:

Севгосстройнадзор обратился в Арбитражный суд города Севастополя с заявлением о привлечении ООО СК "СЭЛД" к административной ответственности по ч. 6 ст. 19.5 КоАП РФ.

Решением Арбитражного суда города Севастополя от 05.04.2018 г. в удовлетворении заявления отказано.

Севгосстройнадзор обратился в Двадцать первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение Арбитражного суда города Севастополя от 05.04.2018 г. отменить, заявление о привлечении общества к административной ответственности удовлетворить. Заявитель считает, что уведомление подрядчика (ООО "СК "СЭЛД") о проведении проверки согласно п. 9 приказа Ростехнадзора от 26.12.2006 г. N 1129 не предусмотрено, а также не согласен с выводами суда первой инстанции о необходимости согласования внеплановых проверок исполнения предписаний с органами прокуратуры.

В судебном заседании представитель общества против удовлетворения апелляционной жалобы возражал по основаниям, указанным в отзыве.

Представитель административного органа в судебное заседание не явился, о дате и месте судебного заседания извещен надлежащим образом.

До начала судебного заседания представил ходатайство об отложении судебного заседания, которое мотивировано направлением запроса в Прокуратуру города Севастополя и Министерство экономического развития Российской Федерации относительно необходимости согласования внеплановых проверок исполнения предписаний с органами прокуратуры.

Заявленное ходатайство отклонено апелляционным судом. В соответствии с ч. 3, 4 ст. 158 Арбитражного процессуального кодекса РФ отложение судебного разбирательства является правом, а не обязанностью суда. В данном случае судебная коллегия не усматривает препятствий для рассмотрения дела при неявке административного органа по причине отсутствия документального подтверждения уважительности причины неявки, а также ввиду отсутствия обстоятельств, выяснение которых требует участия представителя административного органа либо представления им дополнительных пояснений и документов.

С учетом изложенного, апелляционная жалоба рассмотрена в соответствии со ст. ст. 123, 156, Арбитражного процессуального кодекса РФ при имеющейся явке на основании представленных в дело документов.

Информация о принятии апелляционной жалобы и назначении судебного заседания своевременно размещена судом в информационно-коммуникационной сети "Интернет".

Исследовав материалы дела, заслушав лиц, участвующих в деле, изучив и оценив доводы апелляционной жалобы, руководствуясь положениями статей 268, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения доводов жалобы и отмены судебного акта, при этом исходит из следующего.

Из материалов дела следует и установлено судом первой инстанции, что распоряжением Севгосстройнадзора от 20.04.2017 г. N 92-02-0577-010401-0114 назначена программная выездная проверка в отношении объекта капитального строительства "Реконструкция временного рынка по ул. Хрюкина под торговый центр", расположенного по адресу: г. Севастополь, ул. Хрюкина, 1 (далее - Объект), застройщиком которого является ООО "Многоотраслевое предприятие "Универсалсервис" (т. 1 л.д. 120-124).

Проведенной проверкой, результаты которой нашли отражение в акте проверки от 05.05.2017 г. N 92-02-0577-030401-0114-0114, установлено, что лицом, осуществляющим строительство Объекта, является ООО "СК "СЭЛД" на основании заключенного с ООО "Многоотраслевое предприятие "Универсалсервис" договора от 30.04.2013 г. N 30-04 (т. 1 л.д. 27-32, 95-98). Выявлены следующие нарушения обязательных требований со стороны застройщика и подрядчика:

- до начала выполнения основных работ не выполнен перенос ограждения платной автостоянки и демонтаж капитального строения с количеством этажей - 2 этажа, чем нарушены требования проектной документации, шифр 03.04.-1-ПЗ, лист 13;

- отдельные участки ограждения строительной площадки выполнены высотой 1,0-1,4 м, чем нарушены требования проектной документации, шифр 03.04.-1-ПЗ, лист 13, ГОСТ 23407-78, а также требования пункта 6.2.2 СНиП 12-03-2001 "Безопасность труда в строительстве. Часть 1. Общие требования";

- на строительной площадке отсутствует оборудованный пункт мойки колес согласно постановлению Правительства Севастополя N 34-ПП от 23.01.2015, чем нарушены требования пункта 6.2.7 Свода правил СП 48.13330.21.2011 "Организация строительства. Актуализированная редакция СНиП 12-01-2004";

- строительная площадка, участки работ и рабочие места, проезды и подходы к ним в темное время суток не обеспечены освещением, не оборудованы предупреждающими знаками в соответствии с требованиями государственных стандартов, действующих норм и правил, чем нарушены требования пункта 6.2.2 СНиП 12-03-2001 "Безопасность труда в строительстве. Часть 1. Общие требования" и постановления от 10.06.2015 N 492-ПП "Об утверждении Требований к размещению и содержанию ограждений строительных площадок, строительных сеток на фасадах зданий в городе Севастополе и эскизов типовых ограждений строительных площадок".

При проведении проверки присутствовал представитель ООО "Многоотраслевое предприятие "Универсалсервис" Шандривский Ю.Я., действовавший на основании доверенности от 09.01.2017 г., которому вручена копия акта.

Севгосстройнадзор 05.05.2017 г. выдал ООО "СК "СЭЛД" предписание N 92-02-0577-040401-0114-0030 об устранении нарушений при строительстве, реконструкции объекта капитального строительства. В предписании указано на необходимость уведомления о его исполнении в срок до 04.07.2017 г. Предписание получено Шандривским Ю.Я., без указания от имени кого и на основании какого документа тот действует (т. 1 л.д. 33-36).

На основании распоряжения Севгосстройнадзора от 18.10.2017 г. N 92-02-0577-010101-0310 проведена внеплановая выездная проверка выполнения предписания в отношении ООО "СК "СЭЛД" (т. 1 л.д. 39-42).

Проверкой выявлено неисполнение обществом предписания Севгосстройнадзора от 05.05.2017 г. N 92-02-0577-040401-0114-0030, о чем составлен акт 30.10.2017 г. N 92-02-0577-030101-0310-0296 ( т. 1 л.д. 43-47).

По данному факту 21.11.2017 г. административным органом в отношении общества, в присутствии представителя, составлен протокол об административном правонарушении N 92-02-0557-060101-0310-0218 по признакам административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ч. 6 ст. 19.5 КоАП РФ (т. 1 л.д. 19-24).

Указанные обстоятельства послужили основанием для обращения Севгосстройнадзора в Арбитражный суд города Севастополя с заявлением о привлечении ООО СК "СЭЛД" к административной ответственности по ч. 6 ст. 19.5 КоАП РФ.

По мнению суда первой инстанции, событие и состав административного правонарушения, ответственность за совершение которого предусмотрена ч. 6 ст. 19.5 КоАП РФ в действиях ООО "СК "СЭЛД", отсутствует.

Суд апелляционной инстанции соглашается с выводами Арбитражного суда города Севастополя на основании следующего.

Согласно части 6 статьи 205 Арбитражного процессуального кодекса РФ при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании устанавливает, имелось ли событие административного правонарушения и имелся ли факт его совершения лицом, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении, имелись ли основания для составления протокола об административном правонарушении и полномочия административного органа, составившего протокол, предусмотрена ли законом административная ответственность за совершение данного правонарушения и имеются ли основания для привлечения к административной ответственности лица, в отношении которого составлен протокол, а также определяет меры административной ответственности.

Положениями ч. 6 ст. 19.5 КоАП РФ установлено, что невыполнение в установленный срок законного предписания уполномоченных на осуществление государственного строительного надзора федерального органа исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации влечет наложение административного штрафа на юридических лиц - от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей или административное приостановление их деятельности на срок до девяноста суток.

Объективная сторона данного правонарушения выражается в невыполнении в установленный срок законных требований уполномоченных должностных лиц государственного строительного надзора.

В соответствии с пунктом 70 части 2 статьи 28.3 КоАП РФ должностные лица, уполномоченные на осуществление государственного строительного надзора федерального органа исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ.

Частью 5 статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее ГрК РФ) установлено, что к отношениям, связанным с осуществлением государственного строительного надзора, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26.12.2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N294-ФЗ) с учетом особенностей организации и проведения проверок, установленных данной статьей.

Основанием для проведения административным органом проверки, по результатам которой выдано предписание от 05.05.2017 г. N 92-02-0577-040401-0114-0030 об устранении нарушений при строительстве, реконструкции объекта капитального строительства, послужила программа проверок, разрабатываемая органом государственного строительного надзора.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.02.2006 г. N 54 "О государственном строительном надзоре в Российской Федерации" утверждено Положение об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации (далее - Положение N54).

Приказом Ростехнадзора от 26.12.2006 г. N 1129 утвержден и введен в действие Порядок проведения проверок при осуществлении государственного строительного надзора и выдачи заключений о соответствии построенных, реконструированных, отремонтированных объектов капитального строительства требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов, проектной документации (РД-11-04-2006) (далее - Порядок N1129).

В соответствии с частью 6 статьи 54 ГрК РФ, ст. 16 Закона N 294-ФЗ, пунктом 14 Положения N 54 и пунктом 14 Порядка N 1129 при выявлении в результате проведенной проверки нарушений должностным лицом органа государственного строительного надзора составляется акт, являющийся основанием для выдачи заказчику, застройщику или подрядчику (в зависимости от того, кто в соответствии с законодательством Российской Федерации несет ответственность за допущенные нарушения) предписания об устранении таких нарушений. В предписании указываются вид нарушения, ссылка на технический регламент (нормы и правила), иной нормативный правовой акт, проектную документацию, требования которых нарушены, а также устанавливается срок устранения нарушений с учетом конструктивных и других особенностей объекта капитального строительства.

Акт, оформленный по результатам проверки, и выданное на его основании предписание составляются в 2 экземплярах. К акту проверки прилагаются составленные либо полученные в процессе проведения проверки материалы и документы или их копии. Первые экземпляры акта и предписания, а также копии указанных документов направляются (вручаются) застройщику, техническому заказчику (при наличии технического заказчика), лицу, осуществляющему строительство на основании договора с застройщиком или техническим заказчиком. Вторые экземпляры акта проверки и предписания, а также составленные либо полученные в процессе проведения проверки документы остаются в деле органа государственного строительного надзора (п. 15 Положения N 54).

На основании изложенных выше требований законодательства о государственном контроле (надзоре), лицу, в деятельности которого выявлены нарушения обязательных требований, в обязательном порядке вручаются акт проверки и выданное на основании этого акта предписание об устранении соответствующих нарушений.

В рассматриваемом случае доказательства вручения обществу Акта проверки в материалах дела отсутствуют, факт получения данного акта ООО "СК "СЭЛД" не признается.

Акт проверки от 05.05.2017 г., по результатам которого составлено предписание об устранении нарушений, составлен в 2 экземплярах: для ООО "Многоотраслевое предприятие "Универсалсервис" и для Севгосстройнадзора. Копия Акта проверки была получена Шандривским Ю.Я., действовавшим от имени ООО "Многоотраслевое предприятие "Универсалсервис" по доверенности от 09.01.2017 г.

Как правомерно установлено судом первой инстанции, факт наличия в момент проведения проверки у Шандривского Ю.Я. доверенности, выданной ООО "СК "СЭЛД", материалами дела не подтверждается, и не свидетельствует о том, что в момент получения Акта проверки указанное физическое лицо действовало именно в интересах общества. Акт проверки не имеет сведений, что указанное лицо действовало в интересах ООО "СК "СЭЛД".

Согласно части 1 статьи 20 Закона N 294-ФЗ результаты проверки, проведенной органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с грубым нарушением установленных настоящим Федеральным законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя.

В соответствии с п. 6 ч. 2 ст. 20 Закона N 294-ФЗ к грубым нарушениям относится нарушение требований, предусмотренных ч. 4 ст. 16 данного Федерального закона (в части непредставления акта проверки).

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции соглашается с выводами Арбитражного суда города Севастополя, что невручение административным органом в адрес ООО "СК "СЭЛД" Акта проверки является грубым нарушением требований, предусмотренных Законом N 294-ФЗ, и влечет недействительность результатов проведенной Севгосстройнадзором проверки в части выданного обществу предписания от 05.05.2017 г. N 92-02-0577-040401-0114-0030.

Следовательно, невыполнение ООО "СК "СЭЛД" указанного предписания не может являться основанием для привлечения последнего к административной ответственности, предусмотренной ч. 6 ст. 19.5 КоАП РФ.

Кроме того судом установлены нарушения формы предписания об устранении нарушений при строительстве, реконструкции объекта капитального строительства. Предписание Севгосстройнадзора от 05.05.2017 г. N 92-02-0577-040401-0114-0030 не соответствует требованиям ч.6 ст. 54 ГрК РФ, п. 14 Положения N 54 и Порядка N 1129, поскольку не содержит в себе ни указания на предписываемые меры по устранению выявленных нарушений, ни конкретных сроков их устранения.

Исходя из требований к форме предписания, установленных Приложением 7 к Порядку N 1129, сроки должны быть установлены отдельно для каждого их указанных действий.

В отсутствие установленных сроков для устранения выявленных нарушений, указанный в предписании срок для уведомления о его исполнении может восприниматься застройщиком или лицом, осуществляющим строительство, как обязанность по уведомлению о ходе работ по устранению выявленных нарушений, а не о конечном их результате.

Таким образом, оспариваемое предписание не обладает признаками конкретности и исполнимости, не содержит информации о тех мероприятиях и сроках, в которые должны быть устранены выявленные нарушения.

Предписанием на ООО "СК "СЭЛД" возложена обязанность "устранить нарушения, указанные в акте от 05.05.2017 N 92-02-0577-030401-0114-0114". Редакция предписываемых мер по устранению выявленных нарушений является для общества неисполнимой, поскольку сам Акт проверки ему не вручался.

Судом отклоняется довод апелляционной жалобы об отсутствии необходимости согласования с прокуратурой внеплановой проверки, проводимой с целью проверки исполнения предписаний.

Частью 2 статьи 22 Федерального закона N 377-ФЗ "О развитии Республики Крым и города федерального значения Севастополя и свободной экономической зоне на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя" (далее Закон N 377-ФЗ) установлено, что к отношениям, связанным с осуществлением государственного контроля (надзора) на территории свободной экономической зоны, применяются положения Закона N294-ФЗ с учетом особенностей организации и проведения проверок, установленных настоящей статьей.

Согласно части 5 статьи 22 Закона N 377-ФЗ внеплановые проверки проводятся по согласованию с органами прокуратуры в порядке, установленном Федеральным законом N 294-ФЗ. Срок проведения внеплановой выездной проверки не может превышать пять рабочих дней. Указанные положения не применяются при проведении внеплановых проверок в рамках федерального государственного контроля за обеспечением защиты государственной тайны.

Таким образом, частью 5 статьи 22 Закона N 377-ФЗ прямо предусмотрено требование о согласовании с органами прокуратуры проведения любых внеплановых проверок и установлено единственное исключение (названные проверки в рамках контроля за обеспечением защиты государственной тайны).

При этом названная норма содержит отсылку к Закону N 294-ФЗ в отношении порядка согласования внеплановых проверок с органами прокуратуры, но не в отношении оснований внеплановых проверок, при которых проведение проверки требует согласования с органами прокуратуры.

Аналогичная правовая позиция изложена в постановлении Арбитражного суда Центрального округа от 28.03.2018 г. по делу N А84-2828/2017.

В рассматриваемом случае проведение внеплановой выездной проверки в отношении заявителя, назначенной приказом Севгосстройнадзора от 18.10.2017 г., с целью проверки исполнения требований предписания от 05.05.2017 г., с органами прокуратуры согласовано не было.

Сучетом положений данной нормы невыполнение аналогичного требования о согласовании проведения такой проверки с органами прокуратуры, предусмотренного Законом N 377-ФЗ, является грубым нарушением требований законодательства, регулирующего проведение внеплановых проверок на территории города Севастополя.

Согласно части 3 статьи 26.2 КоАП РФ не допускается использование доказательств по делу об административном правонарушении, полученных с нарушением закона, в том числе доказательств, полученных при проведении проверки в ходе осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля.

В силу части 1 статьи 1.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе, как на основаниях и в порядке, установленных законом.

Суд апелляционной инстанции соглашается с выводами суда первой инстанции о том, что результаты проведенной в отношении общества проверки получены с грубым нарушением требований закона, следовательно, протокол об административном правонарушении от 21.11.2017 г. не может являться допустимыми доказательством по делу об административном правонарушении и основанием для привлечения лица к административной ответственности.

На основании изложенного, в действиях ООО "СК "СЭЛД", выраженных в невыполнение в установленный срок предписания Севгосстройнадзора от 05.05.2017 г. N 92-02-0577-040401-0114-0030, отсутствует событие и состав административного правонарушения, ответственность за совершение которого предусмотрена частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ.

Доводы, приведенные Севгосстройнадзором в апелляционной жалобе, не опровергают обстоятельств, установленных судом первой инстанции при рассмотрении настоящего дела, и, соответственно, не влияют на законность принятого судом решения.

При изложенных обстоятельствах, принятое арбитражным судом первой инстанции решение является законным и обоснованным, судом полно и всесторонне исследованы имеющиеся в материалах дела доказательства, им дана правильная оценка, нарушений норм материального и процессуального права не допущено, оснований для отмены решения суда первой инстанции, установленных статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, у суда апелляционной инстанции не имеется.

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда города Севастополя от 05.04.2018 г. по делу N А84-4733/2017 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления государственного строительного надзора и экспертизы города Севастополя оставить без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в установленном законом порядке.

Председательствующий

Л. Н. Оликова

Судьи

К. Г. Калашникова Е. Л. Котлярова