Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 5 июня 2018 г. N 18АП-5402/18

г. Челябинск

05 июня 2018 г.

Дело N А07-37876/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 29 мая 2018 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 05 июня 2018 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Скобелкина А.П.,

судей Бояршиновой Е.В., Кузнецова Ю.А.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Гариповой А.Ж., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления по государственной охране объектов культурного наследия Республики Башкортостан на решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 26.02.2018 по делу N А07-37876/2017 (судья Ахметова Г.Ф.).

В судебном заседании приняли участие представители:

акционерного общества "Сырьевая компания" - Головина А.М. (доверенность N 1537 от 19.02.2018, паспорт), Миключева О.Г. (доверенность N 15-24 от 09.01.2018, паспорт);

Управления по государственной охране объектов культурного наследия Республики Башкортостан - Салихова Л.Г. (доверенность N 02-07/4210 от 12.12.2017, служебное удостоверение), Фархиев А.Ф. (доверенность N 04-07/4209 от 12.12.2017, служебное удостоверение).

Акционерное общество "Сырьевая компания" (далее - заявитель, АО "Сырьевая компания", общество) обратилось в Арбитражный суд Республики Башкортостан с заявлением недействительным предписания Управления по государственной охране объектов культурного наследия Республики Башкортостан (далее - ответчик, Управление) от 11.09.2017 N 02-07/2076.

Решением Арбитражного суда Республики Башкортостан от 26.02.2018 заявленные требования удовлетворены, оспариваемое предписание Управления признано недействительным.

Не согласившись с решением суда, Управление (далее также податель жалобы, апеллянт) обжаловало его в апелляционном порядке, просит решение суда первой инстанции отменить, в удовлетворении заявленных требований отказать.

В обоснование доводов апелляционной жалобы ее податель указывает на то, что выдача оспариваемого предписания предусмотрена Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц при осуществлении государственного контроля", ввиду этого, выводы суда первой инстанции об отсутствии полномочий на выдачу предписания, не предусмотренного Федеральным законом от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", являются необоснованными.

Податель жалобы также не согласен с выводом суда о том, что в оспариваемом предписании не указано наименование объекта и его характеристик, что допускает возможность двоякого толкования и влияет на исполнимость предписания. Указывает, что проверке подлежал земельный участок, указанный в лицензии на пользование недрами, выданной обществу для геологического изучения.

Помимо этого, апеллянт полагает, что общество располагало сведениями об отсутствии у государственного органа по охране объектов культурного наследия сведений о наличии или отсутствии на земельном участке объектов культурного наследия, однако государственную экспертизу документации, содержащей результаты исследований, в соответствии с которыми определяется наличие или отсутствие объектов культурного наследия, в нарушение положений Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", не провело.

В судебном заседании представители Управления поддержали вышеизложенные доводы апелляционной жалобы, просили решение суда первой инстанции отменить, требования апелляционной жалобы удовлетворить.

Представители заявителя, в свою очередь, возражали против доводов апелляционной жлобы, ссылаясь на законность и обоснованность решения суда первой инстанции. В обоснование своих возражений представили отзыв на апелляционную жалобу.

Проверив законность и обоснованность судебного акта в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, апелляционный суд не находит оснований для отмены или изменения решения суда первой инстанции и удовлетворения апелляционной жалобы.

Как следует из материалов дела, в целях поиска и оценки полезных ископаемых (известняков) на участке недр Куштауский (Республика Башкортостан, Ишимбайский район) АО "Сырьевая компания" получена лицензия Департамента по недропользованию по ПФО серии УФА N 02213 ТП от 22.07.2016 на пользование геологическим отводом площадью 4,13 кв.км. Согласно приложению N6 к лицензии в пределах участка особо охраняемые природные территории федерального и республиканского значения и другие земельные участки запрещенного или ограниченного пользования отсутствуют.

Проектная документация "Поиски и оценка известняков для химической промышленности на участке Куштауский в Муниципальном районе Ишимбайский район Республики Башкортостан", выполненная ОАО "Башкиргеология" по заданию Общества, получила положительное экспертное заключение N 024-02-05/2017 от 15.02.2017 ФБУ "Росгеологэкспертиза" Федерального агентства по недропользованию Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации.

Полевые геологоразведочные работы на участке проводились с апреля по август 2017 года.

В связи с обращениями граждан по факту проведения работ на горе Куштау, на которой зарегистрированы объекты археологического наследия федерального значения "Селище Куш-Тау Южное" и "Поселение Куш-Тау Западное" (далее - объекты), Управлением по государственной охране объектов культурного наследия Республики Башкортостан 02.06.2017 проведена проверка технического состояния объектов с целью определения их целостности и сохранности, а также установления фактов проведения геологоразведочных работ на территории объектов.

Актом осмотра от 02.06.2017 зафиксировано, что работы по поиску и оценке известняков на горе Куштау проводятся на удалении от Объектов на 1,8 и 1 км. соответственно. Угрозы Объектам со стороны проводимых работ не установлено.

Приказом Управления N 83 от 24.07.2017 в период с 27.07.2017 по 24.08.2017 в отношении общества повторно инициирована внеплановая документарная проверка на предмет соблюдения обязательных требований или требований, установленных Федеральным законом от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 73-ФЗ) и иными нормативными правовыми актами в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия.

По результатам проверки составлен акт N 9ВПЮ от 23.08.2017, в котором указано на нарушение обществом статей 28, 30-32,36 Закона в части проведения работ по геологическому изучению недр на участке Куштауский в отсутствие решения Управления и без проведения государственной историко-культурной экспертизы "документации, содержащей результаты исследований, в соответствии с которыми определяется наличие или отсутствие объектов культурного наследия, включенных в реестр, выявленных объектов культурного наследия (далее-ОКН) либо объектов, обладающих признаками ОКН, на земельных участках, подлежащих воздействию земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных работ, работ по использованию лесов и иных работ по вышеуказанному объекту", при наличии достоверных данных об отсутствии у Управления сведений о наличии или отсутствии на рассматриваемом земельном участке ОКН, выявленных ОКН, объектов обладающих признаками ОКН.

Начальником Управления выдано предписание N 02-07/2076 от 11.09.2017, которым на общество возложена обязанность в срок до 01.07.2018 года представить в Управление заключение государственной историко-культурной экспертизы документации, содержащей результаты исследований, в соответствии с которыми определяется наличие или отсутствие объектов культурного наследия, включенных в реестр, выявленных объектов культурного наследия либо объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, на земельных участках, подлежащих воздействию земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных работ, работ по использованию лесов и иных работ по вышеуказанному объекту.

Не согласившись с указанным предписанием, полагая, что оно нарушает права и законные интересы общества в сфере предпринимательской деятельности, заявитель обратился с рассматриваемым заявлением в арбитражный суд.

Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные требования, пришел к выводу о несоответствии предписания требованиям закона и отсутствии оснований для его вынесения.

Оценив в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

В силу положений части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для удовлетворения требований о признании недействительными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, необходима совокупность двух условий: несоответствие закону или иному нормативному правовому акту оспариваемого ненормативного правового акта, решения и действия (бездействия) и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Отношения, возникающие в области сохранения, использования и отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и направлен на реализацию конституционного права каждого на доступ к культурным ценностям и конституционной обязанности каждого заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры, а также на реализацию прав народов и иных этнических общностей в Российской Федерации на сохранение и развитие своей культурно-национальной самобытности, защиту, восстановление и сохранение историко-культурной среды обитания, защиту и сохранение источников информации о зарождении и развитии культуры урегулированы Федеральным законом от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее- Закон N 73-ФЗ).

Согласно статье 3 Закона N 73-ФЗ к объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации (далее - объекты культурного наследия) в целях настоящего Федерального закона относятся объекты недвижимого имущества (включая объекты археологического наследия) и иные объекты с исторически связанными с ними территориями, произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры.

В соответствии с частью 1 статьи 36 Закона N 73-ФЗ проектирование и проведение земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных работ, работ по использованию лесов и иных работ осуществляются при отсутствии на данной территории объектов культурного наследия, включенных в реестр, выявленных объектов культурного наследия или объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, либо при условии соблюдения техническим заказчиком (застройщиком) объекта капитального строительства, заказчиками других видов работ, лицом, проводящим указанные работы, требований настоящей статьи.

Согласно статье 28 Закона N 73-ФЗ государственная историко-культурная экспертиза проводится, в том числе, в целях определения наличия или отсутствия объектов культурного наследия, включенных в реестр, выявленных объектов культурного наследия либо объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, на земельных участках, землях лесного фонда либо в границах водных объектов или их частей, подлежащих воздействию земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных работ, указанных в статье 30 настоящего Федерального закона работ по использованию лесов и иных работ, в случае, если орган охраны объектов культурного наследия не имеет данных об отсутствии на указанных земельных участках, землях лесного фонда либо водных объектах или их частях объектов культурного наследия либо объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, а также обеспечения сохранности объектов культурного наследия, включенных в реестр, выявленных объектов культурного наследия либо объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, при проведении земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных работ, указанных в статье 30 настоящего Федерального закона работ по использованию лесов и иных работ.

В силу частей 1,2 статьи 31 Закона N 73-ФЗ историко-культурная экспертиза проводится до начала работ по сохранению объекта культурного наследия, землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ, осуществление которых может оказывать прямое или косвенное воздействие на объект культурного наследия, включенный в реестр, выявленный объект культурного наследия либо объект, обладающий признаками объекта культурного наследия, и (или) до утверждения градостроительных регламентов. Заказчик работ, подлежащих историко-культурной экспертизе, оплачивает ее проведение.

Как следует из материалов дела, основанием для выдачи оспариваемого предписания послужили выводы Управления о том, что работы по геологическому изучению недр, включающему поиск и оценку месторождения полезных ископаемых на участке Куштауский, проводятся обществом без проведения государственной историко-культурной экспертизы. В целях устранения выявленного нарушения, Управлением предписано обществу представить заключение государственной историко-культурной экспертизы документации, содержащей результаты исследований, в соответствии с которыми определяется наличие или отсутствие объектов культурного наследия.

Доводы апелляционной жалобы о том, что выдача оспариваемого предписания предусмотрена Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц при осуществлении государственного контроля", ввиду этого, выводы суда первой инстанции об отсутствии полномочий на выдачу предписания, не предусмотренного Федеральным законом от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", являются необоснованными, судом апелляционной инстанции рассмотрены и отклонены.

Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц при осуществлении государственного контроля" регулируются общие правила проведения проверок, а также права и обязанности органов и должностных лиц при их проведении.

Оспариваемое предписание выдано в рамках осуществления Управлением государственного надзора за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия, правила проведения которого регламентированы статьей 11 Закона N 73-ФЗ.

В соответствии с пунктом 3 части 6 статьи 11 Закона N 73-ФЗ должностные лица органов охраны объектов культурного наследия в установленном законодательством Российской Федерации порядке имеют право выдавать предписание, в том числе:

- об устранении выявленных нарушений обязательных требований, предъявляемых к собственнику или иному законному владельцу объекта культурного наследия либо земельного участка, водного объекта или его части, в границах которых располагается объект археологического наследия, объекта недвижимого имущества, расположенного в зонах охраны объектов культурного наследия;

- об устранении нарушений особого режима использования земель в границах зон охраны объекта культурного наследия;

- об устранении нарушений требований к осуществлению деятельности в границах территории объекта культурного наследия либо особого режима использования земельного участка, водного объекта или его части, в границах которых располагается объект археологического наследия;

- о приостановлении работ, указанных в статье 36 настоящего Федерального закона N 73-ФЗ.

Таким образом, Законом N 73-ФЗ предусмотрен определенный перечень предписаний, которые могут быть выданы уполномоченным органом при осуществлении государственного надзора за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия. При этом, а данном перечне отсутствует предписание об обязании проведения государственной историко-культурной экспертизы, ввиду чего выводы суда первой инстанции о выдаче Управлением предписания с требованиями, не предусмотренными законодательством, суд апелляционной инстанции признает обоснованными.

Далее, как усматривается из оспариваемого предписания, обществу вменяется в обязанность проведение историко-культурной экспертизы документации содержащей результаты исследований, в соответствии с которыми определяется наличие или отсутствие объектов культурного наследия. В тоже время, исходя из мотивировочной части предписания, обществу вменяется факт не проведения государственной историко-культурной экспертизы земельного участка, на котором проводились работы, на предмет наличия (отсутствия) на нем объектов культурного наследия.

Согласно статье 30 Закона N 73-ФЗ объектом историко-культурной экспертизы может быть, в том числе, документация, за исключением научных отчетов о выполненных археологических полевых работах, содержащая результаты исследований, в соответствии с которыми определяется наличие или отсутствие объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, на земельных участках, подлежащих воздействию земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных работ, указанных в настоящей статье работ по использованию лесов и иных работ, а также земли, подлежащие воздействию земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных работ, предусмотренных статьей 25 Лесного кодекса Российской Федерации работ по использованию лесов (за исключением работ, указанных в пунктах 3, 4 и 7 части 1 статьи 25 Лесного кодекса Российской Федерации) и иных работ, в случае, если орган охраны объектов культурного наследия не имеет данных об отсутствии на указанных землях объектов культурного наследия, включенных в реестр, выявленных объектов культурного наследия либо объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия.

Таким образом, из предписания невозможно установить, какие именно действия необходимо произвести заявителю в целях устранения выявленных нарушений законодательства. Доводы апеллянта о том, что из предписания явно усматривается, что объектом экспертизы должен являться земельный участок, отклоняются судом, поскольку в резолютивной части предписания содержится требование о проведении государственной экспертизы документации, содержащей результаты исследований, в соответствии с которыми определяется наличие или отсутствие объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, на земельных участках, подлежащих воздействию земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных работ, указанных в настоящей статье работ по использованию лесов и иных работ. При этом, из материалов дела не усматривается, что данная документация имеется или должна находиться у общества. Таким образом, выводы суда первой инстанции о неисполнимости требования оспариваемого предписания суд апелляционной инстанции полагает обоснованными.

Помимо этого, как верно отмечено судом первой инстанции, предписание должно содержать конкретные выявленные нарушения с указанием сроков их устранения и (или) о проведении конкретных мероприятий по предотвращению выявленных нарушений, то есть требования предписания должны быть определенными, исполнимыми и конкретным. Оно не должно носить признаки формального выполнения требований.

Как следует из содержания оспариваемого предписания, оно выдано с целью устранения выявленного нарушения законодательства об объектах культурного наследия. Между тем, геологоразведочные работы на участке Куштауский проводились обществом с апреля по август 2017 года. Предписание выдано Управлением 11.09.2017, то есть после выполнения обществом работ. Требование предписания о проведении государственной историко-культурной экспертизы, по смыслу части 1 статьи 31 Закона N 73-ФЗ, должно осуществляться перед проведением полевых работ на земельном участке. Таким образом, исполнение оспариваемого предписания не приведет к устранению выявленного, по мнению ответчика, нарушения законодательства, а также сохранению объектов культурного наследия, что свидетельствует о формальности выдачи предписания.

Подателем жалобы также не обосновано, каким образом геологоразведочная деятельность заявителя оказывает влияние на выявленные на территории земельного участка объекты культурного наследия, а также не доказан факт проведения работ непосредственно на земельном участке, на котором располагаются объекты культурного наследия. Так, актом осмотра объектов культурного наследия федерального значения от 02.06.2017, составленным Управлением по государственной охране объектов культурного наследия Республики Башкортостан, установлено, что удаление земельного участка, на котором производятся работы, до ОКН составляет 1, 8 и 1 км к северу и северо-востоку, угрозы со стороны работ, производимых обществом, не наблюдается (л.д. 128-130).

Кроме того, из материалов дела усматривается, что площадь хозяйственного воздействия со стороны заявителя, в период проведенных работ, составила 0,219 кв.м. Между тем, обществу вменяется в обязанность проведение историко-культурной экспертизы земельного участка площадью 450 га., что, как верно отмечено судом первой инстанции, не отвечает требованиям разумности и обоснованности.

На основании изложенного, судом первой инстанции сделан верный вывод о том, что оспариваемое предписание не является законным и нарушает права и законные интересы заявителя в сфере его хозяйственной экономической деятельности.

Согласно части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

На основании изложенного, судом полно и правильно установлены все фактические обстоятельства по делу, исходя из оценки доказательств и доводов, приведенных лицами, участвующими в деле, правильно применены нормы материального и процессуального права, принято законное и обоснованное решение, оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и для отмены обжалуемого судебного акта не имеется. Доводы апелляционной жалобы подлежат отклонению как неосновательные по приведенным выше мотивам.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

В силу подпункта 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Управление освобождено от уплаты государственной пошлины при подаче апелляционной жалобы.

Руководствуясь статьями 176, 268 -271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 26.02.2018 по делу N А07-37876/2017 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления по государственной охране объектов культурного наследия Республики Башкортостан - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

А.П. Скобелкин

Судьи

Е.В. Бояршинова Ю.А. Кузнецов