Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 9 июня 2018 г. N 15АП-7481/18

город Ростов-на-Дону

09 июня 2018 г.

дело N А53-1526/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 04 июня 2018 года.

Полный текст постановления изготовлен 09 июня 2018 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Ефимовой О.Ю.,

судей Гуденица Т.Г., Соловьевой М.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Мируковой Я.Ю.,

при участии:

от акционерного общества "Главное управление обустройства войск" - Стучилиной М.Н. по доверенности от 21.12.2017 N Д-35,

от Военной прокуратуры гарнизона города Ростов-на-Дону - Авдеева В.А. по доверенности от 04.06.20218 N 5581,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу акционерного общества "Главное управление обустройства войск" на решение Арбитражного суда Ростовской области от 24.04.2018 по делу N А53-1526/2018, принятое в составе судьи Твердого А.А. по заявлению Военной прокуратуры гарнизона города Ростов-на-Дону к акционерному обществу "Главное управление обустройства войск" о привлечении к административной ответственности,

УСТАНОВИЛ:

Военная прокуратура гарнизона города Ростов-на-Дону (далее - прокуратура) обратилась в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением к акционерному обществу "Главное управление обустройства войск" (далее - АО "ГОУВ", общество) о привлечении к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Решением Арбитражного суда Ростовской области от 24.04.2018 заявленные требования удовлетворены. АО "ГОУВ" привлечено к административной ответственности по части 1 статьи 9.5 КоАП РФ в виде административного штрафа в размере 500 000 руб. Решение мотивировано наличием в деянии общества события и состава вмененного обществу правонарушения. Оснований для признания совершенного правонарушения малозначительным, замены штрафа на предупреждение, а также назначения административного наказания в виде административного штрафа в размере менее установленного минимального размера, суд не усмотрел.

Акционерное общество "Главное управление обустройства войск" обжаловало решение суда первой инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), и просило его отменить со ссылкой на неправильное применение судом норм материального и процессуального права, а также несоответствие выводов суда обстоятельствам дела, поскольку прокуратурой были допущены существенные нарушения процедуры привлечения к административной ответственности, выразившиеся в ненаправлении в адрес АО "ГУОВ" решения о проведении проверки. Полагает, что общество не является надлежащим субъектом вмененного ему административного правонарушения, поскольку на момент проверки строительная площадка находилась в ведении подрядной организации ООО "ПМК Русская" в рамках договора от 15.08.2017 N 1718187375262554164000000/2017/2-2314. В качестве самостоятельного основания для отмены оспариваемого решения и прекращения производства по делу, указывает на неподведомственность данного спора арбитражному суду, поскольку материалы административного производства направлены в суд прокуратурой, а не органами государственного архитектурно-строительного надзора Министерства обороны Российской Федерации.

В отзыве на апелляционную жалобу прокуратура указала на законность и обоснованность принятого по делу судебного акта.

В судебном заседании представитель акционерного общества "Главное управление обустройства войск" просил решение суда отменить, апелляционную жалобу удовлетворить.

Представитель Военной прокуратуры гарнизона города Ростов-на-Дону в судебном заседании просил решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, выслушав представителей лиц, участвующих в деле, проверив правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, на основании приказа от 06.12.2017 N 303 отделом государственного архитектурно-строительного надзора в отношении ВКП "Управление заказчика капитального строительства Министерства обороны Российской Федерации" в период с 11.12.2017 по 13.12.2017 проведена плановая выездная проверка в целях проверки исполнения требований законодательства при строительстве, реконструкции и капитальном ремонте специальных, военных и других объектов инфраструктуры в интересах Минобороны РФ и Плана-графика реализации программы подготовки к проведению в 2018 году в Российской Федерации от 18.08.2014 N 704, изданного по поручению Президента Российской Федерации, при реконструкции тренировочной площадки на стадионе "СКА" (г. Ростова-на-Дону, ул. Фурмановская, д. 150), в ходе которой установлен факт строительства трибуны на 495 мест, администартивно-бытового здания, КПП для команд, КПП для зрителей, реконструкция мачт освещения, инженерных сетей и сооружений, благоустройства в отсутствие разрешения на строительство, поскольку в ранее выданном разрешении от 19.04.2017 N 61-61310000-1032-2017- 153 (т.2 л.д. 50-54) указанные объекты поименованы не были.

Выявленные нарушения отражены в акте проверки органом государственного надзора юридического лица от 15.12.2017 N 787 (т.1 л.д. 74-75).

В ходе проверки отделом государственного архитектурно-строительного надзора установлено, что между Минобороны РФ и АО "ГУОВ" заключен государственный контракт от 14.06.2017 N 1718187375262554164000000 на выполнение полного комплекса работ по объекту со сроком завершения строительно-монтажных работ до 25.12.2017. Работы на объекте напрямую осуществляются подрядной организацией ООО "ПМК Русская" на основании заключенных с АО "ГУОВ" договоров подряда от 14.07.2017 N 1718187375182554164000000/2017/2-1708 и от 15.08.2017 N 1718187375182554164000000/2017/2-2314.

По выявленным нарушениям военной прокуратурой гарнизона Ростов-на-Дону в отношении ОА "ГУОВ" проведена контрольная проверка исполнения законодательства при строительстве реконструкции и капитальном ремонте специальных, военных и других объектов инфраструктуры в интересах Минобороны РФ, срок проведения которой запланирован на период с 20 по 25 декабря 2017 года, о чем был уведомлен директор общества 19.12.2017 (т.1 л.д. 15).

Согласно акту проверки прокуратуры от 21.12.2017, составленного в присутствии помощника военного прокурора и руководителя проектов, а также фототаблицам (т.1 л.д. 20-22), на момент проверки осуществлено строительство администартивно-бытового корпуса (внутренние перегородки, внутренняя отделка, прокладка инженерных коммуникаций).

Согласно объяснениям начальника строительного участка и руководителя проектов общества (т.1 л.д. 16-19) строительство ведется в отсутствие разрешения на строительство, поскольку документация проходит государственную экспертизу.

По выявленным признакам административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ, в отношении общества заместителем военного прокурора гарнизона Ростов-на-Дону в присутствии представителя общества по доверенности вынесено постановление о возбуждении дела от 21.12.2017 (т.1 л.д. 9-14), которое подписано с указанием на согласие с выявленными нарушениями.

На основании части 1 статьи 28.8 КоАП РФ и статьи 202 АПК РФ материалы административного производства направлены в суд для рассмотрения дела по существу.

Согласно части 6 статьи 205 АПК РФ при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании устанавливает, имелось ли событие административного правонарушения и имелся ли факт его совершения лицом, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении, имелись ли основания для составления протокола об административном правонарушении и полномочия административного органа, составившего протокол, предусмотрена ли законом административная ответственность за совершение данного правонарушения и имеются ли основания для привлечения к административной ответственности лица, в отношении которого составлен протокол, а также определяет меры административной ответственности.

Объективную сторону правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ составляет осуществление строительства, реконструкции объектов капитального строительства без разрешения на строительство в случае, если для осуществления строительства, реконструкции объектов капитального строительства предусмотрено получение разрешений на строительство.

Санкцией данной статьи предусмотрена административная ответственность в виде наложения административного штрафа на юридических лиц - от пятисот тысяч до одного миллиона рублей или административное приостановление их деятельности на срок до девяноста суток.

Объектом рассматриваемого правонарушения является порядок осуществления строительства объектов недвижимости.

В соответствии со ст. 26.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

Эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными настоящим Кодексом, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами.

Согласно статье 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации объект капитального строительства - это здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено, за исключением временных построек, киосков, навесов и других подобных построек.

В силу пункта 13 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации строительство - это создание зданий, строений, сооружений (в том числе на месте сносимых объектов капитального строительства).

Согласно пункту 16 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации застройщик - это физическое или юридическое лицо, обеспечивающее на принадлежащем ему земельном участке строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, а также выполнение инженерных изысканий, подготовку проектной документации для их строительства, реконструкции, капитального ремонта.

Лицами, осуществляющими строительство, могут являться застройщик либо привлекаемое застройщиком или заказчиком на основании договора физическое или юридическое лицо. Лицо, осуществляющее строительство, организует и координирует работы по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объекта капитального строительства, обеспечивает соблюдение требований проектной документации, технических регламентов, техники безопасности в процессе указанных работ и несет ответственность за качество выполненных работ и их соответствие требованиям проектной документации. Лицо, осуществляющее строительство, вправе выполнять определенные виды работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объекта капитального строительства самостоятельно при условии соответствия такого лица требованиям, предусмотренным частью 2 настоящей статьи, и (или) с привлечением других соответствующих этим требованиям лиц (часть 3 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В связи с чем, довод жалобы о том, что общество является ненадлежащим субъектом вмененного правонарушения отклоняется.

Разрешение на строительство согласно части 1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации - это документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом.

Частью 2 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что строительство, реконструкция объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, если при его проведении затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов, осуществляется на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей.

Разрешение на строительство в силу части 4 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации выдается органом местного самоуправления по месту нахождения земельного участка, за исключением случаев, предусмотренных частями 5 и 6 настоящей статьи и другими федеральными законами.

Материалами дела об административном правонарушении, в том числе актом проверки от 21.12.2017, фототаблицами, объяснениями уполномоченными и ответственными за строительство лицами, общим журналом работ, справкой-докладом о ходе выполнения работ по проектированию и строительству объекта, разрешением на строительство от 19.04.2017, актом проверки органом государственного надзора юридического лица N 787 от 15.12.2017, постановлением по делу об административном правонарушении от 06.12.2017 N 104-12-2017-67, государственным контрактом N 1718187375182554164000000 от 16.05.2017, постановлением по делу об административном правонарушении от 21.12.2017 подтверждается, и обществом по существу не оспаривается, что в нарушение приведенных положений закона осуществлено строительство администартивно-бытового здания без получения разрешения на строительство.

Таким образом, наличие в действиях АО "ГОУВ" объективной стороны правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ, является доказанным.

В отличие от физических лиц в отношении юридических лиц КоАП РФ формы вины не выделяет.

Следовательно, в отношении юридических лиц требуется лишь установление того, что у соответствующего лица имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, но им не приняты все зависящие от него меры по их соблюдению. Обстоятельства, указанные в части 1 или части 2 статьи 2.2 КоАП РФ применительно к юридическим лицам установлению не подлежат.

В рассматриваемом случае, по мнению суда апелляционной инстанции, вина общества в совершенном правонарушении в полном объеме подтверждается названными выше доказательствами. Доказательств принятия всех возможных и необходимых мер по недопущению осуществления строительных работ при отсутствии разрешения на строительство обществом не представлено. Нахождение проектной документации на момент проверки на утверждении и прохождении стадии государственной экспертизы и получения разрешения на строительство 29.03.2018 N 61-61310000-1276-2018-153 (т.2 л.д. 54-58) может являться обстоятельством, смягчающем административную ответственность, и учитываться при назначении административного наказания.

Процедура привлечения общества к административной ответственности соблюдена. Нарушений требований статей 25.1 и 28.2 КоАП РФ при составлении протокола об административном правонарушении и рассмотрении административного дела управлением не допущено.

О предстоящей проверке общество было уведомлено 19.12.2017, что подтверждается письмом от 18.12.2017 N 9910 (т.1 л.д. 15). Направление прокуратурой письма с указанием даты, места и времени проверки, а не решения о проведении проверки, общества процессуальных прав лица, участвующего в деле об административном правонарушении, не лишило.

Срок давности привлечения к административной ответственности не пропущен.

Оценив представленные в дело доказательства, характер совершенного правонарушения, суд первой инстанции обоснованно не усмотрел в действиях общества малозначительности рассматриваемого правонарушения, доказательств исключительности правонарушения в деле не имеется.

Оснований для снижения штрафа ниже установленного санкцией части 1 статьи 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях суд апелляционной инстанции не усматривает по следующим основаниям.

Согласно части 3 статьи 4.1. КоАП РФ при назначении административного наказания юридическому лицу учитываются характер совершенного им административного правонарушения, имущественное и финансовое положение юридического лица, обстоятельства, смягчающие административную ответственность, и обстоятельства, отягчающие административную ответственность.

В соответствии с частью 3.2. указанной статьи при наличии исключительных обстоятельств, связанных с характером совершенного административного правонарушения и его последствиями, имущественным и финансовым положением привлекаемого к административной ответственности юридического лица, судья, орган, должностное лицо, рассматривающие дела об административных правонарушениях либо жалобы, протесты на постановления и (или) решения по делам об административных правонарушениях, могут назначить наказание в виде административного штрафа в размере менее минимального размера административного штрафа, предусмотренного соответствующей статьей или частью статьи раздела II настоящего Кодекса, в случае, если минимальный размер административного штрафа для юридических лиц составляет не менее ста тысяч рублей.

При этом в соответствии с частью 3.3. статьи при назначении административного наказания в соответствии с частью 3.2 настоящей статьи размер административного штрафа не может составлять менее половины минимального размера административного штрафа, предусмотренного для юридических лиц соответствующей статьей или частью статьи раздела II настоящего Кодекса.

Следовательно, при решении вопроса о снижении размера административного штрафа в соответствии с положениями части 3.2. статьи 4.1. КоАП РФ должны иметь место исключительные обстоятельства, связанные с характером совершенного административного правонарушения и его последствиями, имущественным и финансовым положением привлекаемого к административной ответственности юридического лица.

Согласно Определению Конституционного Суда Российской Федерации от 16.07.2009 N 919-О-О, положения главы 4 "Назначение административного наказания" КоАП Российской Федерации предполагают назначение административного наказания с учетом характера совершенного административного правонарушения, личности виновного, имущественного и финансового положения, обстоятельств, смягчающих и отягчающих административную ответственность. Соблюдение конституционных принципов справедливости и соразмерности при назначении административного наказания законодательно обеспечено возможностью назначения одного из нескольких видов административного наказания, установленного санкцией соответствующей нормы закона за совершение административного правонарушения, установлением законодателем широкого диапазона между минимальным и максимальным пределами административного наказания, возможностью освобождения лица, совершившего административное правонарушение, от административной ответственности в силу малозначительности (статья 2.9 КоАП Российской Федерации). Таким образом, законодателем обеспечена необходимая дискреция юрисдикционных органов при применении административных наказаний.

Привлекая общество к административной ответственности по части 1 статьи 9.5 КоАП РФ в виде административного штрафа в минимальном размере - 500 000 рублей, административный орган исходил из наличия обстоятельств, смягчающих административную ответственность и отягчающих.

Согласно правовой позиции, выраженной в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 25.02.2014 N 4-П, в соответствии с которой впредь до внесения в КоАП Российской Федерации надлежащих изменений размер административного штрафа, назначаемого юридическим лицам за совершение административных правонарушений, минимальный размер административного штрафа за которые установлен в сумме ста тысяч рублей и более, может быть снижен на основе требований Конституции Российской Федерации и с учетом правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, если наложение административного штрафа в установленных соответствующей административной санкцией пределах не отвечает целям административной ответственности и с очевидностью влечет избыточное ограничение прав юридического лица.

Обществом ни в апелляционной жалобе, ни в ходе рассмотрения дела в суде первой инстанции не представлено доказательств наличия обстоятельств, позволяющих суду применить положения указанной нормы, в том числе доказательства очевидности избыточного ограничения прав общества примененной санкцией, отсутствия достаточных средств, и иных обстоятельств, не позволяющих выплатить штраф без необратимых последствий, в том числе с учетом возможности рассрочки уплаты штрафа, в связи с чем отсутствуют основания для снижения штрафа с учетом степени вины, характера правонарушения и существенной угрозы безопасности жизни и здоровья людей.

Таким образом, назначенное административное наказание в минимальном размере, предусмотренном санкцией части 1 статьи 9.5 КоАП РФ, отвечает цели недопущения совершения правонарушения вновь.

Довод апелляционной жалобы о наличии оснований для прекращения производства по делу ввиду неподведомственности спора арбитражному суду по причине поступления документов из прокуратуры, проверен и подлежит отмене по следующим основаниям.

Согласно части 1 статьи 202 АПК РФ дела о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в связи с осуществлением ими предпринимательской и иной экономической деятельности, отнесенные федеральным законом к подведомственности арбитражных судов, рассматриваются по общим правилам искового производства, предусмотренным настоящим Кодексом, с особенностями, установленными в настоящей главе и федеральном законе об административных правонарушениях. Таким образом, арбитражный суд может рассматривать дела о привлечении к административной ответственности юридических лиц только в том случае, если это дело отнесено к его подведомственности.

Подведомственность арбитражным судам дел о привлечении к административной ответственности установлена абзацем третьим ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ. Статья 9.5 КоАП РФ в указанной норме Кодекса поименована в качестве относящейся к подведомственности арбитражных судов.

Вместе с тем пунктом 9.1 постановления Пленума ВАС РФ от 27.01.2003 N 2 (ред. от 10.11.2011) "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" предусмотрено, что при определении подведомственности дел о привлечении к административной ответственности арбитражным судам следует учитывать, что положения абзаца третьего части 3 статьи 23.1 КоАП РФ применяются с учетом положений частей 1 и 2 указанной статьи.

Это означает, в частности, что рассмотрение дел о привлечении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к административной ответственности за совершение правонарушений, которые предусмотрены статьями (частями статей), перечисленными одновременно в части 2 и абзаце третьем части 3 статьи 23.1 КоАП РФ, осуществляется административными органами, если они не передали такие дела на рассмотрение в арбитражный суд, или арбитражным судом, если ему соответствующие дела административными органами переданы.

Как видно из положений статьи 23.1 КоАП РФ, статья 9.5 поименована одновременно и в части 2 и в части 3 названной статьи. Следовательно, привлечение к административной ответственности по статье 9.5 КоАП РФ отнесено к подведомственности органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление государственного строительного надзора (статья 23.56 КоАП РФ), и может быть рассмотрено судом только в случае, если оно передано суду на рассмотрение именно этим органом.

В силу прямого указания статьи 28.4 КоАП РФ прокурор при осуществлении надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, вправе возбудить дело о любом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях. О возбуждении дела об административном правонарушении прокурором выносится постановление, которое должно содержать сведения, предусмотренные статьей 28.2 настоящего Кодекса. Указанное постановление выносится в сроки, установленные статьей 28.5 настоящего Кодекса.

Статьей 25.11 КоАП РФ предусмотрено, что прокурор в пределах своих полномочий вправе возбуждать производство по делу об административном правонарушении.

Согласно пункту 1 статьи 21 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" прокурор осуществляет надзор за исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 2 статьи 22 названного Закона N 2202-1-ФЗ прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом, возбуждает производство об административном правонарушении.

Требования к порядку составления постановления о возбуждении производства по делу об административном правонарушении, установленные статьями 28.2, 28.4 и 28.5 КоАП РФ, прокурором соблюдены.

При таких обстоятельствах и правовом регулировании передача административного материала на рассмотрение в суд военным прокурором, правомочным на проведение проверки, не может служить достаточным основанием для прекращения производства по делу, поскольку арбитражный суд наделен полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях, предусмотренных частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ.

Фактические обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения настоящего спора, установлены судом первой инстанции на основании полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств.

Доводы апелляционной жалобы, сводящиеся к иной, чем у суда первой инстанции трактовке тех же обстоятельств дела и норм права, не опровергают правомерность и обоснованность выводов суда первой инстанции, не могут служить основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

Нарушений или неправильного применения норм материального или процессуального права, являющихся в силу статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием к отмене или изменению решения апелляционной инстанцией не установлено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 24.04.2018 по делу N А53-1526/2018 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в срок, не превышающий двух месяцев со дня принятия настоящего постановления, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

О.Ю. Ефимова

Судьи

Т.Г. Гуденица М.В. Соловьева