Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 14 июня 2018 г. N 05АП-3259/18

г. Владивосток

14 июня 2018 г.

Дело N А24-6989/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 14 июня 2018 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 14 июня 2018 года.

Пятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Е.Л. Сидорович,

судей А.В. Пятковой, Т.А. Солохиной,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Е.Д. Витютневой,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Камчатскому краю,

апелляционное производство N 05АП-3259/2018

на решение от 12.04.2018

судьи Довгалюка Д.Н.

по делу N А24-6989/2017 Арбитражного суда Камчатского края

по заявлению администрации Петропавловск-Камчатского городского округа (ИНН 4101036106, ОГРН 1024101022010)

о признании недействительным предупреждения Управления Федеральной антимонопольной службы по Камчатскому краю (ИНН 4101036307, ОГРН 1024101041470) от 01.12.2017 N 3939/05,

третьи лица: индивидуальный предприниматель Арутюнян Мгер Грантович (ИНН 410100041858, ОГРН 304410120300088), Управление экономического развития и имущественных отношений администрации Петропавловск-Камчатского городского округа - муниципальное учреждение (ИНН 4101027609, ОГРН 1024101028291),

при участии:

от УФАС по Камчатскому краю: не явились;

от администрации Петропавловск-Камчатского городского округа - Тихонов А.М., доверенность от 07.02.2018 сроком по 31.12.2018, паспорт; Кокорина Т.П., доверенность от 06.06.2018 сроком по 31.12.2018, паспорт,

от Управления экономического развития и имущественных отношений администрации Петропавловск-Камчатского городского округа - муниципальное учреждение - Кокорина Т.П., доверенность от 01.06.2018 сроком по 31.12.2018, паспорт;

от ИП Арутюняна Мгера Грантовича: не явились,

УСТАНОВИЛ:

Администрация Петропавловск-Камчатского городского округа (далее - заявитель, Администрация) обратилась в арбитражный суд в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) с заявлением (с учетом уточнений, принятых судом 13.02.2018) о признании недействительным предупреждения Управления Федеральной антимонопольной службы по Камчатскому краю (далее - заинтересованное лицо, антимонопольный орган, УФАС по Камчатскому краю) от 01.12.2017 N 3939/05 о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

Определением суда от 06.03.2018 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены индивидуальный предприниматель Арутюнян М.Г. (далее -ИП Арутюнян М.Г.) и Управление экономического развития и имущественных отношений администрации Петропавловск-Камчатского городского округа - муниципальное учреждение (далее - Управление экономического развития).

Решением суда от 12 апреля 2018 года требования были удовлетворены. Предупреждение Управления Федеральной антимонопольной службы по Камчатскому краю от 01.12.2017 N 3939/05 признано недействительным, как несоответствующее законодательству Российской Федерации о защите конкуренции.

Не согласившись с судебным актом, УФАС по Камчатскому краю обжаловало его в апелляционном порядке.

Антимонопольный орган считает, что суд, делая вывод об отсутствии нарушений законодательства о защите конкуренции в действиях Администрации, не дал оценку тому, что ИП Арутюнян М.Г. имел заключенные в 2008 договоры с Комитетом по управлению имуществом Петропавловск-Камчатского городского округа об организации размещения временного объекта, им также были в 2009 году заключены договоры с Администрацией Петропавловск-Камчатского городского округа в лице административно-правового департамента администрации Петропавловск-Камчатского городского округа об организации обеспечения жителей города услугами общественного питания, торговли и бытового обслуживания (аналогичные договоры были заключены с Управлением по взаимодействию с субъектами малого предпринимательства в 2010 и 2011 годах), а в 2016 году Управление архитектуры и градостроительства и земельных отношений Администрации Петропавловск-Камчатского городского округа и ИП Арутюнян М.Г. заключили договор N 238 на размещение нестационарного объекта, в связи с чем все функционировавшие нестационарные объекты подлежали включению в утвержденную Постановлением Администрации Петропавловск-Камчатского городского округа от 19.05.2014 N 1136 схему размещения нестационарных торговых объектов. По мнению УФАС, не включение объектов предпринимателя в схему размещения нестационарных торговых объектов ущемляет права предпринимателя в сфере предпринимательской деятельности и свидетельствует о нарушении администрацией части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135 "О защите конкуренции".

ИП Арутюнян М.Г. в представленном отзыве поддерживает доводы жалобы УФАС.

Администрация Петропавловск-Камчатского городского округа и Управление экономического развития и имущественных отношений администрации Петропавловск-Камчатского городского округа - муниципальное учреждение против доводов жалобы возражают, считают решение суда законным и обоснованным.

Исследовав материалы дела, проверив в порядке, предусмотренном статьями 266, 268, 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской федерации, правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального и процессуального права, суд апелляционной инстанции установил следующее.

ИП Арутюнян М.Г. 31.10.2017 обратился в УФАС по Камчатскому краю с жалобой на бездействие Администрации, выразившееся в не включении в схему размещения нестационарных торговых объектов 17 торговых объектов, принадлежащих предпринимателю.

Усмотрев в бездействии Администрации признаки нарушения, предусмотренного частью 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135 "О защите конкуренции", антимонопольный орган выдал предупреждение от 01.12.2017 N 3939/05, которым обязал заявителя в срок до 18.12.2017 прекратить бездействие путем включения в схему размещения нестационарных торговых объектов Петропавловск-Камчатского городского округа, утвержденную постановлением администрации Петропавловск-Камчатского городского округа от 19.05.2014 N 1136, нестационарных торговых объектов, принадлежащих ИП Арутюняну М.Г.

Не согласившись с полученным предупреждением, Администрация оспорила его в судебном порядке, обратившись в арбитражный суд с соответствующим заявлением в порядке главы 24 АПК РФ.

Организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения регулируются Федеральным законом от 26.07.2006 N 135 "О защите конкуренции".

В силу части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Частью 1 статьи 39.1 Закона N 135-ФЗ предусмотрено право антимонопольного органа по выдаче хозяйствующим субъектам, федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъекта Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органу или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, государственному внебюджетному фонду предупреждения в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения.

Целью выдачи такого предупреждения является пресечение действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей.

Предупреждение выдается лицам, указанным в части 1 статьи 39.1 Закона N 135-ФЗ, в случае выявления признаков нарушения пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 настоящего Федерального закона. Принятие антимонопольным органом решения о возбуждении дела о нарушении пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 настоящего Федерального закона без вынесения предупреждения и до завершения срока его выполнения не допускается (часть 2 статьи 39.1 Закона N 135-ФЗ).

Поскольку предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта (часть 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции), то судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам как основаниям вынесения предупреждения.

Из содержания оспариваемого предупреждения следует, что признаки нарушения части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ выразились в не включении Администрацией в схему размещения нестационарных торговых объектов на территории Петропавловск-Камчатского городского округа торговых объектов ИП Арутюняна М.Г.

Основы государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации определены Федеральным законом от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (далее - Закон N 381-ФЗ).

В силу пункта 6 статьи 2 названного Закона нестационарный торговый объект - торговый объект, представляющий собой временное сооружение или временную конструкцию, не связанные прочно с земельным участком вне зависимости от наличия или отсутствия подключения (технологического присоединения) к сетям инженерно-технического обеспечения, в том числе передвижное сооружение.

В соответствии с частью 1 статьи 10 Закона N 381-ФЗ размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.

Согласно положениям части 3 названной статьи Закона N 381-ФЗ схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Утверждение схемы размещения нестационарных торговых объектов, а равно как и внесение в нее изменений, не может служить основанием для пересмотра мест размещения нестационарных торговых объектов, строительство, реконструкция или эксплуатация которых были начаты до утверждения указанной схемы (часть 6 статьи 10 Закона N 381-ФЗ).

Приказом Минэкономразвития, предпринимательства и торговли Камчатского края от 23.05.2014 N 290-П утвержден Порядок разработки и утверждения органами местного самоуправления муниципальных образований в Камчатском крае схемы размещения нестационарных торговых объектов" (далее - Порядок), в соответствии с пунктом 5 которого схема, и вносимые в нее изменения, утверждается правовым актом органа местного самоуправления, принимаемым в порядке, установленном уставом муниципального образования.

Постановлением администрации Петропавловск-Камчатского городского округа Камчатского края от 19.05.2014 N 1136 утверждена схема размещения нестационарных торговых объектов на территории Петропавловск-Камчатского городского округа.

Из содержания оспариваемого предупреждения следует, что в 2014-2015 годах ИП Арутюнян М.Г. обращался в Управление по взаимодействию с субъектами малого и среднего предпринимательства администрации Петропавловск-Камчатского городского округа с заявлениями о включении в схему размещения нестационарных торговых объектов, которое не согласовало включение в схему нестационарных торговых объектов ИП Арутюняна М.Г.

Также в 2016-2017 годах ИП Арутюнян М.Г. обращался в Управление экономического развития и имущественных отношений администрации Петропавловск-Камчатского городского округа с заявлениями о включении в схему размещения нестационарных торговых объектов, которое также не согласовало включение в схему нестационарных торговых объектов ИП Арутюняна М.Г. (за исключением четырех торговых объектов).

В тексте предупреждения указано, что оно вынесено по результатам рассмотрения заявления ИП Арутюняна М.Г. по вопросу бездействия Администрации, выразившееся в не включении в схему размещения нестационарных торговых объектов на территории Петропавловск-Камчатского городского округа нестационарных торговых объектов предпринимателя.

Однако имеющиеся в материалах дела ответы Управления по взаимодействию с субъектами малого и среднего предпринимательства администрации Петропавловск-Камчатского городского округа и Управления экономического развития и имущественных отношений администрации Петропавловск-Камчатского городского округа на вышеуказанные заявления ИП Арутюняна М.Г. указывают основания, по которым Комиссией были приняты соответствующие решения об отказе во включении в схему. Таким образом, все заявления ИП Арутюняна М.Г. о включении принадлежащих ему торговых объектов в схему были рассмотрены, что не позволяет сделать вывод о бездействии Администрации.

Сведений о том, что данные решения об отказе во включении в схему размещения нестационарных торговых объектов на территории Петропавловск-Камчатского городского округа были обжалованы ИП Арутюняном М.Г. в судебном порядке и признаны судом недействительными, материалы дела не содержат.

Антимонопольный орган также не представил доказательства незаконности данных решений.

Сам по себе отказ во включении в схему размещения нестационарных торговых объектов, не может рассматриваться как нарушение законодательства и не свидетельствует о наличии признаков правонарушения.

Как правильно отметил суд первой инстанции, принятие органом местного самоуправления такого решения не противоречит положениям Закона N 381-ФЗ и само по себе не может являться нарушением запретов, установленных частью 1 статьи 15 Закона N 381-ФЗ. Делая такой вывод, суд обоснованно исходил из следующего.

Согласно части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) к вопросам местного значения городского округа относятся: владение, пользование и распоряжение имуществом, находящегося в муниципальной собственности городского округа (пункт 3); создание условий для обеспечения жителей городского округа услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания (пункт 15); содействие развитию малого и среднего предпринимательства (пункт 33).

Согласно пункту 3 статьи 17 Закона N 381-ФЗ органы местного самоуправления в целях обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли разрабатывают и утверждают схемы размещения нестационарных торговых объектов с учетом нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.

Как разъяснено в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 29.01.2015 N 225-О, положение части 6 статьи 10 Федерального закона "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", предусматривающее, что утверждение (изменение) схемы размещения нестационарных торговых объектов не может служить основанием для пересмотра мест размещения торговых объектов, строительство, реконструкция или эксплуатация которых начаты до утверждения указанной схемы, направлено на обеспечение условий для предоставления населению торговых услуг, стабильности прав хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, возможности долгосрочного планирования ими своего бизнеса, на недопущение передела рынка, сокращения или прекращения торгового бизнеса, ухудшения положения субъектов предпринимательской деятельности при изменении органами публичной власти схемы размещения нестационарных торговых объектов, сокращения сферы торговых услуг.

При этом реализация законоположения должна основываться на вытекающем из Конституции Российской Федерации требовании согласованного осуществления конституционных ценностей, включая ценности, связанные с гарантированием свободы экономической деятельности и поддержкой конкуренции (статья 8 часть 1), с одной стороны, и признанием и гарантированием самостоятельности местного самоуправления в пределах его полномочий (статья 12) - с другой.

В соответствии с этим оспариваемое законоположение не может рассматриваться как исключающее необходимость достижения в каждом конкретном случае при утверждении (изменении) схемы размещения нестационарных торговых объектов баланса интересов местного сообщества в целом и соответствующих хозяйствующих субъектов с учетом особенностей конкретного муниципального образования, а потому органы местного самоуправления не лишены возможности, действуя в пределах своих полномочий, решать вопросы размещения торговых объектов, принимая во внимание их нестационарный характер, в целях создания условий для наилучшего удовлетворения потребностей населения в получении необходимых товаров, работ и услуг по месту жительства и без ущерба для стабильного ведения предпринимательства, с тем чтобы при изменении места ведения бизнеса сам бизнес сохранялся.

Правовая позиция, согласно которой нормы Закона N 381-ФЗ и Закона N 131-ФЗ не исключают возможности принятия органом местного самоуправления решения об отказе во включении в схему размещения нестационарных торговых объектов того или иного объекта, при наличии установленных законом оснований в интересах населения, а также в целях устойчивого развития территорий муниципального образования, отражена в определении Верховного Суда Российской Федерации от 19.10.2016 N 309-КГ16-13127.

Ни содержание оспариваемого предупреждения, ни материалы дела не содержат сведений о том, что ИП Арутюняну М.Г. было произвольно, без наличия на то правовых оснований отказано во включении принадлежащих ему торговых объектов в схему размещения нестационарных торговых объектов на территории Петропавловск-Камчатского городского округа.

При выдаче оспариваемого предупреждения антимонопольный орган ограничился лишь констатацией факта отказа органа местного самоуправления во включении в схему размещения нестационарных торговых объектов на территории Петропавловск-Камчатского городского округа ряда торговых объектов ИП Арутюняна М.Г.

Суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, что обстоятельства дела не подтверждают факт наличия в действиях Администрации признаков нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренного частью 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ. Доказательств того, что бездействие Администрации приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции в материалы дела не представлено.

Коллегия апелляционного суда также поддерживает вывод первой инстанции о неисполнимости оспариваемого предупреждения.

Возложив на Администрацию обязанность по включению в уже утвержденную схему 17 нестационарных торговых объектов ИП Арутюняна М.Г., антимонопольный орган не конкретизировал в оспариваемом предупреждении какие именно торговые объекты подлежат включению в схему, а также не учел необходимость предварительного согласования вопросов внесения изменений и дополнений в схему с совещательным органом в области развития малого и среднего предпринимательства, в состав которого входят не только представители органов местного самоуправления Петропавловск-Камчатского городского округа, но и представители общественных, ресурсоснабжающих и иных организаций.

При установленных обстоятельствах, апелляционный суд не находит оснований для отмены судебного акта и удовлетворения жалобы.

Руководствуясь статьями 258, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Камчатского края от 12.04.2018 по делу N А24-6989/2017 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Камчатского края в течение двух месяцев.

Председательствующий

Е.Л. Сидорович

Судьи

А.В. Пяткова Т.А. Солохина