Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18 июня 2018 г. N 17АП-6418/18

г. Пермь

18 июня 2018 г.

Дело N А50-46276/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 18 июня 2018 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 18 июня 2018 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Муравьевой Е. Ю.

судей Варакса Н.В., Трефиловой Е.М.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Аспабетдиновой Р.А.,

при участии:

от заявителя - Администрации Горнозаводского муниципального района (ОГРН 1025902174099, ИНН 5934050428): не явились;

от заинтересованного лица - Управления Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю (ОГРН 1025900536749, ИНН 5902290360): Костюк А.В., удостоверение, доверенность от 23.05.2018;

от третьего лица - Пашковой Ольги Геннадьевны: не явились,

лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу заявителя - Администрации Горнозаводского муниципального района

на решение Арбитражного суда Пермского края от 27 марта 2018 года

по делу N А50-46276/2017,

принятое судьей Цыреновой Е.Б.

по заявлению Администрации Горнозаводского муниципального района

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю третье лицо: Пашкова О.Г.,

об оспаривании ненормативного правового акта,

установил:

Администрация Горнозаводского муниципального района (далее по тексту заявитель, Администрация) обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным решения и предписания УФАС по Пермскому краю от 30.11.2017 по делу о нарушении антимонопольного законодательства N 490-17-а.

Определением арбитражного суда от 11.01.2018 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена Пашкова Ольга Геннадьевна.

Решением Арбитражного суда Пермского края от 27.03.2018 (резолютивная часть решения объявлена 26.03.2018) в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятым решением, заявитель обратился с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт.

В обоснование жалобы заявителем приведены доводы о том, что действия Администрации при рассмотрении обращения Пашковой О.Г. не противоречат нормам действующего законодательства; суд не учел, что на момент обращений с заявлениями от 15.09.2015, 19.02.2016, 20.05.2016 Пашкова О.Г. не имела статуса индивидуального предпринимателя; суд не учел истечение срока договора аренды земельного участка 02.12.2016; требования предписания Администрацией исполнены, требований о восстановлении нарушениях прав Пашковой О.Г. предписание не содержит.

Заинтересованное лицо с жалобой не согласно по основаниям, изложенным в письменном отзыве на апелляционную жалобу. В судебном заседании представитель антимонопольного органа позицию, изложенную в отзыве, поддержал. Решение суда считает законным и обоснованным, просит оставить без изменения, а апелляционную жалобу без удовлетворения.

Третье лицо письменный отзыв на апелляционную жалобу не представило.

Заявитель и третье лицо, извещенные надлежащим образом о месте и времени рассмотрения апелляционной жалобы, явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, что в соответствии со ст. 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) не препятствует рассмотрению дела в их отсутствие.

В судебном заседании по инициативе суда приобщена к материалам дела копия уведомления о рассмотрении обращения от 10.11.2015 N 11-94-2896исх., на котором основаны выводы антимонопольного органа, в связи с отсутствием документа в материалах дела.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела, в соответствии с договором N 379 от 29.12.2006 об аренде земельного участка, земельный участок площадью 100 кв. м по адресу: г. Горнозаводск, ул. Октябрьская, 31а передан в аренду Зверевой О.Г. (в настоящее время Пашкова О.Г.) для размещения временного торгового павильона на срок до 27.12.2009. По договору N 730 от 02.12.2013 об аренде земельный участок площадью 100 кв. м с кадастровым номером 59:17:0101008:515 по адресу: г. Горнозаводск, ул. Октябрьская. 31а передан в Пашковой О.Г. для размещения временного торгового павильона на срок до 02.12.2016.

15.09.2015 Пашкова О.Г. обратилась в Администрацию с просьбой внести торговый павильон по адресу: г. Горнозаводск, ул. Октябрьская, 31а (кадастровый номер земельного участка 59:17:0101008:515) в схему размещения НТО Горнозаводского городского поселения, указав, что земельный участок под павильоном арендуется ею с 2006 г.

Письмом Администрации от 10.11.2015 N 11-94-2896-исх, Пашковой О.Г. отказано во внесении объекта по адресу: г. Горнозаводск, ул. Октябрьская. 31а в схему размещения НТО Горнозаводского городского поселения по тем основаниям, что размещение данного объекта ограничивает свободное движение пешеходов и доступ потребителей к объекту торговли, безбарьерную среду жизнедеятельности для инвалидов и иных маломобильных групп населения, беспрепятственный подъезд спецтранспорта при чрезвычайных ситуациях (п.п. 2.2.6, 2.2.8.6 постановления Правительства Пермского края от 11.08.2010 N 483-п), приводит к нарушению СНиП 2.07.01-89* постановления Госстроя СССР от 16.05.1989 N 78; СП 4.13130.13 приказа МЧС России от 24.04.2013 N 288.

Пашкова О.Г. обратилась в УФАС по Пермскому краю с жалобой на действия Администрации по отказу во включении обозначенного торгового объекта в схему размещения НТО. В результате рассмотрения жалобы антимонопольный орган вынес оспариваемое решение, согласно которому в действиях Администрации Горнозаводского муниципального района Пермского края признан факт нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской федерации", части 1 статьи. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", выразившийся в необоснованном препятствовании осуществлению предпринимательской деятельности Пашковой О.Г. путем отказа во включении торгового павильона по адресу г. Горнозаводск, ул. Октябрьская, 31а в схему размещения нестационарных торговых объектов на территории Горнозаводского городского поселения и непредставлении иного равноценного места размещения торгового объекта, что приводит или может привести к ограничению конкуренции на соответствующем товарном рынке.

На основании указанного решения Администрации было выдано предписание, согласно которому необходимо было отменить письмо от 10.11.2015 N 11-94-289исх, повторно рассмотреть заявление Пашковой О.Г. с последующим включением в схему размещения нестационарных торговых объектов места по адресу г. Горнозаводск, ул. Октябрьская, 31а. либо предоставить иное равноценное место для размещения торгового павильона в срок до 25.12.2017.

Полагая, что указанные решение и предписание являются недействительными, Администрация обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением.

При рассмотрении дела суд первой инстанции пришел к выводу об отсутствии необходимой совокупности оснований для признания решения и предписания недействительными и отказал в удовлетворении требований.

Изучив материалы дела, проверив соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом судебном акте, имеющимся в материалах дела доказательствам, обсудив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, заслушав представителя антимонопольного органа, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

В соответствии с ч. 1 ст. 198, ч. 4 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания недействительным ненормативных актов органов, осуществляющих публичные полномочия, суду необходимо установить наличие в совокупности двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности, запрещаются: необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к хозяйствующим субъектам (пункт 2).

Согласно ст. 4 Закона о защите конкуренции под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем рынке (п. 7).

Пунктом 15 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что создание условий для обеспечения жителей городского округа услугами торговли относится к вопросам местного значения.

Основы государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации определяет Федеральный закон от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 381-ФЗ, Закон об основах регулирования торговой деятельности).

В соответствии со ст. 15 Закона об основах регулирования торговой деятельности органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к установлению на товарном рынке правил осуществления торговой деятельности, отличающихся от аналогичных правил, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Согласно ч. 3 ст. 17 указанного Закона органы местного самоуправления в целях обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли разрабатывают и утверждают схемы размещения нестационарных торговых объектов с учетом нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.

В силу ч. 3 ст. 10 Федерального закона N 381-ФЗ схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Утверждение схемы размещения нестационарных торговых объектов, равно как и внесение в нее изменений, не может служить основанием для пересмотра мест размещения нестационарных торговых объектов, строительство, реконструкция или эксплуатация которых были начаты до утверждения указанной схемы (ч. 6 ст. 10 Федерального закона N 381-ФЗ).

Согласно Определению Конституционного Суда Российской Федерации от 29.01.2015 N 225-О положение ч. 6 ст. 10 Закона об основах регулирования торговой деятельности направлено на обеспечение условий для предоставления населению торговых услуг, стабильности прав хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, возможности долгосрочного планирования ими своего бизнеса, на недопущение передела рынка, сокращения или прекращения торгового бизнеса, ухудшения положения субъектов предпринимательской деятельности при изменении органами публичной власти схемы размещения нестационарных торговых объектов, сокращения сферы торговых услуг. При этом реализация законоположения должна основываться на вытекающем из Конституции Российской Федерации требовании согласованного осуществления конституционных ценностей, включая ценности, связанные с гарантированием свободы экономической деятельности и поддержкой конкуренции (статья 8, часть 1), с одной стороны, и признанием и гарантированием самостоятельности местного самоуправления в пределах его полномочий (статья 12) - с другой.

В соответствии с этим данное законоположение не может рассматриваться как исключающее необходимость достижения в каждом конкретном случае при утверждении (изменении) схемы размещения нестационарных торговых объектов баланса интересов местного сообщества в целом и соответствующих хозяйствующих субъектов с учетом особенностей конкретного муниципального образования, а потому органы местного самоуправления не лишены возможности, действуя в пределах своих полномочий, решать вопросы размещения торговых объектов, принимая во внимание их нестационарный характер, в целях создания условий для наилучшего удовлетворения потребностей населения в получении необходимых товаров, работ и услуг по месту жительства и без ущерба для стабильного ведения предпринимательства, с тем чтобы при изменении места ведения бизнеса сам бизнес сохранялся.

Схема размещения нестационарных торговых объектов на территории Горнозаводского городского поселения утверждена в 2012 году Постановлением Администрации Горнозаводского городского поселения от 01.02.2012 N 21.

В рамках дела о нарушении антимонопольного законодательства Пермским УФАС России установлено, что правоотношения по строительству и эксплуатации торгового объекта Пашковой О.Г. возникли в 2006 году, то есть до утверждения Схемы.

Вместе с тем, согласно письму Администрации от 10.11.2015 N 11-94-2896-исх, Пашковой О. Г. отказано во внесении объекта по адресу: г. Горнозаводск, ул. Октябрьская, 31а в схему размещения нестационарных торговых объектов Горнозаводского городского поселения по тем основаниям, что размещение данного объекта ограничивает свободное движение пешеходов и доступ потребителей к объекту торговли, безбарьерную среду жизнедеятельности для инвалидов и иных маломобильных групп населения, беспрепятственный подъезд спецтранспорта при чрезвычайных ситуациях (п.п. 2.2.6, 2.2.8.6 постановления Правительства Пермского края от 11.08.2010 N 483-п), приводит к нарушению СНиП 2.07.01-89* постановления Госстроя СССР от 16.05.1989 N 78; СП 4.13130.13 приказа МЧС России от 24.04.2013 N288.

Из материалов дела следует, что основанием для принятия оспариваемого решения послужили выводы антимонопольного органа о том, что действия Администрации по отказу Пашковой О.Г. во включении торгового объекта в Схему размещения нестационарных торговых объектов в отсутствие оснований, предусмотренных для этого действующими нормативными правовыми актами, и без предоставления иного равноценного места размещения нестационарного торгового объекта, необоснованно препятствуют осуществлению предпринимательской деятельности, приводят к ограничению конкуренции.

Исследовав представленные в дело доказательства, оценив их по правилам ст. 71 АПК РФ, суд первой инстанции позицию антимонопольного органа о законности оспариваемого решения поддержал, мотивировав свои выводы отсутствием в деле доказательств, свидетельствующих об указанных нарушениях норм и правил при размещении спорного торгового объекта, в том числе на момент обращения Пашковой в 2015 году. Также суд отметил, что несоответствие места размещения объекта вновь установленным требованиям не может служить основанием для освобождения уполномоченных органов от применения положений пункта 6 статьи 10 Закона об основах регулирования торговой деятельности.

Выводы суда подробно мотивированы в судебном акте, базируются на нормах действующего законодательства, оснований для иных суждений апелляционный суд не усматривает.

Поддерживая выводы суда первой инстанции о противоречии вынесенного Администрацией отказа (письмо от 10.11.2015 N 11-94-2896-исх.) требованиям части 6 статьи 10, части 1 статьи 15 Закона об основах регулирования торговой деятельности и недоказанности законности отказа, суд апелляционной инстанции исходит из того, что рассматриваемые действия не соотносятся с нормами Закона об основах регулирования торговой деятельности, противоречат выводам Конституционного суда РФ, нормам Постановления Правительства Пермского края от 11.08.2010 N483-п.

Учитывая, что целями Закона об основах регулирования торговой деятельности являются развитие торговой деятельности в целях удовлетворения потребностей отраслей экономики в произведенной продукции, обеспечения доступности товаров для населения, формирования конкурентной среды, а также обеспечение соблюдения прав и законных интересов юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих торговую деятельность, на органы местного самоуправления возложена обязанность по обеспечению доступности для хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, имущества, находящегося в муниципальной собственности, а также развитие торговой деятельности.

Законом закреплено право субъектов, осуществлявших свою деятельность до утверждения Схемы размещения НТО, продолжить деятельность после утверждения схемы органом местного самоуправления на том же месте или получить иное равнозначное место для осуществления деятельности.

Поскольку антимонопольный орган установил и доказал, что действия Администрации противоречили названным положениям и закона и приводили (могли привести) к ограничению, устранению, недопущению конкуренции на соответствующем товарном рынке, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что оспариваемое решение антимонопольного органа принято в соответствии с ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, ст. 15 Закона об основах регулирования торговой деятельности и не нарушает прав и законных интересов заявителя.

Выданное на его основе предписание также соответствует закону: вынесено компетентным органом; исполнимо; содержит четкую формулировку относительно действий, которые необходимо совершить исполнителю, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения.

Порядок рассмотрения дела, принятия решения и выдачи предписания на основании ст. 15 Федерального закона N 135-ФЗ антимонопольным органом соблюден, Администрации было выдано предупреждение от 22.05.2017, которое в установленный срок исполнено не было.

Проверив доводы жалобы о том, что на момент обращений с заявлениями от 15.09.2015, 19.02.2016, 20.05.2016 Пашкова О.Г. не имела статуса индивидуального предпринимателя, и срок действия договора аренды истек 02.12.2016, суд апелляционной инстанции признает их несостоятельными и с учетом изложенных выше выводов, не имеющими правового значения для рассмотрения данного спора.

Приведенные в апелляционной жалобе доводы судом апелляционной инстанции отклоняются, так как не свидетельствуют о неправильном применении судом первой инстанции норм права и, по существу, сводятся к несогласию с оценкой установленных судом обстоятельств и имеющихся в деле доказательств, оснований для переоценки которых суд апелляционной инстанции не находит.

Нарушений, являющихся в силу ст. 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для отмены судебного акта, судом первой инстанции при рассмотрении дела не допущено.

С учетом изложенного решение суда первой инстанции следует оставить без изменения и отказать в удовлетворении апелляционной жалобы.

Руководствуясь статьями 176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Пермского края от 27 марта 2018 года по делу N А50-46276/2017 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Пермского края.

Председательствующий

Е.Ю. Муравьева

Судьи

Н.В. Варакса Е.М. Трефилова