Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20 июня 2018 г. N 16АП-2090/18

г. Ессентуки

20 июня 2018 г.

Дело N А63-13799/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 13 июня 2018 года.

Полный текст постановления изготовлен 20 июня 2018 года.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Джамбулатова С.И.,

судей: Жукова Е.В., Сомова Е.Г.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Микейловой К.Ф.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу администрации Минераловодского городского округа на решение Арбитражного суда Ставропольского края от 06.03.2018 по делу N А63-13799/2017 по исковому заявлению администрации Минераловодского городского округа Ставропольского края, г. Минеральные Воды, ОГРН 1152651026461, к индивидуальному предпринимателю Кузьминову Владимиру Абрамовичу, Минераловодский район, с. Греческое, ОГРНИП 304264921000084, о прекращении действия свидетельств об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок N 000015, 000018, 000013, 000014, выданных ИП Кузьминову В.А. (судья Довнар О.Н.), при участии в судебном заседании: индивидуального предпринимателя Кузьминова Владимира Абрамовича; от администрации Минераловодского городского округа - не явились, извещены надлежащим образом,

УСТАНОВИЛ:

администрация Минераловодского городского округа Ставропольского края (далее - истец, администрация) обратилась в Арбитражный суд Ставропольского края с иском к индивидуальному предпринимателю Кузьминову Владимиру Абрамовичу (далее - ответчик, предприниматель) о прекращении действия свидетельств об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок N 000015, 000018, 000031, 000013, 000014, выданных ИП Кузьминову В.А.

Решением суда от 06.03.2018 в удовлетворении исковых требований администрации отказано.

Не согласившись с принятым решением, администрация обратился с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение суда и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на то, что ответчик, как победитель конкурса на право осуществления регулярных перевозок по маршрутам Минераловодского городского округа не осуществлял указанные перевозки более трех дней, а также ответчиком не исполнены гарантийные обязательства о приобретении транспортных средств особо малого класса для осуществления перевозок, в связи с чем ответчик неоднократно привлекался к административной ответственности, предусмотренной в частях 3 - 5 статьи 11.33 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. В результате допущенных ответчиком нарушений сложилась неблагоприятная ситуация в сфере регулярных пассажирских перевозок на территории Минераловодского городского округа. Представленные предпринимателем путевые листы не являются надлежащим доказательством осуществления перевозок транспортом малого класса, поскольку не заполнены обязательные реквизиты. Принятие постановлений в июне, августе и сентябре 2017 год по изменению класса транспортного средства, вызвано тем, что вопрос об утверждении регулярных перевозок на территории Минераловодского городского округа являлся пилотным, экспериментальным проектом.

Предприниматель направил отзыв на апелляционную жалобу, в котором просит оставить решение суда первой инстанции без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В судебном заседании предприниматель, поддержал доводы, изложенные в отзыве на апелляционную жалобу.

Администрация, будучи надлежащим образом извещена о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, своего представителя для участия в судебном заседании не направили, в силу статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено в ее отсутствие.

Изучив материалы дела, оценив доводы жалобы, отзыва на апелляционную жалобу, выслушав предпринимателя и проверив законность обжалуемого судебного акта в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд пришел к следующим выводам.

Из материалов дела следует, что администрацией приняты постановление от 07.03.2017 N 515 "Об утверждении реестра маршрутов регулярных перевозок пассажиров на территории Минераловодского городского округа" и решение о проведении открытого конкурса на право получения свидетельства об осуществлении перевозок по маршрутам регулярных перевозок на территории Минераловодского городского округа, извещение о проведении которого опубликовано в газете "Минеральные Воды" N 13 (742) от 29.03.2017 и размещено на официальном сайте администрации Минераловодского городского округа.

Открытый конкурс на получение свидетельства об осуществлении перевозок по маршрутам регулярных перевозок на территории Минераловодского городского округа проведен по трем лотам: 1; 2; 3.

В соответствии с протоколом конкурсной комиссии от 02.06.2017 N 4 индивидуальный предприниматель Кузьминов В.А. признан победителем по всем трем лотам, для чего ему выданы свидетельства для осуществления перевозок N000015, 000018, 000013, 000014.

Гарантийным письмом от 07.07.2017 предприниматель обязался приобрести транспортные средства, соответствующие требованиям, указанным в реестре маршрутов регулярных перевозок пассажиров по лоту N 3. Гарантийным письмом от 28.07.2017 предприниматель обязался приступить к осуществлению перевозок по лоту N 1 с 01.07.2017, по лоту N 2 с 30.07.2017, по лоту N 3 с 31.07.2017.

Согласно утверждённых графиков проведения мероприятий, направленных на соблюдение договорных обязательств и требований к осуществлению регулярных перевозок пассажиров по нерегулируемым тарифам по муниципальным пассажирским перевозкам на территории Минераловодского городского округа с 30.06.2017 в составе комиссии проверяющих: Фисенко Г.В., Саенко Т.Г., Белик И.Ю. проводились проверки выполнения договорных обязательств Кузьминовым В.А., в результате которых оформлены акты. Согласно актам комиссии администрации с 10.07.2017 по 15.08.2017 Кузьминов В.А. не осуществлял перевозки по маршрутам N 14, 17, 8, 11 в рамках выданных ему свидетельств: N 000015, 000018, 000013, 000014 более трех дней.

Согласно представлению Минераловодской межрайонной прокуратуры от 08.08.2017 N 7-84-2017 ответчику предъявлено требование об устранении нарушений, выразившихся в невыполнении обязательств по осуществлению регулярных пассажирских перевозок по муниципальным маршрутам Минераловодского городского округа. В отношении ответчика возбуждено два дела об административном правонарушении в рамках статьи 11.33 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях по квалифицирующим признакам: использование ТС с иными характеристиками, чем те, которые предусмотрены картой маршрута регулярных перевозок.

Согласно писем МТУ Ространснадзора по СКФО от 15.08.2017 N 2348/2 и от 17.08.2017 N 2372/4, ответчик в июле и августе 2017 привлечен к административной ответственности, предусмотренной частью 3 статьи 11.33 КРФоАП как перевозчик, осуществляющий перевозки по муниципальным маршрутам регулярных перевозок.

Указывая на то, что Кузьминов В.А. в период с 30.06.2017 к обязанностям по перевозке пассажиров на территории округа не приступил, и более трех дней подряд не осуществлял перевозки в рамках выданных ему свидетельств N 000015, 000018, 000013, 000014, а также в августе 2017 года осуществлял перевозки транспортными средствами не особо малым классом, а малым классом, за что привлекался к административной ответственности, истец обратился в арбитражный суд с настоящим требованием.

Федеральный закон от 13.07.2015 N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации" (далее - Закон N 220-ФЗ) регулирует отношения по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом (далее - регулярные перевозки), в том числе отношения, связанные с установлением, изменением, отменой маршрутов регулярных перевозок, допуском юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к осуществлению регулярных перевозок, использованием для осуществления регулярных перевозок объектов транспортной инфраструктуры, а также с организацией контроля за осуществлением регулярных перевозок.

Частью 2 статьи 17 Закона N 220-ФЗ установлено, что право осуществления регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам по муниципальному маршруту регулярных перевозок, межмуниципальному маршруту регулярных перевозок или смежному межрегиональному маршруту регулярных перевозок подтверждается свидетельством об осуществлении перевозок по соответствующему маршруту регулярных перевозок и картами соответствующего маршрута регулярных перевозок.

В соответствии с частью 1 статьи 29 Закона N 220-ФЗ уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или уполномоченный орган местного самоуправления, выдавшие свидетельство об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок, прекращают действие данного свидетельства при наличии хотя бы одного из следующих обстоятельств: вступление в законную силу решения суда о прекращении действия данного свидетельства (пункт 2); вступление в силу решения об отмене маршрута регулярных перевозок (пункт 5).

Частью 5 статьи 29 Закона N 220-ФЗ установлено, что уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или уполномоченный орган местного самоуправления, выдавшие свидетельство, обращаются в суд с заявлением о прекращении действия свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок при наступлении хотя бы одного из следующих обстоятельств: неосуществление в отсутствие чрезвычайной ситуации предусмотренных данным свидетельством перевозок по маршруту регулярных перевозок в течение более чем трех дней подряд, а в случае осуществления перевозок по межрегиональным маршрутам регулярных перевозок, установленным уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, невыполнение более пяти рейсов подряд; неоднократное в течение одного года привлечение юридического лица, индивидуального предпринимателя, хотя бы одного из участников договора простого товарищества, которым выдано данное свидетельство, к административной ответственности за совершение при осуществлении предусмотренных этим свидетельством перевозок административных правонарушений, указанных в частях 3 - 5 статьи 11.33 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях; расторжение договора простого товарищества (в случае, если данное свидетельство выдано участникам договора простого товарищества); непредставление в случаях и в сроки, которые предусмотрены частью 15 статьи 4 или частью 4 статьи 13 настоящего Федерального закона, юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем, уполномоченным участником договора простого товарищества заявления об изменении маршрута регулярных перевозок; иные обстоятельства, предусмотренные соглашением об организации регулярных перевозок между субъектами Российской Федерации (в отношении смежных межрегиональных маршрутов регулярных перевозок) или законом субъекта Российской Федерации (в отношении межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок и муниципальных маршрутов регулярных перевозок).

Администрацией указаны пункты 1 и 2 части 5 статьи 29 Закона N 220-ФЗ, на основании которых просит прекратить действие свидетельств, выданных индивидуальному предпринимателю Кузьминову В.А.

Материалами дела подтверждается, что открытый конкурс на право получения свидетельства об осуществлении перевозок по маршрутам регулярных перевозок на территории Минераловодского городского округа проводился в отношении маршрутов, реестр которых утвержден постановлением администрации Минераловодского городского округа 07.03.2017 N 515. Вид и класс транспортных средств - автобусы ОМК (особо -малого класса), а также вид регулярных перевозок - по нерегулируемым тарифам.

После определения 02.06.2017 победителя открытого конкурса Кузьминова В.А., постановлениями от 05.06.2017 и N 1376 от 23.06.2017 N 1630 администрацией Минераловодского городского округа внесены изменения в ранее утвержденный реестр маршрутов регулярных перевозок пассажиров, установленный постановлением от 07.03.2017 N 515, а именно, изменен класс транспортного средства - с особо малого класса на малый класс.

В связи с принятием указанных постановлений предприниматель обратился в администрацию с заявлением от 21.07.2017, в котором просил в соответствии с пунктом 6 статьи 28 Закона 220-ФЗ и во исполнение постановления администрации от 23.06.2017 N 1630 выдать свидетельства и карты маршрутов с изменениями класса транспортных средств с особо малого класса на малый класс.

Данное заявление оставлено без ответа, администрация не переоформила свидетельства.

В части 8 статьи 27 Федерального закона N 220-ФЗ предусмотрено, что переоформление свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок осуществляется выдавшими такое свидетельство уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или уполномоченным органом местного самоуправления в течение пяти дней со дня обращения с соответствующим заявлением юридического лица, индивидуального предпринимателя, уполномоченного участника договора простого товарищества, которым было выдано данное свидетельство.

Карта маршрута регулярных перевозок, выданная юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю или одному из участников договора простого товарищества, подлежит переоформлению в случае продления срока ее действия, изменения в установленном порядке класса или характеристик транспортного средства, реорганизации юридического лица в форме преобразования, изменения его наименования, адреса места нахождения, а также в случае изменения места жительства индивидуального предпринимателя (часть 6).

Впоследствии постановлением администрации Минераловодского городского округа от 25.08.2017 N 2223 отменены постановления администрации Минераловодского городского округа Ставропольского края от 05.06.2017 N 1376 и от 23.06.2017 N 1630 "О внесении изменений в постановление администрации Минераловодского городского округа Ставропольского края от 07.03.2017 N 515".

Постановлением от 04.09.2017 N 2357 "Об утверждении документа планирования регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по муниципальным маршрутам регулярных перевозок на территории Минераловодского городского округа на период с 15 сентября 2017 года по 15 сентября 2022 года" администрация отменила перевозки по нерегулируемым тарифам по маршрутам, победителем конкурса на которые стал ответчик, и заменила на указанных маршрутах вид транспортного средства с особо малого класса на малый класс с 22.03.2018.

Обращаясь с настоящим иском, администрация ссылается на подпункт 1 пункта 1 статьи 29 Закона N 220-ФЗ и предоставляет в качестве доказательств результаты проверок отраженных в актах, составленных комиссионно за период с 10.07.2017 по 15.08.2017, согласно которым Кузьминов В.А. не осуществлял перевозки по маршрутам в рамках выданных ему свидетельств: N 000013, 000014, 000015, 000018, транспортом особо-малого класса, а также в связи с привлечением предпринимателя к административной ответственности.

Предприниматель указывал, что по всем указанным маршрутам в спорный период перевозка пассажиров осуществлялась транспортными средствами малого класса, что подтверждается путевыми листами и материалами проверок МТУ Ространснадзора по СКФО. Наличие на маршрутах иных перевозчиков, постоянные изменения класса транспортных средств, препятствовали выполнению взятых им обязательств по перевозке.

Вторым основанием для прекращения действия свидетельств администрация указала неоднократное в течении одного года привлечение предпринимателя к административной ответственности за совершение при осуществлении предусмотренных этим свидетельством перевозок административных правонарушений, указанных в частях 3 - 5 статьи 11.33 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (пункт 2 части 5 статьи 29 Закона N 220-ФЗ).

При этом акты проверок и протоколы об административных правонарушениях составлены именно в связи с осуществлением предпринимателем перевозок на указанных маршрутах транспортными средствами малого класса.

Апелляционная коллегия, соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что администрация создала ситуацию, при которой исполнение предпринимателем обязательства по приобретению транспортных средств особо малого класса с перспективой осуществления ими деятельности в течении 5 лет, при изменении истцом в одностороннем порядке первоначальных обязательств стали для предпринимателя обременительными условиями и не имеющими целесообразности ввиду их краткосрочного периода использования (3 месяца).

Действия администрации по изданию постановлений от 05.06.2017 и N 1376 от 23.06.2017 N 1630 и инициированию иска о прекращения действия свидетельств являются злоупотребление правом, поскольку они основаны только на использовании предпринимателем транспорта особого малого класса и направлены исключительно на причинение вреда предпринимателю.

При изложенных обстоятельствах, и с учетом того, что администрация вновь ввела на спорных маршрутах вид транспортных средств - малый класс, в материалы дела не представлены доказательства того, что данные нарушения перевозчиком (несоответствие класса транспортных средств) носят существенный характер.

Они являются устранимыми и не свидетельствуют о грубом нарушении предпринимателем требований действующего законодательства, для пресечения которого необходимо принятие такой меры, как прекращение действия свидетельства.

Прекращение действия свидетельства означает прекращение права лица осуществлять деятельность по регулярной перевозке по соответствующему маршруту, то есть, по существу является мерой административного воздействия, фактически влекущего невозможность осуществления в дальнейшем предпринимательской деятельности таким лицом в области перевозок.

При рассмотрении вопроса о прекращении действия свидетельства на основании пункта 2 части 5 статьи 29 Федерального закона N 220-ФЗ суд должен не только формально установить факт привлечения лица к административной ответственности, но и оценить существенность допущенных перевозчиком нарушений, за совершение которых он привлечен к административной ответственности, и с учетом этого обстоятельства принять решение о необходимости применения такого последствия, как прекращение действия свидетельства.

Прекращение действия свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок, является крайней мерой, применяемой к недобросовестному контрагенту в случае, когда все другие средства воздействия исчерпаны, а сохранение отношений становится нецелесообразным и невыгодным для другой стороны.

При этом при издании администрацией в короткий срок решений противоречащих между собой и обязательству, взятому им на основании результатов проведенного конкурса, администрация создала условия, при которых приобретение транспортных средств особо малого класса в количестве 220 единиц и использование их в период с июня по сентябрь 2017 года (вместо предполагаемого 5-ти летнего использования), являлось нецелесообразным.

В разъяснениях в абз. 5 п. 1 Постановления Пленума ВС РФ от 23.06.2015 N 25 "О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" указано, что если будет установлено недобросовестное поведение одной из сторон, суд в зависимости от обстоятельств дела и с учетом характера и последствий такого поведения отказывает в защите принадлежащего ей права полностью или частично, а также применяет иные меры, обеспечивающие защиту интересов добросовестной стороны или третьих лиц от недобросовестного поведения другой стороны (п. 2 ст. 10 ГК РФ), например, признает условие, которому недобросовестно воспрепятствовала или содействовала эта сторона соответственно наступившим или не наступившим (п. 3 ст. 157 ГК РФ).

С учетом изложенного в удовлетворении иска о прекращении действия свидетельств N 000013, 000014, 000015, 000018, правомерно отказано.

Кроме того, обязанность на осуществление перевозок возникла в силу части 4 статьи 21 N 220-ФЗ не позднее 60 дней со дня подведения итогов конкурса, следовательно не позднее 02 августа 2017 года. Поэтому акты администрации Минераловодского городского округа за июнь и июль 2017 года принимаются как надлежащие доказательства неосуществления перевозки в течение более чем трех дней подряд.

Также обследования маршрутной сети города в течении июня - августа 2017 года, по результатам которых составлены акты, проведены работниками администрации в одностороннем порядке, без привлечения представителей перевозчиков, контролирующих органов (ГИБДД, Ространснадзора) и (или) иных не заинтересованных лиц.

Доказательства уведомления предпринимателя о проводимой проверке в материалах дела отсутствуют, не представлены доказательства того, что в ходе обследования администрация запрашивала у перевозчика какие-либо документы, в том числе журналы регистрации путевых листов и сами путевые листы за указанный период, которые представлены ответчиком в материалы дела. В актах отсутствуют подписи сторон по договору или их законных представителей, сторонних организаций, иных перевозчиков. Отсутствие извещения предпринимателя о проводимых проверках нарушает его права и законные интересы и лишило его возможности защитить права при проведении контрольных мероприятий (проверок).

Принимая во внимание вышеприведенные обстоятельства, акты обследования сами по себе не могут быть признаны надлежащими, достоверными доказательствами неосуществления предпринимателем перевозок пассажиров по всем указанным маршрутам более трех дней подряд.

Кроме того, администрация проигнорировала обращение предпринимателя от 19.06.2017, которым он просил до 01.07.2017 отозвать ранее выданные свидетельства и карты маршрутов у предпринимателей, обслуживающих данные маршруты, и продлевала действие прежних свидетельств.

121 постановление о привлечении индивидуального предпринимателя Кузьминова В.А. к административной ответственности составлены не по статье 11.33 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, как того требует законодательство (пункт 2 части 5 статьи 29 Закона от 13.07.2017 220-ФЗ), на момент рассмотрения спора не вступили в законную силу и обжалуются в судебном порядке.

Довод администрации о недоказанности осуществления предпринимателем перевозки транспортом малого класса в связи с ненадлежащим заполнением путевых листов, не принимается судом, поскольку пунктом 5 части 1 статьи 29 Закона N 220-ФЗ в качестве обстоятельства, влекущего прекращение действия свидетельства об осуществлении перевозок (а соответственно и карт маршрута регулярных перевозок), предусмотрено вступление в силу решения об отмене маршрута регулярных перевозок.

Решение о прекращении принимает сам уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или уполномоченный орган местного самоуправления, выдавшие свидетельство об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок.

С учетом изложенного, решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, оснований для удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.

Анализ материалов дела свидетельствует о том, что решение суда первой инстанции соответствует нормам материального права, изложенные в нем выводы - установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам. Нарушений норм процессуального права, являющихся в соответствии с частью 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основаниями для отмены судебного акта в любом случае, апелляционным судом не установлено. Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд не усматривает оснований для отмены или изменения решения суда первой инстанции по доводам, приведенным в жалобе.

Руководствуясь статьями 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ставропольского края от 06.03.2018 по делу N А63-13799/2017 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в арбитражный суд кассационной инстанции в двухмесячный срок через суд первой инстанции.

Председательствующий

С.И. Джамбулатов

Судьи

Е.В. Жуков Е.Г. Сомов