Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 22 июня 2018 г. N 13АП-11603/18

г. Санкт-Петербург

22 июня 2018 г.

Дело N А56-73405/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 20 июня 2018 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 22 июня 2018 года.

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Лопато И.Б.

судей Семеновой А.Б., Юркова И.В.

при ведении протокола судебного заседания: секретарем Василькиной Ю.А.

при участии:

от заявителя: Меницкий П.В., по доверенности от 01.01.2018;

от заинтересованного лица: Юдова А.Ю., по доверенности от 09.06.2018;

от 3-го лица: не явился, извещен;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-11603/2018) УГАН НОТБ СЗФО Ространснадзора на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 01.03.2018 по делу N А56-73405/2017 (судья Денисюк М.И.), принятое

по заявлению ООО "АВИАПРЕДПРИЯТИЕ "СЕВЕРСТАЛЬ"

к Управлению государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта

3-е лицо: Комитет по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности

об оспаривании предписания от 22.06.2017 N 05.13-22 в части

установил:

Общество с ограниченной ответственностью "Авиапредприятие "Северсталь" (162608, Вологодская область, Череповецкий район, д. Ботово, Аэропорт, ОГРН 1023502289568, далее - заявитель, Общество) обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании недействительным предписания Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (191028, город Санкт-Петербург, пр. Римского-Корсакова, д. 39, далее - Управление) от 22.06.2017 N 05.13-22 об устранении нарушений требований законодательства Российской Федерации в области обеспечения транспортной безопасности на воздушном транспорте в части пунктов 3, 6, 7, 8, 10, 12, 14.

Решением суда от 01.03.2018 г. заявление удовлетворено частично, суд признал недействительным предписание от 22.06.2017 N 05.13-22 об устранении нарушения требований законодательства Российской Федерации в области обеспечения транспортной безопасности на воздушном транспорте в части пунктов 3, 6, 7, 8, 12, 14. В удовлетворении остальной части заявленных обществом с ограниченной ответственностью "Авиапредприятие "Северсталь" требований отказал.

В апелляционной жалобе Управление просит отменить решение суда, отказав Обществу в удовлетворении заявления. По мнению подателя жалобы, выводы суда не соответствуют фактическим обстоятельствам дела и основаны на неправильном применении норм материального права.

В судебном заседании представитель Управления поддержал доводы апелляционной жалобы, а представитель Общества возражал против ее удовлетворения, просил решение суда оставить без изменения. Представитель Общества пояснил, что решение суда в части отказа в удовлетворении заявления Общество не оспаривает.

Законность и обоснованность решения суда проверены в апелляционном порядке в соответствии с правилами части 5 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса российской Федерации - в обжалуемой части.

Как следует из материалов дела, на основании распоряжения от 30.05.2017 N 179-Р Управлением в период с 13.06.2017 по 22.06.2017 проведена плановая выездная проверка в отношении ООО "Авиапредприятие "Северсталь" с целью государственного контроля (надзора) за соблюдением требований Российской Федерации в области обеспечения транспортной безопасности на воздушном транспорте.

В акте проверки от 22.06.2017 N 05.07-22 Управлением отражены выявленные в ходе проверки нарушения Обществом Федерального закона от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности", Требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств воздушного транспорта, утвержденных приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 08.02.2011 N 40, Правил проведения досмотра, дополнительного досмотра, повторного досмотра в целях обеспечения транспортной безопасности, утверждённых приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 23.07.2015 N 227.

Выданное Управлением предписание от 22.06.2017 N 05/13-22 об устранении нарушений требований законодательства Российской Федерации в области обеспечения транспортной безопасности на воздушном транспорте обжаловано Обществом в арбитражный суд в части пунктов 3, 6, 7, 8, 10, 12, 14.

Частично удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции правомерно руководствовался следующим.

ООО "Авиапредприятие "Северсталь" применительно к статье 1 Федерального закона от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" (далее - Закон N 16-ФЗ) является субъектом транспортной инфраструктуры, использующим объекты транспортной инфраструктуры третьей категории - аэропорт "Череповец" и транспортные средства - воздушные суда ЯК-40, CL-300, CRJ-200, включенные в реестр категорированных объектов транспортной инфраструктуры.

Согласно пункту 10 статьи 1 Закона N 16-ФЗ транспортная безопасность - состояние защищенности объектов транспортной инфраструктуры (ОТИ) и транспортных средств (ТС) от актов незаконного вмешательства.

Закон N 16-ФЗ возлагает обеспечение состояния защищенности ОТИ и ТС от актов незаконного вмешательства на субъекты транспортной инфраструктуры, каковыми выступают юридические лица, индивидуальные предпринимателя и физические лица, являющиеся собственниками ОТИ и (или) ТС или использующие их на ином законном основании (пункт 9 статьи 1 Закона).

В области обеспечения транспортной безопасности Закон устанавливает обязанности субъектов транспортной инфраструктуры и перевозчиков оказывать содействие в выявлении, предупреждении и пресечении актов незаконного вмешательства, установлении причин и условий, способствующих их совершению; незамедлительно информировать в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта, об угрозах совершения и о совершении актов незаконного вмешательства на ОТИ и ТС (статья 12 Закона).

В соответствии со статьей 8 Закона N 16-ФЗ разработаны и утверждены приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 08.02.2011 N 40 Требования по обеспечению транспортной безопасности, учитывающие уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств воздушного транспорта (далее - Требования N 40), которые определяют систему мер, реализуемых субъектами транспортной инфраструктуры для защиты объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств воздушного транспорта (далее - ОТИ и ТС) от потенциальных, непосредственных и прямых угроз совершения актов незаконного вмешательства (далее - АНВ), применяются в отношении ОТИ и ТС, эксплуатируемых субъектами транспортной инфраструктуры на территории Российской Федерации и являются обязательными для исполнения всеми субъектами транспортной инфраструктуры и распространяются на всех юридических и/или физических лиц, находящихся на ОТИ и/или ТС (пункты 2 -4 Требований N 40).

Оспариваемым предписанием Общество обязано исполнить пункты 5.6.6, 5.23, 5.24, 5.31 Требований N 40 (пункты 3, 6, 7, предписания).

В пункте 3 предписания от 22.06.2017 N 05/13-22 указано, что в нарушение пункта 5.6.6 Требований N 40 не разработано положение (инструкция) о пропускном и внутриобъектовом режимах на ТС ВС всех групп.

Согласно пункту 5.6.6 Требований N 40 субъект транспортной инфраструктуры обязан разработать, принять и исполнять внутренние организационно-распорядительные документы, направленные на реализацию мер по обеспечению транспортной безопасности ОТИ и/или ТС и являющиеся приложением к плану обеспечения транспортной безопасности ОТИ и/или ТС, в том числе положение (инструкцию) о пропускном и внутриобъектовом режимах на ОТИ или ТС.

Судом первой инстанции по материалам дела установлено, что Обществом 19.11.2013 разработана и утверждена Инструкция по организации пропускного и внутриобъектового режимов в ООО "Авиапредприятие "Северсталь", которая является Приложением N 6 к Плану обеспечения транспортной безопасности объекта транспортной инфраструктуры - Аэропорт "Череповец, утвержденному заключением Росавиации N 34 от 12.05.2014, а также приложением к Планам обеспечения транспортной безопасности транспортного средства - воздушных судов ЯК-40, CRJ-200, CL-300. Указанная Инструкция является общей как для ОТИ так и для ТС и устанавливает обеспечение транспортной безопасности воздушных судов (ВС), в том числе порядок допуска экипажей ВС, авиаперсонала пассажиров и иных лиц к месту стоянки и на борт ВС.

Как верно указал суд, разработка субъектом транспортной инфраструктуры общей инструкции (положения) о пропускном и внутриобъектовом режимах для ОТИ и ТС не противоречит пункту 5.6.6 Требований N 40.

К отзыву на заявление, представленному в суд первой инстанции, Управлением (в электронном виде) приложены (л.д. 71):

- "Выписка из приложения к плану обеспечения транспортной безопасности транспортного средства - ВС CRJ-200_" - пункты 11, 12, 13 приложения к отзыву;

- "Выписка из приложения к плану обеспечения транспортной безопасности транспортного средства - ВС ЯК-40_" - пункт 15 приложения к отзыву;

- "Выписка из приложения к плану обеспечения транспортной безопасности транспортного средства - ВС CJ-300_" - пункт 17 приложения к отзыву.

Из материалов проведенной Управлением проверки, а также доводов апелляционной жалобы, не следует, что Управлением анализировалось содержание означенной Инструкции. В судебном заседании представитель Управления пояснил, что инструкция должна быть приложением к плану обеспечения транспортной безопасности ТС, однако не уточнил, почему представленные Обществом приложения к планам транспортной безопасности ТС (указаны выше и представлены самим Управлением) не подтверждают соблюдение пункта 5.6.6 Требований N 40.

При таких обстоятельствах пункт 3 предписания от 22.06.2017 N 05/13-22 обоснованно признан недействительным судом первой инстанции.

Согласно пункту 6 предписания в нарушение пункта 5.23 Требований N 40 в СТИ ООО "Авиапредприятие "Северсталь" на ТС ВС всех видов не созданы посты (пункты) управления обеспечением транспортной безопасности.

В силу пункта 5.23 Требований N 40 субъект транспортной инфраструктуры обязан создать и оснастить посты (пункты) управления обеспечением транспортной безопасности необходимыми средствами управления и связи, обеспечивающими взаимодействие как между силами обеспечения транспортной безопасности ОТИ или ТС, так и с силами обеспечения транспортной безопасности других ОТИ или ТС, с которыми имеется технологическое взаимодействие.

Согласно пункту 7 предписания Обществом нарушен пункт 5.24 Требований N 40.

Пунктом 5.24 Требований N 40 предусмотрено, что субъект транспортной инфраструктуры обязан обеспечить круглосуточное непрерывное функционирование постов (пунктов) управления обеспечением транспортной безопасности ОТИ или ТС, а также накопление, обработку и хранение в электронном виде данных со всех технических средств обеспечения транспортной безопасности и передачу указанных данных в соответствии с установленным порядком уполномоченным подразделениям федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации, федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, а также территориальные управления федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере транспорта, в соответствии с утвержденными планами обеспечения транспортной безопасности.

Признавая недействительным предписание в данной части, суд первой инстанции обоснованно принял во внимание то обстоятельство, что конструктивно-технические характеристики воздушных судов не предусматривают возможности установки и подключения дополнительного оборудования и оснащения воздушного судна дополнительными техническими средствами обеспечения транспортной безопасности.

Пунктом 8 статьи 12.2 Закона N 16-ФЗ предусмотрено, что технические средства обеспечения транспортной безопасности (системы и средства сигнализации, контроля доступа, досмотра, видеонаблюдения, аудио- и видеозаписи, связи, оповещения, сбора, обработки, приема и передачи информации, предназначенные для использования на объектах транспортной инфраструктуры и транспортных средствах в целях обеспечения транспортной безопасности) подлежат обязательной сертификации. Требования к функциональным свойствам технических средств обеспечения транспортной безопасности и порядок их сертификации определяются Правительством Российской Федерации.

В отношении несоблюдения пунктов 5.23, 5.24 Требований N 40 суд пришел к выводу о том, что нарушение данных требований вменено Обществу необоснованно, поскольку субъекты транспортной инфраструктуры обязаны обеспечить объекты транспортной инфраструктуры и транспортные средства только сертифицированными техническими средствами обеспечения транспортной безопасности. В период проведения проверки постановление Правительства Российской Федерации об утверждении требований к функциональным свойствам технических средств обеспечения транспортной безопасности и Правил обязательной сертификации технических средств обеспечения транспортной безопасности отсутствовало, в связи с чем, исполнение пунктов 5.23, 5.24 Требований N 40 не представлялось возможным. Кроме того, Общество является эксплуатантом воздушных судов и перевозчиком, не имеет ни сертификатов, ни лицензий на разработку авиационной техники. В самостоятельном порядке общество не имеет права изменять компоновку эксплуатируемых воздушных судов.

Также обоснованно учтены судом доводы Общества об отсутствии на сегодняшний день возможности передачи данных со всех технических средств обеспечения транспортной безопасности в подразделениям федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации, федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, а также территориальные управления федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере транспорта, ввиду отсутствия нормативной базы, регламентирующей условия, порядок и параметры информационного взаимодействия участников передачи данных, а также отсутствия у территориальных подразделений ФСБ, МВД и Ространснадзора технической возможности для принятия данных с инженерно-технических систем охраны аэропорта "Череповец" в режиме реального времени. Эти доводы подтверждаются представленной Обществом в материалы дела перепиской (письмо УФСБ России по Вологодской области N 88/25/7-82ис от 24.01.2016, письмо Вологодского ЛО МВД РФ на транспорте N 1226 от 09.02.2016, письмо УГАН НОТБ СЗФО Ространснадзора N 9.1.19-188 от 03.02.2016) и Управлением не опровергнуты.

Таким образом, пункты 6 и 7 предписания от 22.06.2017 N 05/13-22 правомерно признаны судом недействительными.

Доводы Управления о том, что Общество не обращалось к организации-разработчику конкретного типа воздушного судна "с внесением соответствующих изменений в конструкторскую, технологическую и сертифицированную документацию", отклоняются апелляционным судом, как не основанные на положениях законодательства о транспортной безопасности.

Пунктом 8 предписания от 22.06.2017 N 05/13-22 Общество обязано устранить нарушение пункта 5.31 Требований N 40 - установить единые виды пропусков, действительные для прохода, проезда физических лиц или перемещения материальных объектов в перевозочный и/или технологический секторы зоны транспортной безопасности и/или на критические элементы ТС, а также правила их применения, уничтожения пропусков и допуска владельцев.

В соответствии с пунктом 5.31 Требований N 40 субъект транспортной инфраструктуры обязан установить единые виды пропусков, действительные для прохода, проезда физических лиц или перемещения материальных объектов в перевозочный и/или технологический секторы зоны транспортной безопасности и/или на критические элементы ОТИ или ТС, а также правила их применения, уничтожения пропусков и допуска владельцев в соответствии с порядком, установленным данным пунктом.

Судом первой инстанции на основании материалов дела установлено, что единые виды (образцы) пропусков для прохода, проезда физических лиц или перемещение материальных объектов в зону транспортной безопасности и/или на критические элементы ОТИ или ТС, а также правила их применения, уничтожения и допуска владельцев установлены в Инструкции по организации пропускного и внутриобъектового режимов в ООО "Авиапредприятие "Северсталь", являющейся Приложением N 6 к Плану обеспечения транспортной безопасности объекта транспортной инфраструктуры - Аэропорт "Череповец". В разделе 5 Инструкции установлен порядок допуска членов экипажей ВС в контролируемую зону авиапредприятия (по специальным удостоверениям, установленного образца для членов экипажей ВС и заданиям на полет; указанные удостоверения действительны в авиапредприятиях базирования и в тех авиапредприятиях, которые указаны в задании на полет, а также на запасном аэродроме по маршруту следования). В разделе 6 Инструкции указано, что персонал Общества допускается в контролируемую зону только при наличии пропуска, установленного в авиапредприятии образца, в котором указываются разрешенные зоны допуска работника в контролируемой зоне (подпункт 6.1). У специалистов авиапредприятия, имеющих непосредственное отношение к подготовке и выпуску самолетов, к техническому обслуживанию воздушных судов, у специалистов САБ и СОП должен быть пропуск установленного образца с указанной зоной допуска в ВС (пункт 6.3). Персоналу, не задействованному в вышеуказанных работах и не имеющему допуска в ВС, находиться в зоне стоянки ВС, обозначенной красной линией разметки, подходить к ВС и проходить в ВС категорически запрещается (пункт 6.4). Разделом 7 Инструкции установлен порядок допуска лиц сторонних организаций в контролируемую зону авиапредприятия. Разделом 10 Инструкции установлен порядок учета, хранения, выдачи и изъятия пропусков в аэропорту "Череповец". Образцы пропусков установлены в приложении к Инструкции.

Кроме того, сведения о порядке выдачи документов, дающих основание для прохода на критический элемент ТС, а также сведения о проходе лиц в зону транспортной безопасности, в/на критический элемент ТС, установлены разделом 14 и 15 Планов обеспечения транспортной безопасности транспортного средства - воздушных судов ЯК-40, CRJ-200, CL-300. Согласно разделу 14 Планов документами, дающими право прохода на критический элемент ТС (кабину экипажа ВС) являются для членов экипажей ВС - удостоверения членов экипажа воздушного судна, для наземного авиационного персонала, осуществляющего обслуживание ВС - пропуска, выданные администрацией ООО "Авиапредприятие "Северсталь", с соответствующей зоной доступа.

Учитывая изложенное, пункт 8 предписания от 22.06.2017 N 05/13-22 обоснованно признан судом недействительным.

Пунктом 12 предписания Общество обязано устранить нарушение пункта 16 Правил проведения досмотра, дополнительного досмотра, повторного досмотра в целях обеспечения транспортной безопасности", утвержденных приказом Минтранса России от 23.07.2015 N 227 (далее - Правила N 227).

По мнению Управления, положение инструкции по организации пропускного и внутриобъектового режимов ООО "Авиапредприятие "Северсталь" разработано без учета Правил N 227.

Удовлетворяя заявление Общества в этой части, суд первой инстанции правомерно руководствовался следующим.

Пунктом 16 Правил N 227 установлено, что настоящие Правила учитываются СТИ, перевозчиками при разработке планов обеспечения транспортной безопасности ОТИ или ТС, схемы размещения и состава оснащения КПП на границах зоны транспортной безопасности и (или) ее частей (секторов), постов на ОТИ и (или) ТС, положения (инструкции) о пропускном и внутриобъектовом режимах на ОТИ или ТС, а также иных внутренних организационно-распорядительных документов, предусмотренных требованиями по обеспечению транспортной безопасности в соответствии с частью 1 статьи 8 Закона N 16-ФЗ.

Судом по материалам дела установлено, дела Правила N 227 учтены Обществом при разработке Технологии проведения предполетного досмотра пассажиров и багажа, в том числе вещей, находящихся пассажирах, членов экипажей воздушных судов, авиационного персонала авиапредприятия, бортовых запасов грузов и почты в международном аэропорту "Череповец" ООО "Авиапредприятие "Северсталь", согласованной Управлением письмом исх. N 1450.05.21-207 от 19.07.2016.

Как верно указал суд, Управлением не определено, какие конкретно положения Правил N 227 не учтены Обществом. Приведенные в апелляционной жалобе положения пунктов 1, 3 и 16 Правил N 227 суть претензий Управления не конкретизировали.

При таких обстоятельствах у апелляционной коллегии нет оснований не согласиться с выводом суда о том, что Управлением в ходе проверки не установлено должным образом и не доказано нарушение Обществом требований пункта 16 Правил N 227.

Пунктом 14 предписания от 22.06.2017 N 05/13-22 Обществу предписано обеспечить соблюдение пункта 78 Правил N 227, согласно которому мероприятия по предполетному и послеполетному досмотрам проводятся в порядке, установленном приказом Минтранса России от 25.07.2007 N 104 "Об утверждении Правил проведения предполетного и послеполетного досмотра" (далее - Правила N 104) на основании пункта 3 статьи 4 Закона N 116-ФЗ.

Фактически Обществу вменено нарушение, выразившееся в проведении предполетного досмотра пассажиров и багажа, в том числе вещей, находящихся при пассажирах, членов экипажа воздушных судов, авиационного персона гражданской авиации, сотрудниками службы авиационной безопасности без участия кинологов, прошедших соответствующую специальную подготовку и имеющих сертификат (свидетельство), со служебными собаками.

Суд первой инстанции признал недействительным данный пункт предписания, заключив, что требование о проведении досмотра с участием кинологов с собаками не является обязательным в силу положений Правил N 104. Апелляционный суд находит такие выводы правильными.

Следует отметить, что разные пункты правил N 104 содержат различную трактовку положений об участии в досмотрах кинологов с собаками.

Пунктом 6 Правил N 104 предусмотрено, что предполетный и послеполетный досмотры (далее - досмотры) пассажиров и багажа, в том числе вещей, находящихся при пассажирах, членов экипажей воздушных судов, авиационного персонала гражданской авиации, бортовых запасов воздушного судна, грузов и почты проводятся сотрудниками службы авиационной безопасности, включая кинологов, прошедших соответствующую специальную подготовку и имеющих сертификат (свидетельство), со служебными собаками.

Согласно пункту 21 Правил N 104 при досмотрах грузов и багажа применяются стационарные технические и специальные средства, а также могут использоваться служебные собаки кинологических подразделений.

В пункте 10 правил N 104 также указано об использовании собак при досмотрах. Наряду с применением технических и специальных средств. А в пункте 45 этих же Правил кинолог с собакой не назван в числе специалистов, входящих в группу досмотра.

Суд обоснованно принял во внимание, что разработанная Обществом в соответствии с пунктом 11 Правил N 104, утвержденная приказом генерального директора от 14.07.2016 Технология проведения предполетного досмотра пассажиров и багажа, в том числе вещей, находящихся пассажирах, членов экипажей воздушных судов, авиационного персонала авиапредприятия, бортовых запасов грузов и почты в международном аэропорту "Череповец" ООО "Авиапредприятие "Северсталь", согласована с Управлением.

В письме Управления от 19.07.2016 N 1450.05.21-207 указано, что представленная Обществом Технология проведения предполетного досмотра соответствует требованиям нормативных правовых актов в сфере обеспечения транспортной безопасности. При этом в Технологии предполетного досмотра не предусмотрено обязательное участие при осуществлении предполетного и послеполетного досмотра кинолога со служебной собакой. В Плане обеспечения транспортной безопасности объекта транспортной инфраструктуры аэропорт "Череповец, утвержденном заключением Росавиации от 12.05.2014 N 34, также не предусмотрено участие при досмотре кинолога с собакой.

При таких обстоятельствах, а также учитывая ссылку в предписании на нарушении конкретного пункта Правил N 104, следует согласиться с выводом суда о недействительности пункта 14 предписания.

Доводы апелляционной жалобы о необоснованности ссылки суда на пункт 21 Правил N 104, а не на пункт 6 этих правил, отклоняются апелляционной инстанцией, поскольку в предписании отсутствует указание на пункт Правил N 104, который Обществом нарушен.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

Решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 01.03.2018 г. по делу N А56-73405/2017 в обжалуемой части оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

И.Б. Лопато

Судьи

А.Б. Семенова И.В. Юрков