Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 28 июня 2018 г. N 12АП-6104/18

г. Саратов

28 июня 2018 г.

Дело N А57-10759/2017

Резолютивная часть постановления объявлена "21" июня 2018 года.

Полный текст постановления изготовлен "28" июня 2018 года.

Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Никольского С.В.,

судей Борисовой Т.С., Дубровиной О.А.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Кусаиновой Г.С.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционные жалобы администрации Энгельсского муниципального района Саратовской области, общества с ограниченной ответственностью "Торгово-строительное управление Энгельсстрой" на решение Арбитражного суда Саратовской области от 10 апреля 2018 года по делу N А57-10759/2017 (судья Заграничный И.М.), по исковому заявлению Прокуратуры Саратовской области в интересах публично-правового образования - Энгельсского муниципального района Саратовской области в лице администрации Энгельсского муниципального района Саратовской области к комитету по управлению имуществом администрации Энгельсского муниципального района, ОГРН 1026401980868, обществу с ограниченной ответственностью "Торгово-строительное управление Энгельсстрой", ОГРН 1026401979064 третьи лица: администрация Энгельсского муниципального района Саратовской области, Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Саратовской области, ФГУП "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Саратовской области", Федеральная Антимонопольная служба по Саратовской области о признании недействительным дополнительного соглашения от 23.03.2015 к договору аренды N 11554/1 от 15.09.2014, заключенного между комитетом по управлению имуществом администрации Энгельсского муниципального района Саратовской области и ООО "ТСУ Энгельсстрой",

при участии в судебном заседании:

от администрации Энгельсского муниципального района Саратовской области - Зеленкиной П.Н., действующей по доверенности N 02-02-04/24 от 9.01.2018,

от Прокуратуры Саратовской области - Касимова В.О., удостоверение ТО N 232220 от 12.03.2018,

от Федеральной Антимонопольной службы по Саратовской области - Фурсаевой М.С., действующей по доверенности N 03/1-3188 от 19.06.2018,

иные лица не явились, извещены о времени и месте судебного заседания надлежащим образом, в порядке статьи 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Двенадцатого арбитражного апелляционного суда,

УСТАНОВИЛ:

В Арбитражный суд Саратовской области обратился заместитель прокурора Саратовской области в интересах публично-правового образования - Энгельсского муниципального района Саратовской области в лице администрации Энгельсского муниципального района Саратовской области с исковым заявлением к Комитету по управлению имуществом администрации Энгельсского муниципального района, обществу с ограниченной ответственностью "Торгово-строительное управление Энгельсстрой" о признании недействительным дополнительного соглашения от 23.03.2015 к договору аренды N 11554/1 от 15.09.2014, заключенного между комитетом по управлению имуществом администрации Энгельсского муниципального района Саратовской области и ООО "ТСУ Энгельсстрой".

Решением Арбитражного суда Саратовской области от 10.04.2018 исковое заявление Прокуратуры Саратовской области удовлетворено.

Суд признал недействительным дополнительное соглашение от 23.03.2015 к договору аренды N 11554/1 от 15.09.2014, заключенное между Комитетом по управлению имуществом администрации Энгельсского муниципального района Саратовской области и ООО "ТСУ Энгельсстрой".

Администрация, ООО "ТСУ Энгельсстрой", не согласились с принятым решением и обратились в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобами, в которых просят решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт.

Дело в арбитражном суде апелляционной инстанции рассматривается в соответствии с требованиями статей 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Как следует из материалов дела, на основании постановления главы администрации Энгельсского муниципального района N 5055 от 09.09.2014 "О предоставлении ООО "ТСУ Энгельсстрой" в аренду земельного участка с разрешенным использованием "сооружения и устройства сетей инженерно-технического обеспечения", между ООО "ТСУ Энгельсстрой" и Комитетом по управлению имуществом администрации Энгельсского муниципального района (далее - КУИ Энгельсского MP) заключен договор аренды земельного участка N 11554/1 от 15.09.2014.

Согласно Акту приема-передачи от 15.09.2014 КУИ Энгельсского MP передал ООО "ТСУ Энгельсстрой" земельный участок с кадастровым номером 64:50:011204:32 площадью 9 255 кв.м по адресу: Саратовская область, г. Энгельс, район ул. Карьерная с разрешенным видом использования "сооружения и устройства сетей инженерно-технического обеспечения".

Между сторонами договора аренды 23.03.2015 заключено дополнительное соглашение к Договору аренды земельного участка N 11554/1 от 15.09.2014, которым внесены изменения в пункт 1.4 договора.

Согласно первоначальной редакции пункт 1.4 указан как "земельный участок представляется для использования "сооружения и устройства сетей инженерно-технического обеспечения". Приведенное описание именуется в дальнейшем "разрешенным использованием".

Дополнительным соглашением от 23.03.2015 пункт 1.4 изложен в следующей редакции: "Земельный участок предоставляется для использования "многоквартирные дома многоэтажные" Приведенное описание именуется в дальнейшем "разрешенным использованием".

В соответствии с письмом Филиала ФГБУ "ФКР Росреестра" по Саратовской области от 09.08.2017 N 6183 учет изменений вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 64:50:011204:32 был осуществлен 02.03.2015 на основании заявления ООО "ТСУ Энгельсстрой".

Таким образом, разрешенный вид использования земельного участка изменен с "сооружения и устройства сетей инженерно-технического обеспечения" на "многоквартирные дома многоэтажные".

Прокуратура области полагает, что вышеуказанное дополнительное соглашение заключено в нарушение требований законодательства и является недействительной (ничтожной) сделкой.

Как следует из части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты прав и законных интересов других лиц.

В соответствии с подпунктами 7, 11 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации основными принципами земельного законодательства в Российской Федерации являются платность использования земли и сочетание интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества.

В системной взаимосвязи с положениями пункта 2 статьи 607 Гражданского кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой законом могут быть установлены особенности сдачи в аренду земельных участков, это означает, что государство вправе устанавливать особые правила продажи или сдачи в аренду земельных участков определенных видов использования, в том числе и в целях повышения экономической эффективности такой деятельности, что, прежде всего, направлено на поддержание баланса общественных и личных интересов в сфере земельных правоотношений.

В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 39.1 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются на основании договора аренды в случае предоставления земельного участка в аренду.

Статьей 39.2 Земельного кодекса Российской Федерации определено, что предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления в пределах их компетенции в соответствии со статьями 9 - 11 Кодекса.

Согласно части 1 статьи 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается на торгах, проводимых в форме аукциона, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 2 данной статьи.

Рассматриваемые в настоящем деле спорные правоотношения не относятся к числу таких исключений.

Целью проведения торгов является привлечение всех заинтересованных лиц (конкурентов) и обеспечение им равных возможностей на приобретение земельного участка, а также получение уполномоченным органом максимальной цены за объект торгов.

Пунктом 1 статьи 422 Гражданского кодекса Российской Федерации предусмотрено, что договор должен соответствовать обязательным для сторон правилам, установленным законом и иными правовыми актами (императивным нормам), действующим в момент его заключения.

Действующее земельное законодательство устанавливает специальный порядок предоставления земельных участков, находящихся в муниципальной и государственной собственности (ч. 1 ст. 39.6 ЗК РФ).

Законодателем императивно установлен порядок представления земельного участка, находящегося в муниципальной и государственной собственности, для строительства посредством проведения торгов.

В определении Верховного Суда РФ от 16.12.2015 N 18-КГ15-173 указано, что "если предоставление земельного участка в аренду для определенной в договоре цели было осуществлено без проведения аукциона, изменение условий такого договора на аренду для жилищного строительства прямо противоречит статье 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации.

Как следует из разъяснений, данных в определении Верховного Суда РФ от 06.08.2013 N 56-КГ13-5, нахождение земельного участка, переданного в аренду, в зоне застройки многоэтажными жилыми домами само по себе не означает, что любое лицо, получившее участок в аренду с одним видом разрешенного использования (для строительства и дальнейшей эксплуатации административного здания), может по своему усмотрению выбрать другой вид разрешенного использования (для строительства и дальнейшей эксплуатации многоквартирного жилого дома), изменить его и использовать по своему усмотрению без волеизъявления собственника (решения соответствующего уполномоченного органа).

Произвольное, не основанное на нормах действующего законодательства и противоречащее условиям договора, изменение вида разрешенного использования земельного участка не допускается.

В нарушение положений закона сторонами допущено злоупотребление правом, выразившееся в заключении дополнительного соглашения от 23.03.2015 в обход предусмотренной законом процедуры.

При этом, следует учитывать, что первоначально предоставление находящегося в муниципальной собственности земельного участка в аренду для определенной в договоре аренды земельного участка N 11554/1 от 15.09.2014 цели - сооружения и обустройства сетей инженерно-технического обеспечения, было осуществлено без проведения аукциона, поэтому изменение условий такого договора на аренду для жилищного строительства будет прямо противоречить статье 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации, предусматривающей проведение торгов в таких случаях.

Правовой режим земель в период строительства имеет особенности, установленные земельным законодательством, которые, в частности, заключаются в возложении на арендатора определенных обязанностей на период строительства, определении ставок арендной платы и установлении в законе специальных оснований для прекращения договора аренды, которые распространяются и на период, предоставленный для освоения земельного участка.

Следовательно, заключение соглашения об изменении вида разрешённого использования земельного участка, фактически изменившее его целевое назначение с сооружения и обустройства сетей инженерно-технического обеспечения на строительство многоэтажного жилого дома, повлекло принципиальное изменение "судьбы" земельного участка с нарушением установленного законом порядка.

Земельным кодексом установлены различные порядок и процедуры предоставления земельных участков из земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности, для различных целей, в частности - для строительства, и для целей, не связанных со строительством.

Согласно абзацу первому пункта 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации земли используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования, в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

В силу абзацев первого и второго статьи 42 данного Кодекса собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту.

Таким образом, строительство объектов должно осуществляться исключительно на отведенных для этого земельных участках соответствующей категории и разрешенного использования.

Как указывалось выше, на основании постановления главы администрации Энгельсского муниципального района N 5055 от 09.09.2014 "О предоставлении ООО "Торгово-строительное управление Энгельсстрой" в аренду земельного участка с разрешенным использованием "сооружения и устройства сетей инженерно-технического обеспечения", между ООО "ТСУ Энгельсстрой" и Комитетом по управлению имуществом администрации Энгельсского муниципального района заключен договор аренды земельного участка N 11554/1 от 15.09.2014.

Предоставление земельного участка в аренду было обусловлено обязанностью его использования исключительно в целях, в которых он предоставлялся, то есть для сооружения и устройства сетей инженерно-технического обеспечения и без права капитального строительства.

Соглашением от 23.03.2015 к договору аренды земельного участка N 11554/1 от 15.09.2014, заключенному между комитетом по управлению имуществом администрации Энгельсского муниципального района и ООО "ТСУ Энгельсстрой", стороны изменили вид разрешённого использования с "сооружения и устройства сетей инженерно-технического обеспечения" на "многоквартирные дома многоэтажные".

Из системного анализа приведенных выше правовых норм следует, что произвольное изменение вида разрешенного использования земельного участка в рамках видов, предусмотренных градостроительным регламентом, не допускается в том случае, когда такое изменение не соответствует установленным законом правилам оборота земель.

То есть, изменение вида разрешённого использования земельного участка, даже произведённое с соблюдением законных механизмов и градостроительных регламентов, не может подменять собой предусмотренный законом определённый порядок предоставления земельных участков.

Заключение соглашения об изменении вида разрешённого использования от 23.03.2015 к договору аренды влечет нарушение приведенного законодательства и прав и законных интересов публичного образования, поскольку земельный участок фактически предоставлен ООО "ТСУ Энгельсстрой" для целей, отличных от предусмотренных первоначальным договором аренды земельного участка N 11554/1 от 15.09.2014, без проведения аукциона, то есть без соблюдения особенностей, предусмотренных статьей 39.6 Земельного кодекса, что недопустимо.

Изменение вида разрешенного использования земельного участка, по сути, направлено на обход процедур, установленных земельным законодательством для предоставления земельных участков, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в том числе процедуры аукциона.

Кроме того, при использовании земельного участка под сооружения и устройства сетей инженерно-технического обеспечения, такой участок не выбывает из владения публичного образования и находится во временном пользовании арендатора.

Передача участка не под строительство не предполагает прекращение прав владения собственника на данный участок. А в силу статьи 622 ГК РФ при прекращении договора аренды арендатор обязан вернуть арендодателю имущество в том состоянии, в котором он его получил, с учетом нормального износа или в состоянии, обусловленном договором.

Между тем, при предоставлении участка для цели строительства, происходит фактическое выбытие земельного участка из владения собственника в соответствии с положениями гражданского, жилищного и земельного законодательства, регламентирующими принцип единства судьбы земельного участка и находящегося на нём объекта недвижимости.

В связи с этим, законодателем предусмотрены различные процедуры и механизмы предоставления земельных участков для различных целей использования.

Заключив соглашение от 23.03.2015 об изменении вида разрешённого использования, стороны договора фактически прекратили договорные отношения в отношении объекта - земельного участка, предоставленного для целей размещения сооружения и устройства сетей инженерно-технического обеспечения без права капитального строительства.

В таком случае, последующее предоставление земельного участка для целей строительства должно было осуществляться на торгах.

Таким образом, спорный земельный участок не мог быть предоставлен для строительства многоквартирного жилого дома без проведения определенных процедур как до 01.03.2015, так и после введения новой нормы - статьи 39.6 ЗК РФ.

Кроме того, в рассматриваемом случае, судом усматриваются нарушения положений Федерального закона от 26.07.2006 N 135- ФЗ "О защите конкуренции".

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в том числе, путем предоставления преимуществ отдельному хозяйствующему субъекту.

Согласно положениям статьи 16 Закона о защите конкуренции запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Из статей 15, 16 Закона о защите конкуренции следует, что достаточным основанием для вывода о нарушении установленных в них запретов является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции.

Предоставление возможности осуществления жилищного строительства на земельном участке, находящемся в государственной или муниципальной собственности хозяйствующему субъекту, в нарушение установленной федеральным земельным законодательством процедуры (без проведения торгов), создает необоснованные и незаконные преимущества и дискриминационные условия, при которых ООО "ТСУ Энгельсстрой" было поставлено в неравные, более выгодные условия, обеспечивающие возможность осуществления жилищного строительства на земельном участке, находящемся в муниципальной собственности, нежели другие хозяйствующие субъекты.

Согласно статье 1 ГК РФ, при установлении, осуществлении и защите гражданских прав и при исполнении гражданских обязанностей участники гражданских правоотношений должны действовать добросовестно.

Согласно статье 168 ГК РФ сделка, нарушающая требования закона или иного правового акта и при этом посягающая на публичные интересы либо права и охраняемые законом интересы третьих лиц, ничтожна, если из закона не следует, что такая сделка оспорима или должны применяться другие последствия нарушения, не связанные с недействительностью сделки.

В силу пункта 1 статьи 166 ГК РФ, с учетом разъяснений, содержащихся в пункте 71 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23.06.2015 N 25 "О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", сделка недействительна по основаниям, установленным законом, в силу признания ее таковой судом (оспоримая сделка) либо независимо от такого признания (ничтожная сделка).

В пункте 74 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23.06.2015 N 25 "О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" разъяснено, что договор, условия которого противоречат существу законодательного регулирования соответствующего вида обязательства, может быть квалифицирован как ничтожный полностью или в соответствующей части. Сделка, при совершении которой был нарушен явно выраженный запрет, установленный законом, является ничтожной как посягающая на публичные интересы (пункт 75).

С учётом анализа вышеуказанных норм права, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о ничтожности соглашения об изменении вида разрешённого использования от 23.03.2015 к договору аренды земельного участка N 11554/1 от 15.09.2014, поскольку заключением спорного договора нарушены интересы публичного образования (муниципалитета) ввиду непоступления в бюджет денежных средств, которые должны были поступить по результатам торгов, а также нарушены публичные интересы, так как несоблюдение установленного порядка предоставления земельного участка под строительство многоквартирного многоэтажного жилого дома повлекло нарушение прав неопределенного круга лиц, которые могли принять участие в торгах по продаже права аренды данного участка.

В соответствии со статьями 27, 35 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" и частью 1 статьи 52 АПК РФ прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с иском о признании недействительными сделок, совершенных органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия Российской Федерации, доля участия субъектов Российской Федерации, доля участия муниципальных образований.

Таким образом, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что обжалуемое решение принято судом на основании полного исследования фактических обстоятельств дела и правильном применении норм права, в связи с чем, оснований для его отмены не имеется.

Судебные расходы распределены между сторонами по правилам главы 9 АПК РФ.

Руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Саратовской области от 10 апреля 2018 года по делу N А57-10759/2017 оставить без изменения, апелляционные жалобы - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Поволжского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

С.В. Никольский

Судьи

Т.С. Борисова О.А. Дубровина