Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 4 июля 2018 г. N 02АП-4092/18

г. Киров

04 июля 2018 г.

Дело N А82-19613/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 27 июня 2018 года.

Полный текст постановления изготовлен 04 июля 2018 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Кононова П.И.,

судей Ившиной Г.Г., Черных Л.И.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Русаковой О.Г.,

при участии в судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи в Арбитражном суде Ярославской области представителя заявителя Белякова Р.Ю., действующего на основании доверенности от 02.11.2016, представителя ответчика Кебедова Д.М., действующего на основании служебного удостоверения,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Федерального казенного учреждения "Управление автомобильной магистрали Москва-Архангельск Федерального дорожного агентства"

на решение Арбитражного суда Ярославской области от 29.03.2018 по делу N А82-19613/2017, принятое судом в составе судьи Ловыгиной Н.Л.,

по заявлению Федерального казенного учреждения "Управление автомобильной магистрали Москва-Архангельск Федерального дорожного агентства"

к Ярославской межрайонной природоохранной прокуратуре Волжской межрегиональной прокуратуры, Волжской межрегиональной прокуратуре,

третьи лица: Департамент охраны окружающей среды и природопользования Ярославской области, Управление Государственной инспекции безопасности дорожного движения Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Ярославской области, Федеральное дорожное агентство Министерства транспорта Российской Федерации (РОСАВТОДОР),

о признании недействительным и отмене представления и об обязании устранить допущенные нарушения,

установил:

Федеральное казенное учреждение "Управление автомобильной магистрали Москва-Архангельск Федерального дорожного агентства" (далее - заявитель, ФКУ УПРДОР "Холмогоры", Учреждение) обратилось в Арбитражный суд Ярославской области с заявлением о признании недействительным представления от 13.09.2017 N 20/2017 заместителя прокурора Ярославской межрайонной природоохранной прокуратуры советника юстиции А.Н. Шаталова об устранении нарушения законодательства по фактам нарушения требований законодательства о животном мире, выразившегося в бездействии Учреждения по вопросу предотвращения ущерба наносимого объектам животного мира при эксплуатации автомобильной дороги общего пользования федерального значения М-8 "Холмогоры" от Москвы, через Ярославль, Вологду, до Архангельска на участках км 24-26,41, 174-178,312-314, 324, 357; об обязании Ярославской межрайонной природоохранной прокуратуры Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры устранить допущенные нарушения прав и законных интересов ФКУ УПРДОР "Холмогоры".

Решением Арбитражного суда Ярославской области от 29.03.2018 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятым решением, ФКУ УПРДОР "Холмогоры" обратилось во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит отменить решение суда и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

Заявитель полагает, что решение вынесено судом с нарушением норм материального и процессуального права. Учреждение приводит доводы о неисполнимости предписания, в частности, в связи с тем, что способом его исполнения является устройство дорожных ограждений исключительно в рамках работ по строительству (реконструкции), принятие решения о которых не относится к компетенции заявителя.

Ярославская межрайонная природоохранная прокуратура в отзыве на апелляционную жалобу возражает против доводов заявителя, просит оставить жалобу без удовлетворения.

Волжская межрегиональная прокуратура считает апелляционную жалобу необоснованной и не подлежащей удовлетворению по приведенным в отзыве доводам.

Ответчики считают, что указанные в представлении участки автомобильной дороги М-8 "Холмогоры" подлежали обустройству ограждениями при выполнении работ по содержанию автомобильной дороги, а также специальными проходами при выполнении работ по реконструкции, капитальному ремонту и ремонту автомобильной дороги, о необходимости которых Учреждение в рамках предоставленного объема полномочий информирует собственника автомобильной дороги путем внесения предложений по формированию соответствующих программ, разработки планов и программных мероприятий по повышению безопасности дорожного движения и экологической безопасности.

Подробно доводы сторон изложены в апелляционной жалобе и отзывах на нее.

Департамент охраны окружающей среды и природопользования Ярославской области, Управление Государственной инспекции безопасности дорожного движения; Федеральное дорожное агентство Министерства транспорта Российской Федерации (РОСАВТОДОР) отзывы на апелляционную жалобу не представили.

Подробно позиции сторон изложены в апелляционной жалобе и отзывах на нее и поддержаны представителями в судебном заседании.

Законность решения Арбитражного суда Ярославской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Как следует из материалов дела, Ярославской межрайонной природоохранной прокуратурой в целях проверки информации, озвученной на расширенном заседании Правительства Ярославской области с участием Департамента охраны окружающей среды и природопользования Ярославской области, УМВД Ярославской области, состоявшемся 11.05.2017, о фактах гибели диких животных, на участках автомобильных дорог, проведена проверка законодательства о животном мире при эксплуатации автомобильной дороги федерального значения М-8 "Холмогоры".

В ходе проверки установлено, что на автомобильной дороге общего пользования федерального значения М-8 "Холмогоры" имеются участки, пересекающиеся с путями миграции диких животных. За период 2016-первого полугодия 2017 года зарегистрировано более 40 случаев дорожно-транспортных происшествий, приведших к гибели диких животных. Данная дорога находится в оперативном управлении ФКУ Упрдор "Холмогоры".

13.09.2017 прокуратура с целью предотвращения (минимизации) фактов гибели диких животных выдала Учреждению представление об устранении нарушений федерального законодательства, причин и условий им способствующих.

Не согласившись с указанным представлением, ФКУ Упрдор "Холмогоры" обратилось в арбитражный суд с соответствующим требованием.

Арбитражный суд Ярославской области, руководствуясь положениями статей 198, 200 АПК РФ, статей 1, 22, 24 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон о прокуратуре), статей 1, 22, 28 Федерального закона от 24.04.1995 N 52-ФЗ "О животном мире" (далее - Закон о животном мире), Требованиями по предотвращению гибели объектов животного мира при осуществлении производственных процессов, а также при эксплуатации транспортных магистралей, трубопроводов, линий связи и электропередачи, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 13.08.1996 N 997 (далее - Требования), пришел к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных требований.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзывов на нее, заслушав представителей сторон, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из нижеследующего.

В силу части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".

В силу части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Согласно пункту 2 статьи 1 Закона прокуратуре в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет, в том числе надзор за исполнением законов органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Реализуя эти полномочия, прокурор согласно статье 22 Закона о прокуратуре вправе, в том числе вносить представления об устранении выявленных нарушений закона.

Таким образом, представление является мерой прокурорского реагирования, имеющей целью устранение нарушений закона, их причин и способствующих им условий.

Круг субъектов, которым может быть внесено представление, определен в пункте 1 статьи 24 Закона о прокуратуре, согласно которому представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению.

Представление прокурора, являющееся ненормативным правовым актом, может быть оспорено в суде в установленном законом порядке.

ФКУ Упрдор "Холмогоры" в соответствии с уставными целями деятельности осуществляет функции по оказанию государственных услуг в сфере дорожного хозяйства, осуществлению оперативного управления автомобильными дорогами общего пользования федерального значения, обеспечению безопасного и бесперебойного движения транспортных средств по автомобильным дорогам общего пользования федерального значения, содержанию автомобильных дорог, переданных в управление Учреждению, и искусственных сооружений на них, в том числе в отношении автомобильной дороги общего пользования федерального значения М-8 "Холмогоры".

В этой связи в силу положений статей 2, 12 и 17 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (далее- Закон N 196-ФЗ) Учреждение является лицом, ответственным за содержание указанной автомобильной дороги в безопасном для дорожного движения состоянии, и в том числе обязано принимать необходимые и зависящие от него меры по предупреждению причин возникновения дорожно-транспортных происшествий и снижению тяжести их последствий.

На основании части 1 статьи 22 Закона о животном мире любая деятельность, влекущая за собой изменение среды обитания объектов животного мира и ухудшение условий их размножения, нагула, отдыха и путей миграции, должна осуществляться с соблюдением требований, обеспечивающих охрану животного мира.

Статьей 28 Закона о животном мире предусмотрено, что юридические лица и граждане обязаны принимать меры по предотвращению заболеваний и гибели объектов животного мира при проведении сельскохозяйственных и других работ, а также при эксплуатации ирригационных и мелиоративных систем, транспортных средств, линий связи и электропередачи. Требования к предотвращению гибели объектов животного мира при осуществлении производственных процессов, а также при эксплуатации транспортных магистралей, трубопроводов и линий связи и электропередачи разрабатываются специально уполномоченными государственными органами по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания в соответствии с разграничением полномочий, предусмотренным статьями 5 и 6 настоящего Федерального закона, и утверждаются соответственно Правительством Российской Федерации и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 24 Требований владельцы транспортных средств и организации, эксплуатирующие транспортные магистрали, обязаны принимать меры к предотвращению ущерба, наносимого объектам животного мира, ограничивать в пределах своей компетенции судоходство и скорость движения транспорта по согласованию со специально уполномоченными государственными органами по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания.

Опасные участки транспортных магистралей в местах концентрации объектов животного мира и на путях их миграции ограждаются устройствами со специальными проходами, типы и конструкции которых согласовываются со специально уполномоченными государственными органами по охране и контролю за использованием объектов животного мира и среды их обитания (пункт 25 Требований).

Соответственно применительно к автомобильной дороге общего пользования федерального значения М-8 "Холмогоры" обязанности по соблюдению приведенных выше требований законодательства о безопасности дорожного движения и о животном мире возложены на ФКУ Упрдор "Холмогоры".

Из материалов настоящего дела следует, что проведенной прокуратурой проверкой установлены многочисленные факты дорожно-транспортных происшествий на участках указанной автомобильной дороги (357 км, 24-26 км, 41 км,174-178 км, 312-314 км) с участием в них диких животных, в том числе на путях их миграции, имевшие место в 2016-2017 годах и повлекшие гибель данных животных. При этом прокуратурой установлен факт ненадлежащего содержания в безопасном для дорожного движения состоянии указанных опасных участков автомобильной дороги, выразившегося в отсутствии на них специальных защитных ограждений, препятствующих выходу диких животных на дорогу.

В этой связи Ярославской межрайонной природоохранной прокуратурой в адрес Учреждения было направлено представление об устранении выявленных нарушений законодательства от 13.09.2017. Данное представление, по мнению арбитражного суда апелляционной инстанции, полностью соответствует приведенным выше положениям Закона N 196-ФЗ, Закона о животном мире, Закона о прокуратуре и не возлагает на заявителя не основанные на закона и не исполнимые обязанности. Соответственно, арбитражный суд первой инстанции на основании части 3 статьи 201 АПК РФ вынес правильное и законное решение об отказе в удовлетворении требования заявителя о признании оспариваемого представления прокуратуры недействительным.

Доводы апелляционной жалобы о том, что указанные в представлении участки автомобильной дороги не находятся в оперативном управлении Учреждения отклоняются как противоречащие материалам дела. Факты возникновения дорожно-транспортных происшествий с участием диких животных именно на участках автомобильной дороги М 8 "Холмогоры", содержание которых осуществляется заявителем, подтверждаются многочисленными документами, представленными органами ГИБДД МВД России и органами охраны окружающей среды и животного мира.

Содержащиеся в апелляционной жалобе доводы о неисполнимости выданного представления прокуратуры арбитражным судом апелляционной инстанции также отклоняются в связи со следующим.

Как буквально следует из резолютивной части оспариваемого представления от 13.09.2017 Учреждению предложено рассмотреть представление и принять меры, направленные на устранение нарушений законодательства и условий, им способствующих. Таким образом, представление возлагает на заявителя общую обязанность по принятию мер, направленных на предотвращение дорожно-транспортных происшествий с участием диких животных на отдельных участках эксплуатируемой им автомобильной дороги, не определяя при этом конкретный перечень таких мер. Возложение на Учреждение, как на лицо, ответственное за содержание в безопасном для дорожного движения состоянии автомобильной дороги М 8 "Холмогоры", такой общей обязанности не противоречит приведенным выше положениям Закона N 196-ФЗ и Закона о животном мире. Выбор же соответствующих мер и возможных действий, направленных на повышение уровня безопасности дорожного движения и степени защищенности животного мира в зоне своей ответственности, предоставлен ФКУ Упрдор "Холмогоры" в пределах имеющейся у него компетенции. Если же принятие отдельных мер, в том числе таких, как установка специальных ограждений на дороге, не отнесено к компетенции Учреждения или невозможно в силу отсутствия соответствующих организационно-правовых и (или) финансовых условий, создание которых находится вне сферы его ведения, Учреждение не лишено права обратиться с соответствующими запросами в компетентные органы исполнительной власти и органы местного самоуправления, в том числе в Федеральное дорожного агентство. При этом направление таких обращений в компетентные органы, уполномоченные на решение обозначенных в представлении прокуратуры вопросов, должно рассматриваться в качестве надлежащего исполнения данного представления.

В целом следует отметить, что доводы, изложенные в апелляционной жалобе, не содержат фактов, которые не были бы проверены и не учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела, либо влияли на обоснованность и законность оспариваемого решения суда, не свидетельствуют о нарушениях судом первой инстанции норм материального и процессуального права, которые могут рассматриваться в качестве оснований для отмены судебного акта.

С учетом изложенного решение Арбитражного суда Ярославской области от 29.03.2018 следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу ФКУ Упрдор "Холмогоры" - без удовлетворения.

Судом апелляционной инстанции исследованы все доводы жалобы Общества, однако они не опровергают выводов суда, изложенных в обжалуемом решении.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных в части 4 статьи 270 АПК РФ и являющихся безусловными основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

На основании статьи 110 АПК РФ расходы по апелляционной жалобе относятся на заявителя жалобы.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ярославской области от 29.03.2018 по делу N А82-19613/2017 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Федерального казенного учреждения "Управление автомобильной магистрали Москва-Архангельск Федерального дорожного агентства" - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Ярославской области.

Постановление может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьями 291.1-291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при условии, что оно обжаловалось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа.

Председательствующий

П.И. Кононов

Судьи

Г.Г. Ившина Л.И. Черных