Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 3 июля 2018 г. N 15АП-7062/18

город Ростов-на-Дону

03 июля 2018 г.

дело N А32-5835/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 26 июня 2018 года.

Полный текст постановления изготовлен 03 июля 2018 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Ефимовой О.Ю.,

судей Соловьевой М.В., Филимоновой С.С.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Горстроймонтаж" на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 10.04.2018 по делу N А32-5835/2018, принятое в составе судьи Погорелова И.А. по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Горстроймонтаж" к Северо-Кавказскому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору о признании незаконным и отмене постановления о назначении административного наказания,

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "Горстроймонтаж" (далее - ООО "Горстроймонтаж") обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к Северо-Кавказскому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - управление, административный орган) о признании незаконным и отмене постановления от 18.01.2018 N 1703-119-25-14.1 о привлечении к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 10.04.2018 в удовлетворении заявленных требований отказано. Суд пришел к выводу о наличии в деянии общества события и состава вмененного ему правонарушения. Оснований для признания совершенного правонарушения малозначительным, а также применения положений статьи 4.1.1 КоАП РФ суд не усмотрел.

ООО "Горстроймонтаж" обжаловало решение суда первой инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), и просило его отменить, ссылаясь на то, что проверка проведена неуполномоченным органом.

В отзыве на апелляционную жалобу управление указало на законность и обоснованность принятого по делу судебного акта.

В возражениях на отзыв общество указало на несостоятельность доводов административного органа, просило рассмотреть жалобу в отсутствие своего представителя.

Определением от 22.06.2018 в составе суда, рассматривающего апелляционную жалобу, в порядке статьи 18 АПК РФ произведена замена судьи Гуденица Т.Г. на судью Филимонову С.С. в связи с нахождением судьи Гуденица Т.Г. в очередном трудовом отпуске. Рассмотрение жалобы начато сначала.

Во исполнение определения от 29.05.2018 управлением представлены суду копии акта освидетельствования скрытых работ от 16.05.2017 и разрешения на строительство, которые приобщены к материалам дела.

Представители лиц, участвующих в деле, в судебное заседание не явились, о месте и времени судебного заседания извещены надлежащим образом, в связи с чем суд апелляционной инстанции, руководствуясь положениями части 3 статьи 156 АПК РФ, не установил процессуальных препятствий к рассмотрению апелляционной жалобы в их отсутствие и возможности удовлетворения ходатайства общества.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, отзыва на нее и возражений на отзыв, проверив правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, на основании распоряжения от 02.11.2017 N 7257-р (т.1 л.д. 46-50) административным органом в период с 07.11.2017 по 01.12.2017 проведена плановая выездная проверка в отношении общества, в ходе которой установлен факт строительства объекта капитального строительства "Горнолыжный курорт "Роза Хутор", в том числе горнолыжные трассы и серия подъемников с объектами и сооружениями курортно-туристической, инженерно-транспортной, обслуживающей и сопутствующей инфраструктуры постолимпийского развития" (проектные и изыскательские работы, строительство). Серия подъемников. Пассажирская подвесная канатная дорога "Лифт (Q)". Инженерно-транспортная инфраструктура", а именно: разбивка осей здания "Парковка" в осях "Г, Д/1-8" и разработка грунта котлована здания "Парковка" без получения соответствующего разрешения, о чем составлен акт проверки от 01.12.2017 N 1217-119-25-16 (т.1 л.д. 51-54).

По выявленным признакам административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ, в отношении общества был составлен протокол об административном правонарушении от 15.12.2017 N 1703-119-25-14.1 (т.1 л.д. 57-59).

Постановлением от 18.01.2018 N 1703-119-25-14.1 ООО "Горстромонтаж" признано виновным в совершении административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ, с назначением наказания в виде административного штрафа в размере 500 000 рублей.

Не согласившись с вынесенным постановлением в части назначенного размера административного штрафа, общество оспорило его в судебном порядке.

В соответствии с частью 6 статьи 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Объективную сторону правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ, составляет осуществление строительства, реконструкции объектов капитального строительства без разрешения на строительство в случае, если для осуществления строительства, реконструкции объектов капитального строительства предусмотрено получение разрешений на строительство.

Объектом рассматриваемого правонарушения является порядок осуществления строительства объектов недвижимости.

В соответствии со ст. 26.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

Эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными настоящим Кодексом, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами.

Согласно статье 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации объект капитального строительства - это здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено, за исключением временных построек, киосков, навесов и других подобных построек.

В силу пункта 13 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации строительство - это создание зданий, строений, сооружений (в том числе на месте сносимых объектов капитального строительства).

Согласно пункту 16 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации застройщик - это физическое или юридическое лицо, обеспечивающее на принадлежащем ему земельном участке строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, а также выполнение инженерных изысканий, подготовку проектной документации для их строительства, реконструкции, капитального ремонта.

Лицами, осуществляющими строительство, могут являться застройщик либо привлекаемое застройщиком или заказчиком на основании договора физическое или юридическое лицо. Лицо, осуществляющее строительство, организует и координирует работы по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объекта капитального строительства, обеспечивает соблюдение требований проектной документации, технических регламентов, техники безопасности в процессе указанных работ и несет ответственность за качество выполненных работ и их соответствие требованиям проектной документации (часть 3 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Частью 3.1. статьи 52 Градостроительного кодекса РФ предусмотрено, что застройщик вправе осуществлять строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства самостоятельно при условии, что он является членом саморегулируемой организации в области строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, если иное не предусмотрено настоящей статьей, либо с привлечением иных лиц по договору строительного подряда.

При осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства на основании договора строительного подряда с застройщиком или техническим заказчиком, лицом, ответственным за эксплуатацию здания, сооружения, региональным оператором указанные лица должны подготовить земельный участок для строительства и (или) объект капитального строительства для реконструкции или капитального ремонта, а также передать индивидуальному предпринимателю или юридическому лицу, с которыми заключен такой договор, материалы и результаты инженерных изысканий, проектную документацию, разрешение на строительство (часть 4 статьи 52 Градостроительного кодекса РФ).

Разрешение на строительство согласно части 1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации - это документ, который подтверждает соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом (за исключением случая, предусмотренного частью 1.1 настоящей статьи), проектом планировки территории и проектом межевания территории (за исключением случаев, если в соответствии с настоящим Кодексом подготовка проекта планировки территории и проекта межевания территории не требуется), при осуществлении строительства, реконструкции объекта капитального строительства, не являющегося линейным объектом (далее - требования к строительству, реконструкции объекта капитального строительства), или требованиям, установленным проектом планировки территории и проектом межевания территории, при осуществлении строительства, реконструкции линейного объекта, а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации. Разрешение на строительство дает застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объекта капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом.

Частью 2 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей.

Разрешение на строительство в силу части 4 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации выдается органом местного самоуправления по месту нахождения земельного участка, за исключением случаев, предусмотренных частями 5 и 6 настоящей статьи и другими федеральными законами.

В силу взаимосвязанных положений статей 51 и 52 Градостроительного кодекса разрешение на строительство выдается до начала осуществления строительства, реконструкции и в случае привлечения застройщиком подрядной организации подлежит передаче подрядчику.

С учетом изложенного, квалификация действий по части 1 статьи 9.5 КоАП РФ возможна при доказанности факта осуществления конкретным лицом строительства или реконструкции без соответствующего разрешения (в том случае, если получение такого разрешения предусмотрено градостроительным законодательством).

Материалами дела об административном правонарушении, в том числе актом проверки, протоколом об административном правонарушении, составленным на основании акта освидетельствования скрытых работ от 16.05.2017 N П1-1 и общего журнала работ NZ(Q)/Q, подтверждается, и обществом по существу не оспаривается, что ООО "Горстромонтаж" в нарушение приведенных положений закона приступило к строительству объекта капитального строительства, а именно: 02.05.2017 осуществило разбивку осей здания "Парковка" в осях "Г, Д/1-8", 04.05.2017 - разработку грунта котлована здания "Парковка" в отсутствие разрешения на строительство. Фактически разрешение на строительство выдано только 05.10.2017, что также подтверждает факт осуществления строительных работ до получения разрешения на строительство.

Таким образом, наличие в действиях ООО "Горстромонтаж" объективной стороны правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ, является доказанным.

В отличие от физических лиц в отношении юридических лиц КоАП РФ формы вины не выделяет.

Следовательно, в отношении юридических лиц требуется лишь установление того, что у соответствующего лица имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, но им не приняты все зависящие от него меры по их соблюдению. Обстоятельства, указанные в части 1 или части 2 статьи 2.2 КоАП РФ применительно к юридическим лицам установлению не подлежат.

В рассматриваемом случае, по мнению суда апелляционной инстанции, вина общества в совершенном правонарушении в полном объеме подтверждается названными выше доказательствами. Доказательств принятия всех возможных и необходимых мер по недопущению осуществления строительных работ при отсутствии разрешения на строительство обществом не представлено.

Процедура привлечения общества к административной ответственности соблюдена. Нарушений требований статей 25.1 и 28.2 КоАП РФ при составлении протокола об административном правонарушении и рассмотрении административного дела управлением не допущено.

Срок давности привлечения к административной ответственности, предусмотренный статьей 4.5 КоАП РФ, не пропущен.

Оценив представленные в дело доказательства, характер совершенного правонарушения, суд первой инстанции обоснованно не усмотрел в действиях общества малозначительности рассматриваемого правонарушения, доказательств исключительности правонарушения в деле не имеется.

Оснований для снижения штрафа ниже установленного санкцией части 1 статьи 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях суд апелляционной инстанции не усматривает по следующим основаниям.

Согласно части 3 статьи 4.1. КоАП РФ при назначении административного наказания юридическому лицу учитываются характер совершенного им административного правонарушения, имущественное и финансовое положение юридического лица, обстоятельства, смягчающие административную ответственность, и обстоятельства, отягчающие административную ответственность.

В соответствии с частью 3.2. указанной статьи при наличии исключительных обстоятельств, связанных с характером совершенного административного правонарушения и его последствиями, имущественным и финансовым положением привлекаемого к административной ответственности юридического лица, судья, орган, должностное лицо, рассматривающие дела об административных правонарушениях либо жалобы, протесты на постановления и (или) решения по делам об административных правонарушениях, могут назначить наказание в виде административного штрафа в размере менее минимального размера административного штрафа, предусмотренного соответствующей статьей или частью статьи раздела II настоящего Кодекса, в случае, если минимальный размер административного штрафа для юридических лиц составляет не менее ста тысяч рублей.

При этом в соответствии с частью 3.3. статьи при назначении административного наказания в соответствии с частью 3.2 настоящей статьи размер административного штрафа не может составлять менее половины минимального размера административного штрафа, предусмотренного для юридических лиц соответствующей статьей или частью статьи раздела II настоящего Кодекса.

Следовательно, при решении вопроса о снижении размера административного штрафа в соответствии с положениями части 3.2. статьи 4.1. КоАП РФ должны иметь место исключительные обстоятельства, связанные с характером совершенного административного правонарушения и его последствиями, имущественным и финансовым положением привлекаемого к административной ответственности юридического лица.

Согласно Определению Конституционного Суда Российской Федерации от 16.07.2009 N 919-О-О, положения главы 4 "Назначение административного наказания" КоАП Российской Федерации предполагают назначение административного наказания с учетом характера совершенного административного правонарушения, личности виновного, имущественного и финансового положения, обстоятельств, смягчающих и отягчающих административную ответственность. Соблюдение конституционных принципов справедливости и соразмерности при назначении административного наказания законодательно обеспечено возможностью назначения одного из нескольких видов административного наказания, установленного санкцией соответствующей нормы закона за совершение административного правонарушения, установлением законодателем широкого диапазона между минимальным и максимальным пределами административного наказания, возможностью освобождения лица, совершившего административное правонарушение, от административной ответственности в силу малозначительности (статья 2.9 КоАП Российской Федерации). Таким образом, законодателем обеспечена необходимая дискреция юрисдикционных органов при применении административных наказаний.

Привлекая общество к административной ответственности по части 1 статьи 9.5 КоАП РФ в виде административного штрафа в минимальном размере - 500 000 рублей, административный орган исходил из отсутствия обстоятельств, смягчающих и отягчающих административную ответственность.

Согласно правовой позиции, выраженной в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 25.02.2014 N 4-П, в соответствии с которой впредь до внесения в КоАП Российской Федерации надлежащих изменений размер административного штрафа, назначаемого юридическим лицам за совершение административных правонарушений, минимальный размер административного штрафа за которые установлен в сумме ста тысяч рублей и более, может быть снижен на основе требований Конституции Российской Федерации и с учетом правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, если наложение административного штрафа в установленных соответствующей административной санкцией пределах не отвечает целям административной ответственности и с очевидностью влечет избыточное ограничение прав юридического лица.

В материалах дела отсутствуют доказательства наличия обстоятельств, позволяющих суду применить положения указанной нормы, в том числе доказательства очевидности избыточного ограничения прав общества примененной санкцией, отсутствия достаточных средств, и иных обстоятельств, не позволяющих выплатить штраф без необратимых последствий, в том числе с учетом возможности рассрочки уплаты штрафа, в связи с чем отсутствуют основания для снижения штрафа с учетом степени вины, характера правонарушения и существенной угрозы безопасности жизни и здоровья людей.

Совокупности условий, необходимых для применения нормы 4.1.1 КоАП РФ, также не имеется.

Таким образом, назначенное административное наказание в минимальном размере, предусмотренном санкцией части 1 статьи 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях соответствует характеру и тяжести правонарушения, отвечает целям и задачам административного наказания, соразмерно совершенному деянию.

Довод апелляционной жалобы об отсутствии у управления полномочий на проведение проверки подлежит отклонению ввиду следующего.

На основании части 3 статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации государственный строительный надзор осуществляется федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление федерального государственного строительного надзора, при строительстве, реконструкции всех объектов, указанных в пункте 5.1 статьи 6 настоящего Кодекса, в том числе, указанных в статье 48.1 настоящего Кодекса особо опасных, технически сложных и уникальных объектов.

Статьей 48.1 Градостроительного кодекса РФ установлено, что к особо опасным и технически сложным объектам относятся: подвесные канатные дороги.

В силу изложенного управление обладало полномочиями на проведение спорного объекта капитального строительства.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 N 401 "О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору" утверждено Положение о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - Положение), в соответствии с пунктом 1 которого Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору является, в том числе уполномоченным органом в области промышленной безопасности (органом федерального государственного надзора в области промышленной безопасности) и органом федерального государственного строительного надзора.

Согласно пункту 2 постановления Правительства Российской Федерации от 01.02.2006 N 54 "О государственном строительном надзоре в Российской Федерации" федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными на осуществление государственного строительного надзора, являются: Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору - при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов, указанных в пункте 5.1 статьи 6 Градостроительного кодекса, за исключением тех объектов, в отношении которых осуществление государственного строительного надзора указами Президента Российской Федерации возложено на иные органы исполнительной власти.

Согласно пункту 4 Положения Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

Северо-Кавказское управление Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору включено в перечень территориальных органов Ростехнадзора, являющийся приложением к Административному регламенту по исполнению Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору государственной функции по осуществлению федерального государственного строительного надзора при строительстве, реконструкции объектов капитального строительства, указанных в пункте 5.1 статьи 6 Градостроительного кодекса Российской Федерации, за исключением тех объектов, в отношении которых осуществление государственного строительного надзора указами Президента Российской Федерации возложено на иные федеральные органы исполнительной власти, утвержденному Приказом Ростехнадзора от 31.01.2013 N 38.

В соответствии с пунктом 4 Порядка проведения проверок при осуществлении государственного строительного надзора и выдачи заключений о соответствии построенных, реконструированных, отремонтированных объектов капитального строительства требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации РД-11-04-2006, утвержденного приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 26.12.2006 N 1129, проверки проводятся должностным лицом (должностными лицами) органа государственного строительного надзора, уполномоченным (уполномоченными) на основании соответствующего приказа (распоряжения) руководителя (лица, исполняющего его обязанности, или лица, которое вправе издать такой приказ (распоряжение) в соответствии с его полномочиями и распределением обязанностей) органа государственного строительного надзора и от его имени осуществлять такой надзор (далее - должностное лицо органа государственного строительного надзора), составленного по образцу, приведенному в приложении N 1 к указанному Порядку.

Государственный инспектор межрегионального отдела управления уполномочен на проведение проверки распоряжением от 02.11.2017 N 7257-р.

Полномочия руководителя Северо-Кавказского управления Ростехнадзора по рассмотрению дел о привлечении к административной ответтсвенности оснвоаны на пунктах 4.6, 5.5 и 9 Положения о Северо-Кавказском управлении Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденного Приказом Ростехнадзора от 12.12.2012 N 718.

Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, не содержат фактов, которые не были бы проверены и не учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на обоснованность и законность судебного акта, либо опровергали выводы суда первой инстанции, в связи с чем, признаются судом апелляционной инстанции несостоятельными и не могут служить основанием для отмены решения суда первой инстанции.

Суд первой инстанции полно, всесторонне, объективно исследовал обстоятельства дела и дал им надлежащую правовую оценку. Нормы материального права применены судом правильно.

Нарушений процессуальных норм, влекущих безусловную отмену обжалованного судебного акта, не установлено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 10.04.2018 по делу А32-5835/2018 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в срок, не превышающий двух месяцев со дня принятия настоящего постановления, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

О.Ю. Ефимова

Судьи

М.В. Соловьева С.С. Филимонова