Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 5 июля 2018 г. N 05АП-4388/18

г. Владивосток

05 июля 2018 г.

Дело N А59-1386/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 03 июля 2018 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 05 июля 2018 года.

Пятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Н.Н. Анисимовой,

судей С.В. Гуцалюк, Г.Н. Палагеша,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Т.А. Елесиной,

рассмотрев в судебном заседании апелляционные жалобы прокуратуры города Южно-Сахалинска, прокуратуры Сахалинской области,

апелляционные производства N 05АП-4388/2018, 05АП-4464/2018

на решение от 17.05.2018

судьи И.Н. Шестопала

по делу N А59-1386/2018 Арбитражного суда Сахалинской области

по заявлению публичного акционерного общества "Азиатско-Тихоокеанский Банк" (ИНН 2801023444, ОГРН 1022800000079)

к прокуратуре города Южно-Сахалинска

третье лицо: прокуратура Сахалинской области (ИНН 6501025864, ОГРН 1026500531980)

о признании недействительным представления от 30.11.2017 N 1459т-2017

при участии:

от прокуратуры города Южно-Сахалинска: Неплюева Е.Н. по доверенности от 13.06.20218, сроком действия на 1 год; от прокуратуры Сахалинской области: Неплюева Е.Н. по доверенности от 21.06.2018, сроком действия на 1 год;

от ПАО "Азиатско-Тихоокеанский Банк": не явились, извещены;

УСТАНОВИЛ:

Публичное акционерное общество "Азиатско-Тихоокеанский Банк" (далее - заявитель, общество, банк) обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным представления прокуратуры города Южно-Сахалинска (далее - прокуратура города, прокурор) от 30.11.2017 N 1459ж-2017 об устранении нарушений требований Федерального закона от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" (далее - Закон N 59-ФЗ).

Определением суда от 16.03.2018 к участию в деле в качестве третьего лица без самостоятельных требований относительно предмета спора привлечена прокуратура Сахалинской области (далее - третье лицо, прокурор, прокуратура области).

Решением Арбитражного суда Сахалинской области от 17.05.2018 заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с вынесенным судебным актом, прокуратура города и прокуратура области обратились с апелляционными жалобами в Пятый арбитражный апелляционный суд. Полагают, что действие Закона N 59-ФЗ распространяется на взаимодействие банка и его клиентов, поскольку заявитель, являясь кредитной организацией, имеет исключительное право осуществлять банковские операции, в том числе по привлечению во вклады денежных средств физических и юридических лиц, по размещению указанных средств от своего имени и за свой счет на условиях возвратности, платности, срочности, по открытию и ведению счетов физических и юридических лиц, то есть фактически выполняет публично значимые функции. В этой связи настаивают на том, что нарушение срока рассмотрения заявления должника по кредитному договору свидетельствует о нарушении банком требований Закона N 59-ФЗ. Кроме того, считают, что оспариваемое представление прокурора, как акт прокурорского реагирования, не является ненормативным правовым актом, подлежащим принудительному исполнению, и не затрагивает права и законные интересы банка в сфере предпринимательской деятельности, в связи с чем не подлежит проверке в порядке, установленном главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), а подлежит рассмотрению в порядке главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ). С учетом изложенных доводов заявители жалоб просят отменить обжалуемое решение и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований.

В судебном заседании представитель прокуратуры города и прокуратуры области доводы апелляционных жалоб поддержал в полном объёме.

Общество в представленном письменном отзыве с доводами апелляционных жалоб не согласилось, считает, что судом первой инстанции выяснены все обстоятельства дела и им дана надлежащая правовая оценка, в связи с чем решение отмене не подлежит.

Заявитель, надлежащим образом извещенный о месте и времени судебного разбирательства, в судебное заседание не явился, письменно ходатайствовал о рассмотрении апелляционных жалоб без своего участия, в связи с чем судебная коллегия на основании статей 156, 266 АПК РФ рассмотрела апелляционные жалобы в отсутствие общества по имеющимся в материалах дела документам.

Из материалов дела коллегией установлено следующее.

Заявлениями от 28.08.2017 и от 27.09.2017 Сон Вячеслав Енгунович (далее - Сон В.Е., заёмщик), как сторона по кредитному договору, обратился в банк с просьбой разъяснить расчет и списание процентов по кредитному договору N 0095/0698558 за период времени с 01.08.2016 по настоящее время и с 20.09.2017 по настоящее время, соответственно.

Не получив письменного ответа на свои заявления, заемщик обратился в прокуратуру города с жалобой от 03.11.2017, указав, что письменные ответы на его заявления, а также уведомления о продлении срока рассмотрения заявлений или о направлении заявлений в другой орган ответственные лица банка не направляли, в связи с чем просил привлечь ответственных лиц к административному штрафу за нарушение Закона N 59-ФЗ.

На основании данного обращения заместителем прокурора города было принято решение N 552 от 07.11.2017 о проведении по данному факту в отношении общества проверки, в связи с чем в адрес банка было направлено требование о предоставлении информации о причинах не предоставления ответов на заявления Сон В.Е. от 28.08.2017 и от 27.09.2017.

Письмом от 17.11.2017 N 25/6-1711/53 общество сообщило прокуратуре города о результатах рассмотрения обращений заемщика, пояснив, что по заявлению от 28.08.2017 Сон В.Е. была предоставлена выписка из лицевого счета и даны устные разъяснения расчета, а повторное заявление, поданное вследствие того, что пояснения специалиста банка Сон В.Е. не устроили, было принято в работу. Письменный ответ на данное обращение оформлен письмом от 17.11.2017 N 25/6-1711/51.

Рассмотрев данные документы и пояснения, прокуратура города пришла к выводу о нарушении банком порядка рассмотрения обращений заемщика, поскольку на заявление от 28.08.2017 письменный ответ не был дан, а по заявлению от 27.09.2017 ответ был подготовлен только 17.11.2017.

Названные обстоятельства послужили основанием для внесения в адрес общества представления N 1459ж-2017 от 30.11.2017 об устранении нарушений требований Закона N 59-ФЗ, в соответствии с которым прокурор потребовал рассмотреть настоящее представление, принять меры к устранению нарушений требований действующего законодательства, их причин и условий им способствующих, привлечь к дисциплинарной ответственности лиц, допустивших нарушение требований действующего законодательства, и о результатах принятых мер сообщить в прокуратуру в месячный срок с приложением копии приказа о наказании.

Не согласившись с данным представлением, посчитав его незаконным и нарушающим права и законные интересы общества в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, последнее обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением, который удовлетворил заявленные требования.

Исследовав материалы дела, проверив в порядке, предусмотренном статьями 268, 270 АПК РФ, правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, проанализировав доводы, содержащиеся в апелляционной жалобе, коллегия считает решение арбитражного суда первой инстанции законным и обоснованным, а апелляционную жалобу не подлежащей удовлетворению в силу следующего.

Согласно пункту 2 статьи 1 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон N 2202-1) в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет, в числе прочего, надзор за исполнением законов органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов.

По правилам пункта 1 статьи 21 названного Закона предметом надзора являются соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, в том числе органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Из пункта 3 статьи 22 Закона N 2202-1 следует, что прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 статьи 21 настоящего Федерального закона, вносит представление об устранении нарушений закона.

В соответствии с пунктом 1 статьи 24 указанного Закона представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны, устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению.

В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

Из материалов дела усматривается, что предметом настоящего спора является представление от 30.11.2017 N 1459ж-2017 об устранении нарушений федерального законодательства, связанное с ненадлежащим исполнением обществом действующего законодательства в сфере рассмотрения обращений граждан.

Действительно, по правилам части 1 статьи 2 Закона N 59-ФЗ граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения, включая обращения объединений граждан, в том числе юридических лиц, в государственные органы, органы местного самоуправления и их должностным лицам, в государственные и муниципальные учреждения и иные организации, на которые возложено осуществление публично значимых функций, и их должностным лицам.

Пунктом 3 статьи 5 названного Закона закреплено право гражданина при рассмотрении его обращения государственным органом, органом местного самоуправления или должностным лицом получать письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, за исключением случаев, указанных в статье 11 настоящего Федерального закона, а в случае, предусмотренном частью 5.1 статьи 11 настоящего Федерального закона, на основании обращения с просьбой о его предоставлении, уведомление о переадресации письменного обращения в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов.

В соответствии с частью 1 статьи 8 этого же Закона гражданин направляет письменное обращение непосредственно в тот государственный орган, орган местного самоуправления или тому должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов.

Письменное обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации письменного обращения, за исключением случая, указанного в части 1.1 настоящей статьи (часть 1 статьи 12 Закона N 59-ФЗ).

Из буквального содержания указанных норм права следует, что указанным нормативным правовым актом регулируется порядок рассмотрения обращений граждан, поступивших в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам.

Данный вывод судебной коллегии согласуется с положениями части 1 статьи 1 Закона N 59-ФЗ, а равно с правовой позицией Конституционного Суда РФ, изложенного в Постановлении от 18.07.2012 N 19-П "По делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской области".

Кроме того, согласно части 4 статьи 1 Закона N 59-ФЗ установленный настоящим Федеральным законом порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами распространяется на правоотношения, связанные с рассмотрением указанными органами, должностными лицами обращений объединений граждан, в том числе юридических лиц, а также на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, объединений граждан, в том числе юридических лиц, осуществляющими публично значимые функции государственными и муниципальными учреждениями, иными организациями и их должностными лицами.

Таким образом, действия указанного Закона распространяется не только на государственные органы, органы местного самоуправления и должностные лица, но и на осуществляющие публично значимые функции государственные и муниципальные учреждения, иные организации и их должностных лиц.

Как разъяснено в Определении Конституционного Суда РФ от 27.06.2017 N 1361-О, обязанность по рассмотрению обращений граждан государственными и муниципальными учреждениями как организациями, осуществляющими социально-культурные или иные функции некоммерческого характера соответственно Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, предполагается постольку, поскольку на такие организации возложено исполнение государственных или муниципальных публично значимых функций в рамках компетенции создавшего их публично-правового образования.

Поэтому часть 4 статьи 1 Закона N 59-ФЗ не позволяет распространять положения данного Федерального закона на гражданско-правовые отношения, возникающие между гражданами и юридическими лицами, в том числе созданными публично-правовыми образованиями.

Из материалов дела усматривается, что обращения Сон В.Е. от 28.08.2017 и от 27.09.2017 в банк с просьбой разъяснить расчет и списание процентов по кредитному договору были обусловлены наличием между указанными лицами кредитного договора N 0095/069858558 от 19.08.2016 в рамках ТП "Потребительский кредит (с лимитом кредитования)" с двойной процентной ставкой.

При этом, как следует из материалов дела, банк является коммерческой организацией, к основным видам деятельности которой относится осуществление банковских операций, в том числе привлечение денежных средств физических и юридических лиц во вклады, размещение привлеченных денежных средств физических и юридических лиц от своего имени и за свой счет, открытие и ведение банковских счетов физических и юридических лиц, осуществление переводов денежных средств по поручению физических и юридических лиц, инкассация денежных средств, купля-продажа иностранной валюты и другое.

Учитывая изложенное, судебная коллегия приходит к выводу о том, что взаимоотношения заявителя и его заемщика регулируются нормами частного (гражданского) права, так как основаны на равноправии сторон, и, соответственно, не имеют публичного характера, поскольку не обусловлены принципами власти и подчинения.

При таких обстоятельствах вопросы о порядке и сроках рассмотрения банком обращений заемщика, связанных с исполнением кредитного договора, не регулируются Законом N 59-ФЗ, в связи с чем действия банка по их рассмотрению не могли нарушить конституционное право Сон В.Е. на обращение в государственные органы, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные учреждения, иные организации, осуществляющие публично значимые функции, предусмотренное названным Законом.

С учетом изложенного судебная коллегия поддерживает вывод суда первой инстанции о том, что оспариваемое представление противоречит закону и нарушает права и законные интересы общества, в связи с чем заявленные требования обоснованно удовлетворены арбитражным судом в порядке части 2 статьи 201 АПК РФ.

Довод апелляционных жалоб о том, что деятельность банка является публично значимой, поскольку затрагивает права и свободы значительного и неопределенного числа граждан, и поскольку заявитель входит в банковскую систему Российской Федерации и в своей деятельности руководствуется действующим законодательством РФ, нормативными актами Банка России и уставом, судебной коллегией признаётся ошибочным.

Согласно статье 1 Федерального закона от 02.12.1990 N 395-1 "О банках и банковской деятельности", кредитная организация - юридическое лицо, которое для извлечения прибыли как основной цели своей деятельности на основании специального разрешения (лицензии) Центрального банка Российской Федерации (Банка России) имеет право осуществлять банковские операции, предусмотренные настоящим Федеральным законом. Кредитная организация образуется на основе любой формы собственности как хозяйственное общество.

Банк - кредитная организация, которая имеет исключительное право осуществлять в совокупности следующие банковские операции: привлечение во вклады денежных средств физических и юридических лиц, размещение указанных средств от своего имени и за свой счет на условиях возвратности, платности, срочности, открытие и ведение банковских счетов физических и юридических лиц.

Из содержания названных норм права не следует, что банковская деятельность предполагает реализацию кредитной организацией публично значимых полномочий.

В этой связи, а также принимая во внимание, что отношения банка со своим клиентом по вопросам расчета и списания процентов в рамках заключенного между ними кредитного договора не являются юридически властным волеизъявлением органа, осуществляющего публичные полномочия, судебная коллегия не находит оснований для квалификации действий общества по рассмотрению обращений Сон В.Е. как осуществление последним публично значимых функций.

Одновременно апелляционный суд отмечает, что спорные отношения не носят властного характера и не связаны с реализацией банком каких-либо публичных полномочий.

Фактически из имеющихся в материалах дела документов следует, что между заявителем и его заемщиком сложились исключительно договорные отношения, регулируемые положениями кредитного договора, то есть те, которые охватываются действием гражданского законодательства и относятся к гражданско-правовым отношениям, так как регулируются на основе равноправия сторон.

Ссылки прокуратуры города и прокуратуры области в обоснование названного довода на Определение Конституционного Суда РФ от 19.05.2009 N 596-О-О судом апелляционной инстанции не принимаются, как основанные на его ошибочном толковании, тем более, что вывод об осуществлении конкретной кредитной организацией публично значимой функции в указанном Определении был сделан относительно обеспечения банком государственной финансовой поддержки организаций агропромышленного комплекса путем их льготного кредитования за счет средств специального бюджетного фонда, что не относится к спорной ситуации.

Оценивая доводы заявителей жалоб о том, что данный спор не подлежал рассмотрению в порядке главы 24 АПК РФ, поскольку представление прокурора, как акт прокурорского реагирования, не является ненормативным правовым актом, подлежащим принудительному исполнению, и не затрагивает права и законные интересы банка в сфере предпринимательской деятельности, судебная коллегия установила следующее.

По правилам части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно разъяснениям Пленума Верховного Суда Российской Федерации, содержащимся в пункте 3 Постановления от 10.02.2009 N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих", к должностным лицам, решения, действия (бездействие) которых могут быть оспорены по правилам главы 25 ГПК РФ, относятся, в частности, должностные лица органов прокуратуры.

Учитывая изложенное, представление прокурора не может быть исключено из числа решений органов государственной власти, которые могут быть оспорены в порядке, предусмотренном главой 24 АПК РФ. Иное, означало бы необоснованный отказ в судебной защите, что противоречит статье 46 Конституции Российской Федерации.

Указание прокуратуры города и прокуратуры области на то, что настоящий спор не обусловлен экономическим характером спорных правоотношений, поскольку связан с порядком рассмотрения обращений гражданина, что свидетельствует о необходимости его рассмотрения в порядке главы 22 КАС РФ, судом апелляционной инстанции также не принимается.

Так, об экономическом характере спора свидетельствует связь его предмета с осуществлением деятельности в сфере хозяйственного оборота и участием его субъекта в имущественно-стоимостных отношениях, регулируемых нормами гражданского права. При рассмотрении споров, вытекающих из публичных правоотношений, он может считаться экономическим, если юридические факты, по поводу которых возник спор, порождают последствия не только в сфере публичного или иного правоотношения, но одновременно и правоотношения, регулируемого гражданским законодательством и связанного с осуществлением его субъектом предпринимательской или иной экономической деятельности.

Как подтверждается материалами дела, настоящий спор возник вследствие внесения прокурором в адрес общества представления об устранении нарушений требований Закона N 59-ФЗ в ходе осуществления банком своей хозяйственной деятельности, что свидетельствует об экономическом характере спорных отношений, возлагающих на общество выполнение определенных обязанностей в своей предпринимательской деятельности.

Таким образом, заявленное обществом требование о признании представления прокуратуры недействительным обоснованно рассмотрено судом первой инстанции в порядке главы 24 АПК РФ.

В целом доводы апелляционной жалобы не опровергают выводы суда, положенные в основу принятого судебного акта, направлены на переоценку фактических обстоятельств дела и представленных доказательств по нему, и не могут служить основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

Нарушений норм процессуального права, в том числе являющихся безусловным основанием для отмены судебного акта, апелляционной инстанцией не установлено.

При таких обстоятельствах основания для отмены обжалуемого судебного акта и удовлетворения апелляционной жалобы отсутствуют.

По результатам рассмотрения апелляционной жалобы на основании статьи 333.37 Налогового кодекса РФ судебная коллегия не относит на прокуратуру судебные расходы по уплате государственной пошлины за подачу апелляционных жалоб.

Руководствуясь статьями 258, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Сахалинской области от 17.05.2018 по делу N А59-1386/2018 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Сахалинской области в течение двух месяцев.

Председательствующий

Н.Н. Анисимова

Судьи

С.В. Гуцалюк Г.Н. Палагеша