Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 9 июля 2018 г. N 01АП-4287/18

9 июля 2018 г.

А11-15421/2017

Первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Захаровой Т.А.,

судей Белышковой М.Б., Гущиной А.М.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Поддяловой С.З.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Департамента жилищно-коммунального хозяйства администрации Владимирской области

на решение Арбитражного суда Владимирской области от 29.03.2018

по делу N А11-15421/2017,

принятое судьей Семеновой М.В.

по заявлению публичного акционерного общества "Карачаровский механический завод" (109052, г. Москва, Рязанский проспект, д.2; ОГРН 1027739700724, ИНН 7721024057) о признании незаконными действий и решения Департамента жилищно-коммунального хозяйства администрации Владимирской области от 22.11.2017,

при участии в судебном заседании представителей:

Департамента жилищно-коммунального хозяйства администрации Владимирской области - Мизиновой А.В. по доверенности от 15.06.2018 сроком действия до 31.12.2018,

и установил:

публичное акционерное общество "Карачаровский механический завод" (далее - ПАО "Карачаровский механический завод", Общество) обратилось в Арбитражный суд Владимирской области с заявлением о признании незаконным решения Департамента жилищно-коммунального хозяйства администрации Владимирской области (далее - Департамент, уполномоченный орган) об исключении Общества из реестра квалифицированных подрядных организаций, оформленное в виде протокола заседания комиссии по проведению предварительного отбора от 22.11.2017 N 27, а также незаконными действий Департамента по исключению Общества из реестра квалифицированных подрядных организаций. Одновременно заявитель просил суд обязать Департамент устранить допущенное нарушение его прав.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена Некоммерческая организация "Фонд капитального ремонта многоквартирных домов Владимирской области" (далее - Фонд).

Решением Арбитражного суда Владимирской области от 29.03.2018 заявленные требования удовлетворены. В целях восстановления нарушенного права суд обязал Департамент включить сведения о публичном акционерном обществе "Карачаровский механический завод" в реестр квалифицированных подрядных организаций. Кроме того, суд взыскал с Департамента в пользу Общества понесенные по делу судебные расходы.

Не согласившись с принятым судебным актом, Департамент обратился в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований.

Уполномоченный орган считает, что суд неверно истолковал подпункт "ж" пункта 66 Положения о привлечении специализированной некоммерческой организации, осуществляющей деятельность, направленную на обеспечение проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 01.07.2016 N 615, что привело к вынесению незаконного решения.

ПАО "Карачаровский механический завод" в отзыве на апелляционную жалобу опровергает доводы, изложенные в ней, указывает на законность обжалуемого судебного акта, просит оставить его без изменения.

В судебном заседании представители Департамента и Общества в полном объеме поддержали доводы, изложенные в апелляционной жалобе и отзыве на нее.

Фонд о дате, времени и месте судебного заседания, извещен надлежащим образом, в том числе публично путем размещения информации на сайте Первого арбитражного апелляционного суда, представителей в судебное заседание не направил, отзыв на апелляционную жалобу не представил.

В соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено в отсутствие неявившихся представителей лиц, участвующих в деле.

Законность принятого судебного акта, правильность применения норм материального и процессуального права проверены Первым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 257-262, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

По делу установлено, что по результатам участия в предварительном отборе на право включения в реестр квалифицированных подрядных организаций Общество включено в реестр квалифицированных подрядных организаций Владимирской области по предмету "оказание услуг и (или) выполнение работ по ремонту или замене лифтового оборудования, признанного непригодным для эксплуатации, ремонт лифтовых шахт на территории Владимирской области".

22.11.2017 на сайте Департамента опубликован Протокол заседания комиссии по проведению предварительного отбора от 22.11.2017, в соответствии с которым комиссия приняла решение об исключении Общества из реестра квалифицированных подрядных организаций на основании подпункта "ж" пункта 66 Положения N 615.

Не согласившись с таким решением и действиями Департамента, Общество обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции руководствовался статьями 65, 198, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Положением о привлечении специализированной некоммерческой организации, осуществляющей деятельность, направленную на обеспечение проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 01.07.2016 N 615, и исходил из того, что Департамент не доказал законность и обоснованность своих действий и решения.

Проверив в пределах, установленных статьей 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом судебном акте, имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального права и соблюдения норм процессуального права, суд апелляционной инстанции не установил оснований для отмены или изменения судебного акта ввиду следующего.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон.

Согласно статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается, как на основания своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного правового акта, решения, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными суд должен установить наличие совокупности двух условий:

несоответствие ненормативного правового акта, решения, действия (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц закону или иному нормативному правовому акту;

нарушение ненормативным правовым актом, решением, действием (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно пункту 3 части 2 статьи 182 Жилищного кодекса Российской Федерации региональный оператор в целях обеспечения выполнения работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирных домах обязан привлечь для оказания услуг и (или) выполнения работ по капитальному ремонту подрядные организации, заключить с ними от своего имени соответствующие договоры.

Порядок привлечения подрядных организаций для оказания услуг и (или) выполнения работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирном доме и порядке осуществления закупок товаров, работ, услуг в целях выполнения функций специализированной некоммерческой организации, осуществляющей деятельность, направленную на обеспечение проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 01.07.2016 N 615 (далее также - Положение N 615).

В соответствии с пунктом 2 Положения N 615 орган по ведению реестра орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченный субъектом Российской Федерации на ведение реестра квалифицированных подрядных организаций.

В силу пункта 7 Положения N 615 именно орган по ведению реестра осуществляет проведение предварительных отборов и ведение реестра квалифицированных подрядных организаций в субъекте Российской Федерации.

Согласно пункту 12 Положения N 615 орган по ведению реестра до начала проведения предварительного отбора принимает решение о создании комиссии по проведению предварительного отбора, определяет ее состав, включая председателя и секретаря комиссии, и порядок ее работы.

Приказом Минстроя России от 07.09.2016 N 624/пр утверждены Методические указания о порядке деятельности комиссии по проведению предварительного отбора подрядных организаций для оказания услуг и (или) выполнения работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирных домах на территории субъектов Российской Федерации (далее - Методические указания), согласно пункту 1 которых именно орган по ведению реестра организует деятельность комиссии по проведению предварительных отборов.

В целях реализации постановления Правительства Российской Федерации от 01.07.2016 N 615 распоряжением администрации Владимирской области от 29.08.2016 N 432-р уполномоченным органом на ведение реестра квалифицированных подрядных организаций на территории Владимирской области определен Департамент жилищно-коммунального хозяйства администрации Владимирской области.

Таким образом, в силу пункта 12 Положения N 615, пункта 1 Методических указаний именно орган по ведению реестра является лицом, на которое возложена обязанность по ведению реестра квалифицированных подрядных организаций, а комиссия по ведению реестра является лишь структурным образованием (внутренним коллегиальным), создаваемым самим же органом по ведению реестра для осуществления полномочий по ведению реестра, возложенных на этот орган.

В силу распоряжения администрации Владимирской области от 29.08.2016 N 432-р таким органом является Департамент, приказом которого от 07.11.2017 N 148 создана комиссия по проведению предварительного отбора подрядных организаций, имеющих право принимать участием в закупках, предметом которых является оказание услуг и (или) выполнение работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирном доме на территории Владимирской области, утверждено Положение о порядке работы комиссии и утвержден состав комиссии.

Комиссия по ведению реестра не является самостоятельным юридическим лицом, а относится к структурному образованию органа по ведению реестра (Департамента). Доказательств обратного ни Департамент, ни Фонд не представили в материалы дела.

Следовательно, в силу части 2 статьи 27 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации комиссия по проведению предварительного отбора подрядных организаций, созданная Департаментом, не может являться ответчиком (заинтересованным лицом) по настоящему делу.

Фактически Департамент исключил Общество из реестра квалифицированных подрядных организаций.

Следовательно, надлежащим ответчиком по настоящем делу является Департамент как орган государственной власти и лицо, на которое в силу пунктов 7, 12 Положения N 615, пункта 1 Методических указаний возложена обязанность по ведению реестра квалифицированных подрядных организаций Владимирской области, создавшее комиссию по проведению предварительных отборов, утвердившего состав такой комиссии.

Доводы заинтересованного лица и третьего лица об обратном основаны на неверном толковании указанных норм Положения N 615 и Методических указаний.

В соответствии с пунктом 72 Положения N 615 включение в реестр квалифицированных подрядных организаций информации об участнике предварительного отбора, исключение из него информации об участнике предварительного отбора, а также содержащаяся в реестре квалифицированных подрядных организаций информация могут быть обжалованы заинтересованным лицом в судебном порядке.

В данном случае основанием исключения Общества из Реестра квалифицированных подрядных организаций Владимирской области (далее - реестр) явилась информация, представленная в адрес некоммерческой организации "Фонд капитального ремонта многоквартирных домов Владимирской области" об исключении Общества из реестра квалифицированных подрядных организаций Челябинской области в связи с наличием у данной организации расторгнутого договора подряда в одностороннем порядке со специализированной некоммерческой организацией "Региональный оператор капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах Челябинской области" по причине нарушения срока начала выполнения работ.

В соответствии с пунктом 67 Положения N 615 в случае установления одного из фактов, указанных в пункте 66 Положения, комиссия по проведению предварительного отбора в срок не позднее 5 рабочих дней, следующих после дня установления таких фактов, принимает решение об исключении подрядной организации из реестра квалифицированных подрядных организаций, в котором содержатся сведения о месте, дате и времени его составления, полное наименование подрядной организации (идентификационный номер налогоплательщика), исключаемой из реестра квалифицированных подрядных организаций, сведения о фактах, являющихся основанием для исключения из реестра квалифицированных подрядных организаций, а также реквизиты документов, подтверждающих такие факты. Протокол об исключении подрядной организации из реестра квалифицированных подрядных организаций подписывается всеми присутствующими членами комиссии по проведению предварительного отбора на заседании, на котором рассматривается указанный вопрос, и в срок не позднее 3 рабочих дней направляется в орган по ведению реестра.

Согласно пункту 68 Положения N 615 в течение 2 рабочих дней со дня поступления документов, указанных в пункте 67 Положения, орган по ведению реестра исключает из реестра квалифицированных подрядных организаций информацию о подрядной организации, предусмотренную пунктом 63 Положения, полностью или в части соответствующего предмета электронного аукциона, в котором больше не имеет право принять участие подрядная организация, включенная в реестр квалифицированных подрядных организаций.

Пунктом 66 Положения N 615 установлен перечень информации о подрядной организации, предусмотренной пунктом 63 настоящего Положения, влекущий исключение из реестра квалифицированных подрядных организаций.

Согласно подпункту "ж" пункта 66 Положения N 615 к такой информации относится информация о наличии у участника предварительного отбора контракта и (или) договора, в том числе заключенного в соответствии с настоящим Положением, на оказание услуг и (или) выполнение работ, аналогичных предмету предварительного отбора, расторгнутого по решению суда или расторгнутого по требованию одной из сторон такого контракта и (или) договора в течение 3 лет, предшествующих проведению предварительного отбора, в связи с существенными нарушениями участником предварительного отбора условий такого контракта и (или) договора, - в части соответствующего предмета электронного аукциона, в котором подрядная организация имеет право принять участие.

Таким образом, из буквального толкования указанной нормы следует, что речь идет об одностороннем расторжении тех договоров, которые заключены за три года до включения в Реестр, то есть за три года до участия подрядной организации в предварительном отборе.

Более того, именно информацию об отсутствии у участника предварительного отбора контракта и (или) договора, в том числе заключенного в соответствии с данным Положением, на оказание услуг и (или) выполнение работ, аналогичных предмету предварительного отбора, расторгнутого по решению суда или расторгнутого по требованию одной из сторон такого контракта и (или) договора в течение 3 лет, предшествующих проведению предварительного отбора подрядные организации предоставляют на этапе участия в предварительном отборе в соответствии с пунктом 23 Положения N 615.

Следовательно, предусмотренное подпунктом "ж" пункта 66 Положения N 615 основание для исключения сведений об организации из Реестра распространяется на ситуацию, когда подрядная организация, участвуя в предварительных отборах в соответствии с разделом II Положения на этапе подачи заявки на участие в таком предварительном отборе утаивает факт наличия договора на оказание услуг и (или) выполнение работ, аналогичных предмету предварительного отбора, расторгнутого по решению суда или расторгнутого по требованию одной из сторон такого контракта и (или) договора в течение 3 лет, предшествующих проведению предварительного отбора, в связи с существенными нарушениями участником предварительного отбора условий такого контракта и (или) договора.

В таком случае, если уже после включения такой организации в Реестр орган по ведению реестра обнаружит наличие таких расторгнутых договоров в период за три года до проведения предварительного отбора, он в силу подпункта "ж" пункта 66 Положения N 615 вправе исключить такую организацию из реестра.

Однако в рассматриваемом случае не установлен факт наличия у Общества таких договоров и доказательств обратного ни Департамент, ни Фонд в нарушение требований статьи 9, части 1 статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не представили в материалы дела.

Департамент при принятии решения не установил наличие у Общества договоров, расторгнутых в течение 3 лет, предшествующих проведению предварительного отбора.

Положения подпункта "к" пункта 66 Положения N 615 к рассматриваемой ситуации также не применимы, поскольку договоры с Обществом были расторгнуты уже после включения Общества в Реестр, что исключает предоставление Обществом недостоверных сведений к заявке на участие в предварительном отборе.

Кроме того, как установлено судом, предоставление сведений о наличии или отсутствии договоров, расторгнутых по требованию одной из сторон такого, не входят в перечень сведений, которые в силу пункта 38 Положения N 615 должны быть предоставлены в составе заявки на участие в предварительном отборе.

Как следует из подпункта "е" пункта 66 Положения N 615, основанием для исключения сведений о подрядной организации из Реестра является включение сведений о подрядной организации в реестр недобросовестных подрядных организаций, ведение которого осуществляется федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном разделом VII Положения.

В свою очередь, в силу пункта 255 Положения N 615 в реестр недобросовестных подрядных организаций включается информация о победителе электронного аукциона или об участнике электронного аукциона, заявке на участие в электронном аукционе которого присвоен второй номер, или о единственном участнике электронного аукциона, уклонившихся от заключения договоров о проведении капитального ремонта, а также о подрядных организациях, с которыми договоры о проведении капитального ремонта расторгнуты по решению суда или в случае одностороннего отказа заказчика от исполнения договора о проведении капитального ремонта в связи с существенным нарушением участниками электронных аукционов условий таких договоров.

Таким образом, из системного толкования пунктов 66 и 255 Положения N 615 следует, что правовые последствия в виде включения подрядной организации в реестр недобросовестных подрядных организаций и одновременно исключения такой недобросовестной организации из реестра могут наступить только при наличии установленного факта существенного нарушения подрядной организацией условий договора.

В силу пункта 66 Положения N 615 основанием для исключения подрядной организации из реестра будет являться лишь такой односторонний отказ заказчика от исполнения договора, который повлек за собой включение такой организации в реестр недобросовестных подрядных организаций.

Вместе с тем, решением N 8-03-615/2017 от 10.11.2017 Управление Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области отказало Фонду капитального ремонта Челябинской области во включении информации об Обществе в реестр недобросовестных подрядных организаций.

Таким образом, наличие в данном случае одностороннего отказа заказчика, который не послужил достаточным основанием для включения Общества в реестр квалифицированных подрядных организаций, не может являться основанием для исключения Общества из реестра в силу пунктов 66 и 255 Положения N 615.

При этом как верно отметил суд первой инстанции, в силу пункта 2 Положения N 615 реестр квалифицированных подрядных организаций -сформированный органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченным субъектом Российской Федерации на ведение реестра квалифицированных подрядных организаций, по итогам предварительного отбора реестр квалифицированных подрядных организаций, в котором содержится предусмотренная настоящим Положением информация о подрядных организациях, которые имеют право принимать участие в электронном аукционе по установленному предмету электронного аукциона либо у которых могут осуществляться закупки в случаях, предусмотренных пунктом 193 настоящего Положения.

Таким образом, каждый субъект Российской Федерации ведет самостоятельный реестр, в связи с чем исключение из реестра одного субъекта Российской Федерации не влечёт автоматического исключения из реестров, которые ведутся в иных субъектах Российской Федерации.

Об этом свидетельствует также и тот факт, что для того, чтобы принимать участие в аукционах в разных субъектах Российской Федерации, подрядчику в соответствии с Положением необходимо пройти предварительные отборы и осуществить включение в реестры квалифицированных подрядных организаций отдельно в каждом субъекте Российской Федерации.

Такая правовая позиция также подтверждается и содержанием пункта 77 Положения N 615, согласно которому Положение выделяет разные понятия как сводный реестр квалифицированных подрядных организаций и реестр квалифицированных подрядных организаций.

При этом применительно к пункту 66 Положения N 615 речь идет об исключении сведений только из реестра квалифицированных подрядных организаций, а не из сводного реестра.

Повторно исследовав обстоятельства, имеющие значение для дела, оценив представленные в материалы дела доказательства по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, применив нормы материального права, суд апелляционной инстанции приходит к аналогичному выводу о том, что оспариваемое решение принято уполномоченным органом, но не соответствует Положению N 615 и нарушает права и законные интересы Общества в сфере осуществления предпринимательской деятельности, что в силу части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации влечет удовлетворение заявления.

Руководствуясь частью 4 и 5 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, с учетом предмета спора и установленных обстоятельств суд первой инстанции правильно определил правовосстановительную меру по делу.

По требованию Общества о признании незаконными действий Департамента по исключению публичного акционерного общества "Карачаровский механический завод" из реестра квалифицированных подрядных организаций суд обоснованно указал, что удовлетворение требования Общества о признании незаконным решения Департамента ведет к восстановлению прав заявителя, поскольку сами по себе действия по фактическому выполнению решения не порождают самостоятельных правовых последствий.

Поскольку суд удовлетворил заявленные требования, на основании статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации он законно и обоснованно взыскал с Департамента в пользу Общества понесенные им по делу судебные расходы.

Арбитражный суд Владимирской области законно и обоснованно удовлетворил заявленные Обществом требования.

Предусмотренные статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основания к отмене решения арбитражного суда первой инстанции отсутствуют.

При этом судом не допущено нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены судебного акта.

Апелляционная жалоба Департамента признается не подлежащей удовлетворению как основанная на неверном толковании норм действующего законодательства.

Изложенные в апелляционной жалобе аргументы не содержат фактов, которые не были бы проверены и не учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на обоснованность и законность судебного акта, либо опровергали выводы суда первой инстанции, в связи с чем не могут служить основанием для отмены решения суда первой инстанции.

По результатам рассмотрения апелляционной жалобы Первый арбитражный апелляционный суд пришел к выводу о том, что решение Арбитражного суда Владимирской области от 29.03.2018 по делу N А11-15421/2017 на основании пункта 1 части 1 статьи 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежит оставлению без изменения.

В соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Департамент освобожден от уплаты государственной пошлины при обращении в арбитражный суд.

Руководствуясь статьями 266 - 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Владимирской области от 29.03.2018 по делу N А11-15421/2017 оставить без изменения, апелляционную жалобу Департамента жилищно-коммунального хозяйства администрации Владимирской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня его принятия.

Председательствующий судья

Т.А. Захарова

Судьи

М.Б. Белышкова А.М. Гущина