Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12 июля 2018 г. N 19АП-4247/18

г. Воронеж

12 июля 2018 г.

Дело N А48-8963/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 05 июля 2018 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 12 июля 2018 года.

Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Семенюта Е.А.,

судей Миронцевой Н.Д.,

Донцова П.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания: Герасимовой Ю.С.,

при участии:

от акционерного общества "Российский сельскохозяйственный банк": Антипин А.И. - представитель по доверенности N 010-38-20/66 от 28.08.2015;

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Орловской области: Погодина Е.Ю. - представитель по доверенности N 628/03 от 15.02.2018;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу акционерного общества "Российский сельскохозяйственный банк" на решение Арбитражного суда Орловской области от 13.04.2018 по делу N А48-8963/2017 (судья Капишникова Т.И.) по заявлению акционерного общества "Российский сельскохозяйственный банк" (ОГРН 1027700342890, ИНН 7725114488) к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Орловской области (ОГРН 1025700826029, ИНН 5753018207) о признании недействительным ненормативного акта (в части),

УСТАНОВИЛ:

Акционерное общество "Российский сельскохозяйственный банк" (далее - АО "Россельхозбанк", Банк, Общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Орловской области (далее - УФАС по Орловской области, Управление, антимонопольный орган), в котором просит признать недействительным решение по делу N 352-17/03 ТЖ о нарушении законодательства о закупках от 24.08.2017 (далее - решение от 24.08.2017) в части выводов, указанных в п.2.2 мотивировочной части оспариваемого ненормативного правового акта.

Решением Арбитражного суда Орловской области от 13.04.2018, принятым по настоящему делу, в удовлетворении заявленных требований отказано.

Считая принятый судебный акт незаконным и необоснованным, АО "Россельхозбанк" обратилось в Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит отменить решение Арбитражного суда Орловской области и принять по делу новый судебный акт.

В обоснование своей позиции заявитель апелляционной жалобы указывает, что в пункте 15.1.7 информационной карты заказчиком было конкретизировано, что подразумевается под квалификацией потенциальных исполнителей по договору, а также какие именно документы требуется представить участникам закупки для подтверждения квалификации работников.

Полагает, что действия заказчика, установившего требования о предоставлении справки, подтверждающей наличие у участника процедуры закупки соответствующих собственных либо привлеченных кадровых ресурсов, не противоречат положениям ч. 10 ст. 4 и ч. 1 ст. 1 Закона N 223-ФЗ.

Представитель Общества в судебном заседании просил обжалуемое решение отменить и принять по делу новый судебный акт.

В представленном суду отзыве антимонопольный орган соглашается с выводами суда первой инстанции, указывает, что требование наличия "санитарной книжки" не относится к квалификации работников, и не предусмотрено действующим законодательством.

В судебном заседании представитель УФАС по Орловской области просил обжалуемое решение оставить без изменения, а апелляционную жалобу без удовлетворения.

Исследовав материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, заслушав мнение участников судебного процесса, оценив в совокупности все доказательства, суд апелляционной инстанции находит обжалуемый судебный акт не подлежащим отмене.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции 01.08.2017 на официальном сайте единой информационной системы в сфере закупок в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" www.zakupki.gov.ru АО "Россельхозбанк" размещено извещение N 31705384070 о проведении открытого запроса котировок в электронной форме на право заключения договора на оказание услуг по комплексной уборке помещений для нужд Орловского регионального филиала АО "Россельхозбанк".

07.08.2017 ООО "Сервис-Партнер" подало заявку на участие в запросе котировок.

ООО "Сервис-Партнер" было отказано в допуске к участию в запросе котировок в электронной форме, поскольку в нарушение п.п.14.1.8, 15.1.7 раздела II "Информационная карта запроса котировок" "Котировочной документации открытого запроса котировок в электронной форме на право заключения договора на оказание услуг по комплексной уборке помещений для нужд Орловского РФ АО "Россельхозбанк" общество, в том числе, не представило санитарные книжки специалистов обслуживающего персонала (операторов внутренней уборки помещений).

Не согласившись с действиями Заказчика, ООО "Сервис-Партнер" 16.08.2017 обжаловало их в УФАС по Орловской области.

По итогам рассмотрения жалобы антимонопольным органом принято решение по делу N 352-17/03 ТЖ о нарушении законодательства о закупках от 24.08.2017 (далее - решение от 24.08.2017), в резолютивной части которого указано, что жалоба признана необоснованной, предписание Заказчику не выдается поскольку запрос котировок признан несостоявшимся, материалы дела N 352-17/03 АЗЖ передаются для рассмотрении вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении.

При этом в тексте решения антимонопольным органом сделан вывод, что требование наличия "санитарной книжки" у специалистов обслуживающего персонала (операторов внутренней уборки помещений) не относится к квалификации работников и не предусмотрено действующим законодательством (п.2.2 мотивировочной части).

Полагая, что решение от 24.08.2017 по делу N 352-17/03 ТЖ в части требование наличия "санитарной книжки" у специалистов обслуживающего персонала (операторов внутренней уборки помещений) не соответствует действующему законодательству и нарушает законные права и интересы Общества, заявитель обратился в арбитражный суд с рассматриваемым требованием.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, арбитражный суд исходил из того, что оспариваемое решение антимонопольного органа не противоречит нормам действующего законодательства и не нарушает прав и законных интересов заявителя.

Суд апелляционной инстанции находит данную позицию суда верной исходя из следующего.

На основании части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Исходя из положений статьи 198 АПК РФ для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц требуется одновременно наличие двух условий: несоответствие их закону или иному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя.

Согласно части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Руководствуясь Положением о Федеральной антимонопольной службе, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 N 331, Приказом Федеральной антимонопольной службы России от 19.11.2014 N 727/14 "Об утверждении административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по рассмотрению жалоб на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностного лица контрактной службы, контрактного управляющего, оператора электронной площадки при определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для обеспечения государственных и муниципальных нужд" суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, что оспариваемое решение принято территориальным управлением в рамках его полномочий.

Федеральный закон от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (далее - Закон N 223-ФЗ) устанавливает общие принципы закупки товаров, работ, услуг и основные требования к закупке товаров, работ, услуг государственными корпорациями, государственными компаниями, субъектами естественных монополий, организациями, осуществляющими регулируемые виды деятельности в сфере электроснабжения, газоснабжения, теплоснабжения, водоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод, утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов, государственными унитарными предприятиями, муниципальными унитарными предприятиями, автономными учреждениями, а также хозяйственными обществами, в уставном капитале которых доля участия Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования в совокупности превышает пятьдесят процентов (п. 1 ч. 2 ст. 1).

Положение о закупке является документом, который регламентирует закупочную деятельность заказчика, и в силу части 2 статьи 2 Закона N 223-ФЗ должен содержать требования к закупке, в том числе порядок подготовки и проведения процедур закупки (включая способы закупки) и условия их применения, порядок заключения и исполнения договоров, а также иные, связанные с обеспечением закупки, положения.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 3 Закона N 223-ФЗ при закупке товаров, работ, услуг заказчики руководствуются, в том числе принципами равноправия, справедливости, отсутствия дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки.

Как отмечается в определении Верховного суда РФ от 31.07.2017 N 305-КГ17-2243, Закон о закупках не содержит конкретных правил и критериев относительно требований, устанавливаемых заказчиком к участникам закупки.

Осуществляя организацию и проведение закупки, заказчики руководствуются Конституцией Российской Федерации, Гражданским кодексом Российской Федерации, Законом о закупках, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также принятыми в соответствии с ними и утвержденными с учетом положений части 3 статьи 2 Закона о закупках правовыми актами, регламентирующими правила закупки (часть 1 статьи 2 Закона о закупках). Порядок подготовки и проведения процедур закупки (включая способы закупок) и условия их применения устанавливаются заказчиками самостоятельно путем принятия Положения о закупке, предусматривающего проведение закупки как в форме аукциона и конкурса, так и иными способами.

Таким образом, заказчикам предоставлено право сформировать свою систему закупок в зависимости от особенностей осуществления деятельности, установив при необходимости дополнительные требования к участникам закупки. Данное право на разработку и утверждение Положения о закупке согласуется с целями и задачами Закона о закупках, направленными в первую очередь на выявление в результате закупочных процедур лица, исполнение контракта которым в наибольшей степени будет отвечать целям эффективного использования источников финансирования, удовлетворения потребности заказчиков в товарах, работах, услугах с необходимыми показателями цены, качества и надежности.

Следовательно, при оценке документации о закупке на предмет ее соответствия положениям Закона о закупках, необходимо оценивать параметры и качественные характеристики проводимой закупки, выяснять действительную потребность в установлении заказчиком дополнительных требований, учитывая заинтересованность такого лица в рациональном расходовании средств и достижении максимального результата. Включение заказчиком в документацию о закупке дополнительных требований, предъявляемых к участникам закупки, безусловно, сужает круг потенциальных участников проводимых закупок. Вместе с тем, такие действия могут быть признаны нарушением антимонопольного законодательства, Закона о закупках лишь в случае, когда они привели к необоснованному ограничению конкуренции, созданию неоправданных барьеров хозяйствующим субъектам при реализации ими права на участие в конкурентных процедурах закупки.

Из материалов дела усматривается, что Пунктом 14.1.8 раздела II "Информационная карта запроса котировок" "Котировочной документации открытого запроса котировок в электронной форме на право заключения договора на оказание услуг по комплексной уборке помещений для нужд Орловского РФ АО "Россельхозбанк"" установлено, что участник закупки "Должен иметь достаточное для исполнения договора количество собственных и/или привлеченных кадровых ресурсов соответствующей квалификации, в том числе: не менее 31 (тридцати одного) уборщика, имеющих санитарные книжки и аттестацию по электробезопасности I группы до 1000 В".

Вмесите с тем, статья 195.1 Трудового кодекса Российской Федерации (далее - ТК РФ) определяет, что квалификация работника - уровень знаний, умений, профессиональных навыков и опыта работы работника.

Федеральный закон от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" содержит понятие "личная медицинская книжка", при этом понятие "санитарная книжка" в указанном нормативном правовом акте отсутствует.

Приказ Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 20.05.2005 N 402 "О личной медицинской книжке и санитарном паспорте" выделяет два самостоятельных документа: "медицинская книжка", которая оформляется для работников отдельных профессий, производств и организаций, деятельность которых связана с производством, хранением, транспортировкой и реализацией пищевых продуктов и питьевой воды, воспитанием и обучением детей, коммунальным и бытовым обслуживанием населения, а также "санитарный паспорт" для специально предназначенных или специально оборудованных транспортных средств для перевозки пищевых продуктов.

С учетом приведенных норм ТК РФ, Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", Приказа Роспотребнадзора от 20.05.2005 N 402 "О личной медицинской книжке и санитарном паспорте", арбитражный суд первой инстанции согласился с выводом антимонопольного органа о том, что требование наличия "санитарной книжки" не предусмотрено действующим законодательством и не относится к квалификационным требованиям работников, в связи с чем не могло быть предъявлено к участникам открытого запроса котировок.

Как правильно отметил суд первой инстанции, в нарушение статьи 65 АПК РФ, Общество не доказало законность и обоснованность требования, содержащегося в п.14.1.8 раздела II "Информационная карта запроса котировок" "Котировочной документации открытого запроса котировок в электронной форме на право заключения договора на оказание услуг по комплексной уборке помещений для нужд Орловского РФ АО "Россельхозбанк".

Указание в п.2.2 мотивировочной части решения от 24.08.2017 несоответствия требования п.14.1.8 Котировочной документации нормам действующего законодательства не привело к нарушению прав и законных интересов Общества, так как, учитывая, что открытый запрос котировок в электронной форме N ЗКЭФ264/17-РФ (извещение N 31705384070) на право заключения договора на оказание услуг по комплексной уборке помещений для нужд Орловского РФ АО "Россельхозбанк" признан несостоявшимся, предписание Банку не выдавалось.

Суд первой инстанции правильно указал, что мотивировочная часть решения не содержит каких-либо властных распорядительных, обязательных указаний, поэтому наличие в решении такого довода не нарушает права Общества.

При изложенных обстоятельствах, суд апелляционной инстанции считает верными выводы антимонопольного органа, поддержанные судом области, что требование наличия "санитарной книжки" у специалистов обслуживающего персонала (операторов внутренней уборки помещений) не относится к квалификации работников и не предусмотрено действующим законодательством.

То обстоятельство, что п.3 резолютивной части решения, который не оспаривался Банком в рамках настоящего спора, содержит указание на передачу материалов дела N 352-17/03 АЗЖ для рассмотрения вопроса о возбуждении дел об административных правонарушениях, не может безусловно являться доказательством нарушения прав и законных интересов Банка, поскольку доказательств возбуждения дела об административном правонарушении в отношении юридического лица не представлено.

Кроме того, постановление о привлечении к административной ответственности обжалуется самостоятельно по правилам главы 25 АПК РФ.

Судом области также установлено, что 22.08.2017 Банком повторно размещено извещение N 31705445850 о проведении открытого запроса котировок в электронной форме N ЗКЭФ-264/17-РФ на право заключения договора на оказание услуг по комплексной уборке помещений Орловского РФ АО "Россельхозбанк", по итогам которого был заключен договор с ООО "ГКК", то есть услуги по уборке Банку были оказаны.

Выводы суда области являются законными и обоснованными, а решение антимонопольного органа в оспариваемой части правомерно признано соответствующим действующему законодательству и не нарушающим прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Суд апелляционной инстанции не находит оснований для переоценки выводов суда первой инстанции.

Доводы апелляционной жалобы, исследованные судом апелляционной инстанции, фактически повторяют доводы, изложенные в обоснование своей позиции при рассмотрении дела судом первой инстанции, и нашли свое отражение в судебном акте. Они были предметом исследования и, по мнению суда апелляционной инстанции, им была дана правильная правовая оценка.

При принятии обжалуемого судебного акта суд первой инстанции всесторонне, полно и объективно исследовал все представленные доказательства, дал им надлежащую правовую оценку и правильно применил нормы материального и процессуального права.

Нарушений норм процессуального законодательства, влекущих безусловную отмену судебного акта, судом области допущено не было.

Учитывая, что на момент обращения заявителя с апелляционной жалобой им была уплачена государственная пошлина в размере, превышающем, установленный пп. 12 п. 1 ст. 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации, излишне уплаченная по платежному поручению N 632 от 11.05.2018 госпошлина в сумме 1500 рублей подлежит возврату заявителю из доходов федерального бюджета.

Руководствуясь частью 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Орловской области от 13.04.2018 по делу N А48-8963/2017 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Арбитражный суд Центрального округа в двухмесячный срок через арбитражный суд первой инстанции согласно части 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья

Е.А. Семенюта

Судьи

Н.Д. Миронцева П.В. Донцов