Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 23 июля 2018 г. N 01АП-3867/18

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 8 ноября 2018 г. N Ф01-4863/18 настоящее постановление оставлено без изменения

23 июля 2018 г.

А43-46107/2017

Первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Захаровой Т.А.,

судей Белышковой М.Б.. Гущиной А.М.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Лазаревой И.В.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Министерства транспорта и автомобильных дорог Нижегородской области на решение Арбитражного суда Нижегородской области от 05.04.2018

по делу N А43-46107/2017,

принятое судьей Леоновым А.В.

по заявлению Министерства транспорта и автомобильных дорог Нижегородской области о признании незаконными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области от 28.11.2017 по делу N 1651-ФАС 52-10/17,

при участии в судебном заседании представителей:

Министерства транспорта и автомобильных дорог Нижегородской области - Алтынцевой Г.Н. по доверенности от 15.01.2018 N 325-01-04-11/18 сроком действия по 31.12.2018;

Управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области - Калининой Д.В. по доверенности от 13.04.2018 N СС-10/3060 сроком действия один год, Грязновой Д.Д. по доверенности от 28.05.2018 N МВ-10/4878 сроком действия один год;

индивидуального предпринимателя Даниловой Ларисы Анатольевны - Даниловой Л.А. лично на основании паспорта гражданина РФ, Анисимова Н.Э. по доверенности от 09.10.2017 сроком действия один год,

и установил:

Министерство транспорта и автомобильных дорог Нижегородской области (далее - заявитель, Министерство) обратилось в Арбитражный суд Нижегородской области с заявлением о признании незаконными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области (далее - Управление, антимонопольный орган) от 28.11.2017 по делу N 1651-ФАС 52-10/17.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена индивидуальный предприниматель Данилова Лариса Анатольевна (далее - ИП Данилова Л.А., Предприниматель).

Решением Арбитражного суда Нижегородской области от 05.04.2018 прекращено производство по делу в части требований о признании незаконным решения Управления от 06.04.2015 по делу N 73-ФАС 52-02/15. В удовлетворении остальной части требований Министерству отказано.

Не согласившись с принятым судебным актом, Министерство обратилось в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт в той части, в которой ему отказано в удовлетворении требований.

В обоснование апелляционной жалобы заявитель указывает на неполное выяснение судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для дела, недоказанность имеющих значение для дела обстоятельств, которые суд считал установленными, неправильное применение норм материального и процессуального права.

Министерство настаивает на том, что приказ от 12.12.2016 N 216/од издан им в рамках его полномочий, в соответствии с Федеральным законом N 220-ФЗ, Документом планирования регулярных перевозок, Порядком установления, изменения маршрутов и заключенным с ИП Даниловой Л.А. договором.

Кроме того, полагает, что при рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства комиссия антимонопольного органа не доказала ограничение конкуренции на рынке перевозок пассажиров и багажа по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок.

В отзывах на апелляционную жалобу Управление и индивидуальный предприниматель Данилова Л.А. указывают на законность и обоснованность обжалуемого судебного акта, просят оставить его без изменения.

В судебном заседании представители Министерства и антимонопольного органа, Предприниматель и его представитель в полном объеме поддержали доводы, изложенные в апелляционной жалобе и отзывах на нее.

Согласно части 5 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если в порядке апелляционного производства обжалуется только часть судебного акта, арбитражный суд апелляционной инстанции проверяет законность и обоснованность судебного акта только в обжалуемой части, если при этом лица, участвующие в деле, не заявят возражений.

В пункте 25 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28.05.2009 N 36 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции" разъяснено, что при применении части 5 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации необходимо иметь в виду следующее: если заявителем подана жалоба на часть судебного акта, суд апелляционной инстанции в судебном заседании выясняет мнение присутствующих в заседании лиц относительно того, имеются ли у них возражения по проверке только части судебного акта, о чем делается отметка в протоколе судебного заседания.

Отсутствие в данном судебном заседании лиц, извещенных надлежащим образом о его проведении, не препятствует суду апелляционной инстанции в осуществлении проверки судебного акта в обжалуемой части.

При непредставлении лицами, участвующими в деле, указанных возражений до начала судебного разбирательства суд апелляционной инстанции начинает проверку судебного акта в оспариваемой части и по собственной инициативе не вправе выходить за пределы апелляционной жалобы, за исключением проверки соблюдения судом норм процессуального права, приведенных в части 4 статьи 270 АПК РФ.

Вместе с тем следует принимать во внимание, что при наличии в пояснениях к жалобе либо в возражениях на нее доводов, касающихся обжалования судебного акта в иной части, чем та, которая указана в апелляционной жалобе, суд апелляционной инстанции осуществляет проверку судебного акта в пределах, определяемых апелляционной жалобой и доводами, содержащимися в пояснениях и возражениях на жалобу.

Данилова Л.А. и ее представитель, а также представитель Управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области не возражают против пересмотра судебного акта в части.

Законность принятого судебного акта, правильность применения судом норм материального и процессуального права проверены Первым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 257-261, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Установлено по делу, что в антимонопольный орган от ИП Даниловой Л.А. поступило обращение относительно сокращения протяженности маршрута следования муниципального автобуса N 206 и коммерческого автобуса Т-322 (далее - маршруты) в соответствии с приказом Министерства транспорта и автомобильных дорог Нижегородской области от 03.10.2016 N 153/од "Об изменении автобусных маршрутов пригородного сообщения".

По итогам рассмотрения указанной жалобы антимонопольный орган вынес решение от 28.11.2017 по делу N 1651-ФАС 52-10/17, которым признал Министерство нарушившим часть 1 статьи 15 Федерального закона N135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции).

Одновременно на основании вынесенного решения Министерству выдано предписание, в соответствии с которым в срок до 20.12.2017 надлежит внести изменения в пункт 2.20 приказа Министерства от 12.12.2016 N 216/од "Об установлении и изменении межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом на территории Нижегородской области", а именно:

- установить наименование маршрута N Т-322 "Богородск (2 микрорайон) - Н.Новгород (пл.Жукова)";

* установить конечный остановочный пункт маршрута "Н.Новгород (пл.Жукова)";

* исключить из маршрута остановочный пункт "Н.Новгород (Щербинки 2)";

- включить в маршрут промежуточный остановочный пункт маршрута "Н.Новгород (автовокзал Щербинки)";

- установить протяженность маршрута согласно договору, заключенному с ИП Даниловой Л.А. от 01.12.2017 N 8 об организации и осуществлении регулярных перевозок пассажиров автомобильным транспортом общего пользования в промежуточном сообщении на территории Нижегородской области на автобусном маршруте N Т-322 "Богородск (2 микрорайон) -Н.Новгород (пл.Маршала Жукова)".

Не согласившись с решением и предписанием Управления, считая их не соответствующими нормам действующего законодательства и нарушающими права и законные интересы, заявитель обратился в суд с настоящим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции руководствовался статьями 65, 71, 198, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, положениями Федерального закона N 135-ФЗ "О защите конкуренции", постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 331, постановлением Правительства Нижегородской области от 29.12.2015 N 892, постановлением Правительства Нижегородской области от 30.11.2016 N 815, и исходил из того, что Управление доказало законность и обоснованность оспариваемых ненормативных актов.

Проверив в пределах, установленных статьей 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов, содержащихся в обжалуемой части судебного акта, имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального права и соблюдения норм процессуального права, суд апелляционной инстанции приходит к следующему.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон.

Согласно статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается, как на основания своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

Согласно статье 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного правового акта, решения, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными суд должен установить наличие совокупности двух условий:

- несоответствие ненормативного правового акта, решения, действия (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц закону или иному нормативному правовому акту;

- нарушение ненормативным правовым актом, решением, действием (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 331 утверждено Положение о Федеральной антимонопольной службе.

Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции.

Целями настоящего Федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.

Согласно статье 22 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган выполняет следующие функции:

выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения;

предупреждает монополистическую деятельность, недобросовестную конкуренцию, другие нарушения антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами.

Согласно статьям 23, 39 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган возбуждает и рассматривает дела о нарушениях антимонопольного законодательства; выдает в случаях, указанных в настоящем Федеральном законе, хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания.

Частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Перечень конкретных нарушений приведен в пунктах 1 - 7 данной нормы и не является закрытым.

Закрепленный приведенной нормой запрет распространяется, прежде всего, на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (волевых) инструментов.

Согласно разъяснениям Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенным в пункте 8 постановления от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Статья 4 Закона о защите конкуренции определяет, что хозяйствующий субъект - коммерческая организация, некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход, индивидуальный предприниматель, иное физическое лицо, не зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя, но осуществляющее профессиональную деятельность, приносящую доход, в соответствии с федеральными законами на основании государственной регистрации и (или) лицензии, а также в силу членства в саморегулируемой организации (пункт 5 статьи 4 Закона о защите конкуренции);

конкуренция - соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке;

признаки ограничения конкуренции - сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Согласно Положению о Министерстве, утвержденному постановлением Правительства Нижегородской области от 11.10.2013 N 719, министерство является органом исполнительной власти Нижегородской области, обеспечивающим осуществление государственной политики Нижегородской области в сфере транспорта и дорожного хозяйства в Нижегородской области.

Установлено по делу, что по результатам открытого конкурса, проведенного Министерством в соответствии с Положением об организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом в пригородном и межмуниципальном сообщении на территории Нижегородской области, утвержденным постановлением Правительства Нижегородской области от 06.03.2009 N 100 (постановление утратило силу с 11 января 2016 года в связи с изданием постановления Правительства Нижегородской области от 14.12.2015 N 822), Министерство заключило с ИП Даниловой Л.А. договор (том 3 л.д. 148-154).

В соответствии с пунктом 1.1 договора перевозчик и заказчик приняли на себя обязательства по совместной организации и осуществлению в течение срока действия настоящего договора регулярных перевозок пассажиров автомобильным транспортом общего пользования в межмуниципальном сообщении на территории Нижегородской области на автобусном маршруте N Т-322 "Богородск (2-й микрорайон) - Н. Новгород (пл. М. Жукова)".

Пунктом 2.1.5 договора установлено, что заказчик обязан своевременно информировать перевозчика об изменениях в регулярной маршрутной сети.

При этом перевозчик в силу пункта 2.3.1 договора обязан осуществлять перевозку пассажиров и багажа в соответствии с требованиями нормативных правовых актов, регулирующих перевозку пассажиров автомобильным транспортом.

С 14.07.2015 вступил в силу Федеральный закон от 13.07.2015 N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (опубликован на официальном интернет - портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 14 июля 2015 года) (далее - Федеральный закон N 220-ФЗ).

Федеральный закон N 220-ФЗ регулирует отношения по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, в том числе отношения, связанные с установлением, изменением, отменой маршрутов регулярных перевозок, допуском юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к осуществлению регулярных перевозок, использованием для осуществления регулярных перевозок объектов транспортной инфраструктуры, а также с организацией контроля за осуществлением регулярных перевозок (статья 1 Федерального закона N 220-ФЗ).

В соответствии с переходными положениями, предусмотренными в пункте 10 статьи 39 Федерального закона N 220-ФЗ, нормативно-правовые акты до приведения их в соответствие с настоящим Федеральным законом действуют в пределах, не противоречащих настоящему Федеральному закону.

В соответствии с частью 1 статьи 12 Федерального закона N 220-ФЗ порядок установления, изменения, отмены межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок (в том числе основания для отказа в установлении либо изменении данных маршрутов, основания для отмены данных маршрутов) устанавливается законами и (или) иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

В части 2 статьи 12 Федерального закона N 220-ФЗ определено, что муниципальный маршрут регулярных перевозок, межмуниципальный маршрут регулярных перевозок считаются установленными или измененными со дня включения предусмотренных пунктами 1-10 части 1 статьи 26 Федерального закона N 220-ФЗ сведений о данных маршрутах (в том числе о наименовании маршрута регулярных перевозок в виде наименований начального остановочного пункта и конечного остановочного пункта по маршруту регулярных перевозок) соответственно в реестр муниципальных маршрутов регулярных перевозок, реестр межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок или изменения таких сведений в этих реестрах.

Следовательно, нормы Федерального закона N 220-ФЗ предусматривают изменение начального (конечного) остановочного пункта по маршруту регулярных перевозок.

Постановлением Правительства Нижегородской области от 29.12.2015 N 892 утвержден Порядок установления, изменения, отмены межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом на территории Нижегородской области (редакция N 2 от 23.06.2016) (далее - Порядок установления, изменения маршрутов).

В соответствии с пунктом 1.4 Порядка установления, изменения маршрутов межмуниципальный маршрут регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом на территории Нижегородской области устанавливается, изменяется, отменяется министерством.

Пунктом 3.1 Порядка установления, изменения маршрутов определено, что изменение межмуниципального маршрута осуществляется в случае:

1) отмены, изменения остановочного пункта, установления нового остановочного пункта;

2) изменения улиц, автомобильных дорог, по которым осуществляется движение транспортных средств между остановочными пунктами по маршруту;

3) изменения классов транспортных средств, которые используются для перевозок по маршруту, максимального количества транспортных средств какого-либо класса транспортных средств;

4) изменения порядка посадки и высадки пассажиров на маршруте (только в установленных остановочных пунктах или в любом не запрещенном правилами дорожного движения месте);

5)изменения вида регулярных перевозок;

6)изменения названия маршрута, порядкового номера маршрута;

7) переименования улиц, автомобильных дорог и остановочных пунктов, включенных в маршрут.

Во исполнение Порядка установления, изменения, отмены межмуниципальных маршрутов Министерство издало приказ от 03.10.2016 N 153/д "Об изменении автобусных маршрутов пригородного сообщения", в соответствии с которым:

1. С 10 октября 2016 года внести следующие изменения в межмуниципальные маршруты регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом (далее - маршруты):

1.1. Перенести с остановочного пункта "Щербинки 2" на территорию автовокзала "Щербинки начальные (конечные) остановочные пункты маршрутов, указанных в приложении к настоящем) приказу, с внесением соответствующих изменений в наименования маршрутов.

Протяженность маршрутов, указанных в приложении к настоящему-приказу, уменьшить на 1,0 км.

1.2. Перенести с остановочного пункта "Щербинки 2" на территорию автовокзала "Щербинки" начальный остановочный пункт маршрута N 216 "Н.Новгород "Щербинки 2 - Кстово" с внесением соответствующего изменения в наименование маршрута.

Протяженность маршрута в прямом и обратном направлениях составляет, 22,6 км.

1.3. Перенести с остановочного пункта "пл.М.Жукова" на территорию автовокзала "Щербинки" конечный остановочный пункт маршрута N Т-322 "Богородск (2-й микрорайoн) - Н.Новгород (пл.М.Жукова)" с внесением соответствующего изменения в наименование маршрута.

Исключить из маршрута пл.М.Жукова.

Протяженность маршрута в прямом и обратном направлениях составляет 35.1 км.

Отделу автомобильного транспорта управления автомобильного, железнодорожного, воздушного и водного транспорта министерства транспорта и автомобильных дорог Нижегородской области (Д.В.Рябушев):

2.1. Организовать размещение настоящего приказа на официальном сайте министерства транспорта и автомобильных дорог Нижегородской области http://www.mintrans.government-nnov.ru) в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" в разделе "Новости".

2.2. Настоящий приказ довести до сведения руководителей предприятий, организаций, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих перевозку пассажиров по маршрутам, указанным в пункте 1.2. 1.3 и в приложении к настоящему приказу.

2.3. Организовать внесение изменений в сведения о маршрутах в Реестр межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом на территории Нижегородской области, в день вступления в силу вышеуказанных изменений маршрутов.

2.4. Направить в ГКУ "Пресс-служба Правительства Нижегородской области" информацию о вышеуказанных изменениях маршрутов.

3. Руководителям предприятий, организаций, индивидуальным предпринимателям, осуществляющим перевозку пассажиров по маршрутам, указанным в пунктах 1.2, 1.3 и в приложении к настоящему приказу:

3.1. Не позднее 6 октября 2016 года разместить объявления об изменении маршрутов в салонах автобусов и на остановочных пунктах маршрутов.

3.2. Рекомендовать заключить договоры на оказание услуг при организованных перевозках пассажиров с автовокзалом "Щербинки".

4. Контроль за исполнением настоящего приказа возложить на заместителя министра транспорта и автомобильных дорог Нижегородской области Н. В. Мамонова.

5. Настоящий приказ вступает в силу с момента подписания.

Данный приказ Министерства в установленном законом порядке никем не оспорен, является действующим. Между тем, Управление при рассмотрении дела N 1651-ФАС 52-10/17 это обстоятельство не приняло во внимание, не исследовало и не учло при принятии оспариваемого решения и предписания.

Пунктом 3.2 Порядка установления, изменения маршрутов предусмотрено, что изменение межмуниципального маршрута осуществляется по предложению юридического лица, индивидуального предпринимателя или уполномоченного участника договора простого товарищества, осуществляющего регулярные перевозки по данному маршруту (только в части изменений, указанных в подпунктах 1 - 3 пункта 3.1 настоящего Порядка).

Таким образом, юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю или уполномоченному участнику договора простого товарищества, осуществляющего регулярные перевозки по определенному межмуниципальному маршруту, предоставлено право инициировать рассмотрение вопроса об изменении межмуниципального маршрута только в случаях, предусмотренных в подпунктах 1 - 3 пункта 3.1 Порядка установления, изменения маршрутов.

При этом подача заявления об изменении межмуниципального маршрута не является безусловным основанием для изменения маршрута.

Решение об изменении межмуниципального маршрута либо об отказе в его изменении принимается Министерством с учетом мнения согласующих инстанций, указанных в пункте 3.3 Порядка установления, изменения маршрутов, по вопросам входящим в их компетенцию, а именно с УГИБДД ГУ МВД по Нижегородской области, владельцами участков улиц и автомобильных дорог, владельцами автовокзалов и автостанций, администрациями муниципальных районов и городских округов Нижегородской области.

Пунктом 1.5 Порядка установления, изменения маршрутов предусмотрено, что межмуниципальный маршрут регулярных перевозок считается установленным или измененным со дня включения сведений о данном маршруте в реестр межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом на территории Нижегородской области (далее - Реестр) или изменения таких сведений в Реестре.

Ведение реестра межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом на территории Нижегородской области осуществляется Министерством (пункт 1.6 Порядка установления, изменения маршрутов).

Согласно пункту 1.7 Порядка установления, изменения маршрутов, включение министерством сведений в Реестр и исключение сведений из Реестра осуществляется на основании:

- документа планирования регулярных перевозок;

- решения об установлении межмуниципального маршрута;

- решения об изменении межмуниципального маршрута;

- решения об отмене межмуниципального маршрута.

Согласно пункту 27 части 1 статьи 3 Федерального закона N 220-ФЗ документ планирования регулярных перевозок - это нормативный правовой акт высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации или исполнительно-распорядительного органа муниципального образования, устанавливающий перечень мероприятий по развитию регулярных перевозок, организация которых в соответствии с настоящим Федеральным законом отнесена к компетенции соответственно уполномоченных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и уполномоченных органов местного самоуправления.

Документ планирования регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок на территории Нижегородской области утвержден постановлением Правительства Нижегородской области от 30.11.2016 N 815 (далее - Документ планирования регулярных перевозок).

Документ планирования регулярных перевозок опубликован в сети "Интернет" на официальном интернет-портале правовой информации и размещен на официальном сайте министерства 02.12.2016, является действующим, в судебном порядке не оспорен.

Порядок подготовки документа планирования регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок на территории Нижегородской области, утвержден постановлением Правительства Нижегородской области от 21.06.2016 N 369 (далее - Порядок подготовки документа планирования).

В соответствии с пунктом 4 Порядка подготовки документа планирования документ планирования регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок на территории Нижегородской области устанавливает перечень мероприятий по развитию перевозок по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом на территории Нижегородской области (далее - межмуниципальные маршруты), который включает в себя и изменение межмуниципального маршрута.

Согласно пункту 6 Порядка подготовки документа планирования подготовка документа планирования регулярных перевозок и внесение в него изменений осуществляется Министерством.

Согласно пункту 8 Порядка подготовки документа планирования при разработке документа планирования регулярных перевозок министерством рассматриваются, в том числе предложения органов исполнительной власти Нижегородской области, органов местного самоуправления Нижегородской области, организаций, общественных объединений, граждан.

В целях доведения до перевозчиков информации о планируемом изменении автобусных маршрутов пригородного сообщения с переносом начальных (конечных) остановочных пунктов "Щербинки-2" и "пл.М.Жукова" на территорию автовокзала "Щербинки" Министерство 08.09.2016 (протокол N 325-01-06/56) (том 3 л.д. 145-147) провело совещание с приглашением заинтересованных лиц, на котором также присутствовал представитель ИП Даниловой Л.А.

Пунктом 2.2.23 Документа планирования регулярных перевозок предусмотрено: "по межмуниципальному маршруту порядковый номер Т-322 наименование "Богородск (2-й микрорайон) - Н.Новгород (пл.М.Жукова)":

* установление наименования маршрута: "Богородск (2-й микрорайон) - Н.Новгород (автовокзал Щербинки)";

* установление конечного остановочного пункта маршрута: "Н.Новгород (автовокзал Щербинки)";

-исключение из маршрута остановочного пункта: "Н.Новгород (Щербинки 2)";

- установление протяженности маршрута: 35,1 км.

Дата внесения изменений в реестр межмуниципальных маршрутов: 12 декабря 2016 года".

Таким образом, Документ планирования регулярных перевозок также предусмотрел изменение параметров маршрута N Т-322, а именно изменение наименования маршрута, остановочного пункта и протяженности маршрута, при этом установлена дата данных изменений.

В соответствии со статьей 32 Закона Нижегородской области от 03.10.2007 N 129-3 "О Правительстве Нижегородской области" Правительство Нижегородской области принимает нормативные правовые акты в виде постановлений, имеющих общеобязательный характер.

Учитывая, что Документ планирования регулярных перевозок является нормативным правовым актом, имеющим общеобязательный характер, не оспорен и не признан не действующим полностью или в части, Министерство должно было его исполнить в полном объеме, в установленные сроки и основания для его неисполнения у Министерства отсутствовали.

Поскольку Документ планирования регулярных перевозок является общеобязательным нормативным правовым актом, устанавливающим перечень мероприятий по развитию регулярных перевозок, каких-либо заявлений от перевозчиков на изменение межмуниципального маршрута в рамках документа планирования не требовалось.

Данные заявления являются основанием для принятия Министерством решения об изменении межмуниципального маршрута по инициативе перевозчика либо об отказе в его изменении.

С учетом изложенного, указание в решении суда первой инстанции только пункта 3.2 Порядка установления, изменения, маршрутов как на единственное основание для изменения маршрута регулярных перевозок, является необоснованным.

Повторно исследовав обстоятельства, имеющие значение для дела, оценив представленные в материалы дела доказательства по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, применив нормы материального права, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что у антимонопольного органа отсутствовали основания для вынесения оспариваемого решения, поскольку установлено, что действия Министерства были обусловлены вступлением в действие Федерального закона N 220-ФЗ, принятием Документа планирования регулярных перевозок и исполнением Порядка установления, изменения, отмены межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок пассажиров и багажа.

Изданию оспариваемого приказа предшествовало принятие Правительством Нижегородской области нормативного правового акта (Документ территориального планирования регулярных перевозок), издание Министерством приказа от 03.10.2016 N 153/од, которым не дано никакой оценки Управлением при рассмотрении дела в отношении Министерства.

Оспариваемый приказ коснулся и подлежал применению в равной степени ко всем перевозчикам, действующим в городе Нижнем Новгороде и Нижегородской области, что исключает возможность нарушения принципа равноправия, справедливости, необоснованных ограничений конкуренции по отношению к ним.

При этом суд отмечает, что внесение Министерством изменений в пункт 2.20 своего приказа от 12.12.2016 N 216/од "Об установлении и изменении межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом на территории Нижегородской области" во исполнение выданного антимонопольным органом предписания при наличии действующего Документа территориального планирования регулярных перевозок и приказа Министерством от 03.10.2016 N 153/од не изменит сформированную вышеуказанными нормативными/ненормативными актами ситуацию с новой организацией межмуниципальных регулярных перевозок в Нижегородской области во исполнение Федерального закона N 220-ФЗ.

Вопреки требованиям статей 65 и 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации антимонопольный орган не доказал, что издание приказа от 12.12.2016 N 216/од изменило/ухудшило только положение Предпринимателя и не повлияло на деятельность иных хозяйствующих субъектов, занимающихся тем же видом предпринимательской деятельности на территории Нижегородской области.

Заключенный с ИП Даниловой Л.А. договор предусматривал обязанность Министерства информировать перевозчика об изменениях в регулярной маршрутной сети (пункт 2.1.5), а перевозчик взял на себя обязательство осуществлять перевозку пассажиров и багажа в соответствии с требованиями нормативных правовых актов, регулирующих перевозку пассажиров автомобильным транспортом (пункт 2.3.1).

Повторно изучив содержание Аналитического отчета о состоянии конкурентной среды на рынке услуг по осуществлению регулярных перевозок пассажиров автомобильным транспортом общего пользования в межмуниципальном сообщении на территории Нижегородской области (том 3 л.д.23-31), подготовленного антимонопольным органом, пояснительной записки экономической эффективности по маршруту Т-322 г.Богородск 2-ой микрорайон - г.Н.Новгород пл.Жукова от 02.10.2017 N 643 (том 2 л.д.164) и дополнения к ней (том 2 л.д.189-190), суд апелляционной инстанции приходит к заключению о том, что они не доказывают, что действия Министерства по изданию приказа от 12.12.2016 N 216/од приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на рассматриваемом товарном рынке.

По смыслу части 4 статьи 41 Закона о защите конкуренции предписание, выданное на основании решения о нарушении лицом антимонопольного законодательства, не имеет самостоятельного юридического значения, в связи с чем правовая порочность решения означает и правовую порочность предписания.

Таким образом, оспариваемые решение и предписание приняты уполномоченным органом, однако не соответствуют действующему законодательству и нарушают права и законные интересы Министерства, что в силу части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации влечет удовлетворение заявленных требований.

Неполное исследование обстоятельств, имеющих значение для дела, неправильное применение норм материального права в силу статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации являются основаниями для отмены решения суда первой инстанции.

Решение Арбитражного суда Нижегородской области от 05.04.2018 по делу N А43-46107/2017 подлежит отмене в части отказа Министерству в удовлетворении требования о признании незаконными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области от 28.11.2017 по делу N 1651-ФАС 52-10/17 с принятием нового судебного акта об удовлетворении требований.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в соответствии с частью 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены решения арбитражного суда первой инстанции, не установлено.

В силу статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации антимонопольный орган и Министерство освобождены от уплаты государственной пошлины при обращении в арбитражный суд.

Руководствуясь статьями 268 - 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Нижегородской области от 05.04.2018 по делу N А43-46107/2017 отменить в части отказа Министерству транспорта и автомобильных дорог Нижегородской области в удовлетворении требования о признании незаконными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области от 28.11.2017 по делу N 1651-ФАС 52-10/17.

Признать незаконными, не соответствующими Федеральному закону от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" решение и предписание Управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области от 28.11.2017 по делу N 1651-ФАС 52-10/17.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня его принятия.

Председательствующий судья

Т.А. Захарова

Судьи

М.Б. Белышкова А.М. Гущина