Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 20 июля 2018 г. N 01АП-4856/18

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 8 ноября 2018 г. N Ф01-4995/18 настоящее постановление оставлено без изменения

20 июля 2018 г.

А39-9546/2017

Первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Смирновой И.А.,

судей Кириловой Е.А., Рубис Е.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Залит Я.А.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федерального казначейства по Республике Мордовия

на решение Арбитражного суда Республики Мордовия от 24.04.2018

по делу N А39-9546/2017,

принятое судьей Волковой Е.В.

по заявлению некоммерческой организации "Республиканский фонд капитального ремонта многоквартирных домов" (ОГРН 1131300000974, ИНН 1326961097, г. Саранск, ул. Лесная, д.6)

о признании незаконным представления Управления Федерального казначейства по Республике Мордовия от 09.10.2017 N 09-23-07/10765,

при участии:

от некоммерческой организации "Республиканский фонд капитального ремонта многоквартирных домов" - Маскинскова С.С. по доверенности от 10.01.2018,

и установил:

абзац

некоммерческая организация "Республиканский фонд капитального ремонта многоквартирных домов" (далее - Фонд, заявитель) обратилась в Арбитражный суд Республики Мордовия с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, о признании незаконным представления Управления Федерального казначейства по Республике Мордовия (далее - Управление) от 09.10.2017 N 09-23-07/10765 о нарушениях законодательства Российской Федерации и принятии мер по недопущению их в дальнейшем.

Решением от 24.04.2018 Арбитражный суд Республики Мордовия удовлетворил требование заявителя.

Управление не согласилось с решением арбитражного суда первой инстанции и обратилось в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить в связи с несоответствием выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела, неправильным применением норм материального права и принять по делу новый судебный акт.

Управление, извещенное надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в судебное заседание не направило, заявило ходатайство о рассмотрении апелляционной жалобы без его участия.

Представитель Фонда в судебном заседании 11.07.2018 и в отзыве на апелляционную жалобу просил оставить ее без удовлетворения, решение суда первой инстанции - без изменения.

В соответствии со статьей 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в судебном заседании 11.07.2018 объявлялся перерыв до 08 час. 40 мин. 18.07.2018.

Законность и обоснованность решения Арбитражного суда Республики Мордовия от 24.04.2018 проверены Первым арбитражным апелляционным судом в порядке, предусмотренном в статье 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив материалы дела, выслушав представителя Фонда, суд апелляционной инстанции не усмотрел оснований для отмены обжалуемого решения.

Как следует из материалов дела и установил суд первой инстанции, Фонд создан на основании распоряжения Правительства Республики Мордовия от 01.07.2013 N 327-Р в соответствии со статьей 167 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее - ЖК РФ) в целях формирования средств имущества для обеспечения организации и своевременного проведения капитального ремонта многоквартирных домов на территории Республики Мордовия за счет взносов собственников помещений в таких домах, бюджетных средств и иных не запрещенных законом источников финансирования.

В соответствии с Планом контрольных мероприятий Управления на 2017 год, централизованным заданием Федерального казначейства от 30.01.2017 N 17-02-05/3, на основании приказа Управления от 22.08.2017 N 349 о/д, а также приказа Управления от 01.09.2017 N 379 о привлечении экспертов межрегионального филиала федерального казенного учреждения "Центр по обеспечению Казначейства России" должностными лицами Управления в период с 23.08.2017 по 15.09.2017 проведена плановая выездная проверка использования Фондом средств, полученных в качестве государственной поддержки, муниципальной поддержки капитального ремонта, а также средств, полученных от собственников помещений в многоквартирных домах, формирующих фонды капитального ремонта у региональных операторов, за период с 01.01.2016 по 31.12.2016.

По итогам проверки Управлением составлен акт от 15.09.2017.

Фонду выдано представление от 09.10.2017 N 09-23-07/10765, согласно которому ему в срок до 16.11.2017 необходимо рассмотреть информацию об указанных в представлении нарушениях законодательства Российской Федерации и принять меры по недопущению их в дальнейшем. В предписании также указано, что его неисполнение влечет административную ответственность в соответствии с частью 20 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Посчитав представление Управления не соответствующим положениям действующего законодательства и нарушающим его права и законные интересы, Фонд обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

При этом обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие) (часть 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

В соответствии с пунктом 3 статьи 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью Федерального казначейства.

Органы государственного (муниципального) финансового контроля осуществляют контроль за использованием средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (пункт 2 статьи 266.1 БК РФ).

Согласно пункту 1 Правил осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 N 1092 (далее - Правила N 1092), настоящие Правила определяют порядок осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере (далее - деятельность по контролю) во исполнение части 3 статьи 269.2 БК РФ, статьи 186 ЖК РФ, статьи 99 Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" и Федерального закона "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства".

В силу подпункта "а" пункта 6 Правил N 1092 Федеральное казначейство при осуществлении деятельности по контролю в финансово-бюджетной сфере осуществляет полномочия по контролю за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

В силу подпункта "н" пункта 7 Правил N 1092 объектом контроля в финансово-бюджетной сфере являются региональные операторы.

При осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля: проводятся проверки, ревизии и обследования; направляются объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания; направляются органам и должностным лицам, уполномоченным в соответствии с настоящим Кодексом, иными актами бюджетного законодательства Российской Федерации принимать решения о применении предусмотренных настоящим Кодексом бюджетных мер принуждения, уведомления о применении бюджетных мер принуждения; осуществляется производство по делам об административных правонарушениях в порядке, установленном законодательством об административных правонарушениях (пункт 2 статьи 269.2 БК РФ).

На основании пунктов 1, 2 статьи 270.2 БК РФ в случаях установления нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, органами государственного (муниципального) финансового контроля составляются представления и (или) предписания. Под представлением в целях настоящего Кодекса понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать обязательную для рассмотрения в установленные в нем сроки или, если срок не указан, в течение 30 дней со дня его получения информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений.

Кроме того, в соответствии с частью 2 статьи 186 ЖК РФ федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, в порядке, установленном Правительством Российской Федерации: 1) осуществляет контроль за использованием региональным оператором средств, полученных в качестве государственной поддержки, муниципальной поддержки капитального ремонта, а также средств, полученных от собственников помещений в многоквартирных домах, формирующих фонды капитального ремонта на счете, счетах регионального оператора; 2) направляет региональному оператору представления и (или) предписания об устранении выявленных нарушений требований законодательства Российской Федерации.

Аналогичные положения закреплены в пункте 70 Правил N 1092.

На этом основании оспариваемое представление вынесено Управлением в пределах его полномочий.

Согласно части 1 статьи 180 ЖК РФ функциями регионального оператора являются: 1) аккумулирование взносов на капитальный ремонт, уплачиваемых собственниками помещений в многоквартирных домах, в отношении которых фонды капитального ремонта формируются на счете, счетах регионального оператора; 2) открытие на свое имя специальных счетов и совершение операций по этим счетам в случае, если собственники помещений в многоквартирном доме на общем собрании собственников помещений в многоквартирном доме выбрали регионального оператора в качестве владельца специального счета. Региональный оператор не вправе отказать собственникам помещений в многоквартирном доме в открытии на свое имя такого счета; 3) осуществление функций технического заказчика работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирных домах, собственники помещений в которых формируют фонды капитального ремонта на счете, счетах регионального оператора; 4) финансирование расходов на капитальный ремонт общего имущества в многоквартирных домах, собственники помещений в которых формируют фонды капитального ремонта на счете, счетах регионального оператора, в пределах средств этих фондов капитального ремонта с привлечением при необходимости средств, полученных из иных источников, в том числе из бюджета субъекта Российской Федерации и (или) местного бюджета; 5) взаимодействие с органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления в целях обеспечения своевременного проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, собственники помещений в которых формируют фонды капитального ремонта на счете, счетах регионального оператора; 6) иные предусмотренные данным кодексом, законом субъекта Российской Федерации и учредительными документами регионального оператора функции.

По смыслу части 1 статьи 182 ЖК РФ региональный оператор обеспечивает проведение капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме в объеме и в сроки, которые предусмотрены региональной программой капитального ремонта, и финансирование капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме.

Пунктом 4 части 2 статьи 182 ЖК РФ на регионального оператора возложена обязанность контролировать качество и сроки оказания услуг и (или) выполнения работ подрядными организациями и соответствие таких услуг и (или) работ требованиям проектной документации.

Из положений Закона Республики Мордовия от 08.08.2013 N 52-З "О регулировании отношений в сфере организации проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах на территории Республики Мордовия" (далее - Закон N 52-З) и Устава Фонда следует, что Фонд является специализированной некоммерческой организацией, осуществляющей деятельность в качестве регионального оператора, направленную на обеспечение проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории Республики Мордовия.

Судом первой инстанции установлено, что в целях реализации Закона N 52-З разработана Республиканская адресная программа "Проведение капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории Республики Мордовия, на 2014 - 2043 годы", утвержденная постановлением Правительства Республики Мордовия от 30.12.2013 N 607 (далее - Республиканская программа).

Согласно Паспорту Республиканской программы сроки ее реализации - 2014-2043 годы. Объем финансирования программы определяется ежегодно на основании краткосрочных сроком на один год планов реализации программы.

Постановлением Правительства Республики Мордовия от 30.12.2015 N 758 утвержден план реализации указанной Республиканской программы на 2016 год.

В соответствии со статьей 15 Закона N 52-З объем средств, которые региональный оператор ежегодно вправе израсходовать на финансирование региональной программы (объем средств, предоставляемых за счет средств фондов капитального ремонта, сформированных собственниками помещений в многоквартирных домах, общее имущество в которых подлежит капитальному ремонту в будущем периоде), определяется как доля от объема взносов на капитальный ремонт, поступивших региональному оператору за предшествующий год, и прогнозируемого объема поступлений взносов на капитальный ремонт в текущем году. Указанная доля, рассчитываемая с учетом остатка средств, не использованных региональным оператором в предыдущем периоде, равна девяноста пяти процентам.

В пункте 1 оспариваемого представления Управлением сделаны выводы о нарушении заявителем пункта 4 части 2 статьи 182 ЖК РФ, приказа Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 27.02.2015 N 140/пр "О внесении сметных нормативов в федеральный реестр сметных нормативов, подлежащих применению при определении сметной стоимости объектов капитального строительства, строительство которых финансируется с привлечением средств федерального бюджета", а именно нарушении в сфере осуществления контроля за использованием региональным оператором средств, полученных от собственников помещений в многоквартирных домах, выразившемся в неправомерном расходовании средств в результате завышения объемов выполненных работ по объектам:

- Республика Мордовия, г.Саранск, пр. Ленина, д.43, на общую сумму 124 212 рублей, в том числе по акту о приемке выполненных работ (ф. КС-2) от 01.07.2017 N 2: по погрузке и перевозке строительного мусора на 98 тонн на сумму 74 165 рублей, по утеплению покрытий плитами (ячеистых) бетонов или фибролита насухо на сумму 22 052 рубля, плита минералват.тепло.Изол Ф8 (1000*600*50) на сумму 27 995 рублей;

- Республика Мордовия, г. Республиканская, д.45, на общую сумму 114 692 рублей, в том числе по акту о приемке выполненных работ (ф. КС-2) от 16.03.2017 N 2: по погрузке и перевозке строительного мусора на 45 тонн на сумму 34 055 рублей, по устройству стяжек цементных толщиной 20 мм на сумму 18 545 рублей, по акту о приемке выполненных работ (ф. КС-2) от 16.03.2017 N 3: по устройству стяжек на каждые 5 мм изменения толщины стяжки добавлять или исключать к расценке 11-01-011-01 на сумму 46 660 рублей.

По пункту 1 представления нарушение в денежном выражении составило 238 904 рубля, дата (период) совершения - март-июль 2017 года.

Согласно представленному отчету о выполнении строительно-технического исследования работ по выполненным строительно-монтажным работам на указанных объектах сумма по замечаниям составила: по объекту - Республика Мордовия, г. Саранск, пр. Ленина, д.43, в рамках договора от 06.09.2016 N 175/2016 - 401 184 рубля, по объекту - Республика Мордовия, г. Саранск, ул. Республиканская, д.45, в рамках договора от 06.09.2016 N 179/2016 - 114 692 рубля.

В акте проверки от 15.09.2017 Управлением отражены нарушения в сфере осуществления контроля за использованием региональным оператором средств, полученных от собственников помещений в многоквартирных домах в сумме 515 876 рублей (401 184 рубля + 114 692 рубля) и иные нарушения в общей сумме 54 252 257,6 рублей.

При этом в пункте 1 представления Управление указало на нарушения, выразившиеся в неправомерном расходовании средств в результате завышения объемов выполненных работ по объекту: Республика Мордовия, г. Саранск, пр. Ленина, д. 43, на сумму 124 212 рублей, по объекту: Республика Мордовия. г. Саранск, ул. Республиканская, д. 45, на сумму 114 692 рубля.

Фонд не согласился с пунктом 1 представления с нарушениями в сумме 108 220 рублей, в том числе по объекту: Республика Мордовия, г. Саранск, пр. Ленина, д.43, - по погрузке и перевозке строительного мусора на 98 тонн на общую сумму 74 165 рублей, по объекту: Республика Мордовия, г. Саранск, ул. Республиканская, д. 45, - по погрузке и перевозке строительного мусора на 45 тонн на общую сумму 34 055 рублей.

Как установил суд и следует из материалов дела, между Фондом и ООО "Жилстройкоммунинвест" заключены договоры на выполнение работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирных домах от 06.09.2016 N 175/2016 и от 06.09.2016 N 179/2016.

В ходе проверки Управлением установлено, что на объекте: Республика Мордовия, г. Саранск, пр. Ленина, д. 43, в акте выполненных работ формы КС-2 от 01.07.2017 N 2 на сумму 2 246 075 руб. по строке 112 - наименование работ и затрат "Погрузка при автомобильных перевозках мусора строительного с погрузкой вручную" указан объем 148 тонн на сумму 85 305 рублей, по строке 113 - наименование работ и затрат "Перевозка грузов 1 класса автомобилями - самосвалами грузоподъемностью 10 т 1 т груза работающих вне карьера на расстояние до 25 км" указан объем 148 тонн на сумму 26 699 рублей, однако по строке 97 - наименование работ и затрат "Очистка помещений от строительного мусора" указан объем 50 тонн.

Таким образом, погрузка и перевозка строительного мусора на объекте: Республика Мордовия, г. Саранск, пр. Ленина, д.43, составляет 50 тонн на сумму 37 839 рублей. В акте выполненных работ по форме КС-2 от 01.07.2017 N 2 на сумму 2 246 075 руб. подрядчиком завышены объемы погрузки и перевозки строительного мусора на 98 тонн на общую сумму 74 165 рублей.

На объекте: Республика Мордовия, г. Саранск, ул. Республиканская, д.45, в акте выполненных работ по форме КС-2 от 16.03.2017 N 2 на сумму 1 131 547 руб. по строке 41 - наименование работ и затрат "Погрузка при автомобильных перевозках мусора строительного с погрузкой вручную" указан объем 50 тонн на сумму 28 819 рублей, по строке 42 - наименование работ и затрат "Перевозка грузов 1 класса автомобилями-самосвалами грузоподъемностью 10 т 1 т груза работающих вне карьера на расстояние до 25 км" указан объем 50 тонн на сумму 9020 рублей, однако по строке 40 - наименование работ и затрат "Очистка помещений от строительного мусора" указан объем 5 тонн.

Следовательно, погрузка и перевозка строительного мусора на объекте: Республика Мордовия, г. Саранск, ул. Республиканская, д. 45, составляет 5 тонн, на сумму 3784 рубля. В акте выполненных работ по форме КС-2 от 16.03.2017 N 2 на сумму 1 131 547,00 рублей подрядчиком завышены объемы погрузки и перевозки строительного мусора на 45 тонн на общую сумму 34 055 рублей.

Вместе с тем Управлением в пункте 1 представления не указана конкретная норма приказа Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 27.02.2015 N 140/пр "О внесении сметных нормативов в федеральный реестр сметных нормативов, подлежащих применению при определении сметной стоимости объектов капитального строительства, строительство которых финансируется с привлечением средств федерального бюджета", нарушение которой вменено Фонду и которая подлежала бы анализу.

С учетом изложенного суд признал, что при вынесении оспариваемого представления Управление ограничилось лишь констатацией фактов выявленных нарушений и наличия у Фонда как регионального оператора обязанности организовать мероприятия по контролю качества и сроков оказания услуг и (или) выполнения работ подрядными организациями и соответствия таких услуг и (или) работ требованиям проектной документации.

Кроме того, согласно письму Фонда от 14.11.2017 N 3028, направленному в адрес Управления, для устранения нарушений по увеличению объемов выполненных работ подрядной организацией Фондом направлена претензия о возмещении убытков в сумме 130 684 рубля, причиненных неисполнением обязательств по договору, которые были возвращены на счет Фонда.

Суд также учел, что имеют место расхождения между нарушениями, отраженными в акте проверки от 15.09.2017, согласно которому Управлением выявлены нарушения в сфере осуществления контроля за использованием региональным оператором средств, полученных от собственников помещений в многоквартирных домах, в сумме 515 876 рублей (401 184 рубля+114692 рубля), и в представлении от 09.10.2017 N 09-23-07/10765, где указано на нарушения, выразившиеся в неправомерном расходовании средств в результате завышения объемов выполненных работ по объекту: Республика Мордовия, г. Саранск, пр. Ленина, д. 43, на сумму 124 212 рублей, по объекту: Республика Мордовия, г. Саранск, ул. Республиканская, д. 45, на сумму 114 692 рубля.

В этой связи суд отклонил довод Управления об указании в пункте 1 представления всех выявленных нарушений.

В ходе проверки Управлением также установлено, что с учетом изменений, внесенных постановлением Правительства Республики Мордовия от 30.12.2016 N 662, план реализации Программы на 2016 год включает перечень многоквартирных домов, расположенных на территории Республики Мордовия и включенных в программу капитального ремонта на 2016 год, состоящий из 447 многоквартирных домов с общей стоимостью работ на проведение капитального ремонта в сумме 1 269 774 094,29 рублей за счет средств собственников помещений многоквартирных домов и плановой датой завершения работ - декабрь 2017 года. Согласно вышеуказанному Плану срок реализации Программы по ремонту многоквартирных домов, запланированных на 2016 год, истекает 31.12.2016.

При этом в ходе проверки установлено, что на дату завершения краткосрочного, сроком на один год, плана реализации Программы -31.12.2016 заключены договоры подряда в 2016 году на выполнение работ по капитальному ремонту только по 416 многоквартирным домам из 447.

В этой связи в пункте 2 оспариваемого представления Фонду вменено нарушение части 1 статьи 182 ЖК РФ, паспорта и раздела 2 Республиканской программы, выразившееся в необеспечении заключения договоров на проведение капитального ремонта общего имущества в 2016 году в 7 многоквартирных домах и на установку приборов учета в 22 многоквартирных домах, включенных в краткосрочный план реализации Региональной программы на 2016 год, договоры заключены в 2017 году.

По пункту 2 представления нарушение в денежном выражении составило 45 792 389 рублей 50 копеек, дата (период) совершения - май-август 2017 года.

В частности, нарушение в денежном выражении складывается из сумм договоров, заключенных в 2017 году, а именно: договора 15.05.2017 N 209/2016/3А на сумму 18 622 418 руб., договора от 16.05.2017 N 210/2016/ЭА на сумму 8 889 236,24 руб., договора от 19.05.2017 N 211/2016/ЭА на сумму 2 029 945,27 руб., договора от 31.05.2017 N 212/2016/ЭА на сумму 7 762 51 руб., договора от 08.08.2017 N 213/2016/ЭА на сумму 8 488 275 руб.

Суд установил, что план реализации Программы на 2016 год включает перечень многоквартирных домов, расположенных на территории Республики Мордовия и включенных в программу капитального ремонта на 2016 год, который состоит из 447 многоквартирных домов с общей стоимостью работ на проведение капитального ремонта в сумме 1 269 774 094 руб. 29 коп.

При проведении проверки Управлением установлено, что Фондом фактически заключено 212 договоров на выполнение работ и оказание услуг по капитальному ремонту общего имущества в 445 многоквартирных домах на общую сумму 1 246 218 354 руб. 63 коп. Согласно пояснениям зам. директора - начальника финансово-экономического отдела организации и проведения торгов А.А. Грошевой 2 многоквартирных дома были исключены из плана реализации программы.

13 договоров по строительному контролю заключены на 434 многоквартирных дома на общую сумму 23 872 533 руб. 69 коп., в которых запланированы и выполнялись в 2016 году работы по капитальному ремонту общего имущества, по остальным 11 домам были заключено 11 договоров на оказание услуг по разработке проектно-сметной документации на общую сумму 8 132 874 рублей.

В ходе проверки установлено, что общая стоимость работ на проведение капитального ремонта составила 1 278 223 762 руб. 22 коп. (1 246 218 354 руб. 63 коп. + 23 872 533 руб. 69 коп. + 8 132 874 руб.), то есть Фондом заключено договоров на проведение ремонтно-строительных работ сверх суммы, предусмотренной по Плану реализации на 2016 год, на сумму 8 449 667 руб. 93 коп. (1 278 223 762 руб. 22 коп. - 1 269 774 094 руб. 29 коп).

Вместе с тем, как установил суд, при вынесении оспариваемого представления Управлением не было учтено, что в план реализации Программы на 2016 год, утвержденный постановлением Правительства Республики Мордовия от 30.12.2015 N 758, были внесены изменения 08.04.2016, 25.07.2016, 30.12.2016.

При этом многоквартирные дома, по которым договоры заключены в 2017 году, были включены в план на 2016 год в соответствии с постановлением Правительства Республики Мордовия от 25.07.2016.

Согласно действующей на момент включения данных многоквартирных домов в План реализации на 2016 год редакции Программы плановым периодом проведения капитального ремонта общего имущества был определен период 2014-2018 гг. Следовательно, региональный оператор обязан провести капитальный ремонт в многоквартирных домах в сроки, указанные в Программе.

На этом основании, как признал суд, заключение договоров в 2017 году не нарушает часть 1 статьи 182 ЖК РФ. Кроме того, суд учел, что паспорт и раздел 2 Региональной программы не устанавливают конкретных сроков заключения договоров для выполнения работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирных домах (плановая дата завершения работ на 2016 год - декабрь 2017 года).

При этом просрочка исполнения обязательств подрядчиками перед собственниками помещений многоквартирных домов Управлением не установлена.

В пункте 3 представления Управлением сделан вывод о нарушении Фондом части 1 статьи 182 ЖК РФ, паспорта и раздела 2 Республиканской программы, постановления Правительства Республики Мордовия от 30.12.2015 N 758 (с учетом изменений и дополнений), выразившемся в том, что договоры на капитальный ремонт многоквартирных домов на 2016 год Фондом заключены сверх предусмотренной Планом стоимости капитального ремонта многоквартирных домов.

По пункту 3 представления нарушение в денежном выражении составило 8 449 667 рублей 93 копейки, дата (период) совершения - ноябрь 2015 - август 2017 года.

Согласно представлению Управления стоимость заключенных договоров для выполнения работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирных домах сравнивается со стоимостью капитального ремонта, указанной в Плане реализации на 2016 год в редакции постановления Правительства Республики Мордовия от 30.12.2016 N 662 (вступило в силу 31.12.2016), равной 1 269 774 094,29 рублей (с учетом удельной стоимости капитального ремонта 1 кв.м общей площади помещений МКД - 981,16 руб./кв.м) при указываемом сроке реализации Программы по ремонту многоквартирных домов, запланированных на 2016 год, - 31.12.2016.

Из положений части 4 статьи 190 ЖК РФ следует, что за счет средств фонда, сформированного исходя из минимального размера взноса на капитальный ремонт, региональным оператором оплачивается стоимость услуг и (или) работ по капитальному ремонту в размере, не превышающем их предельной стоимости.

В данном случае в пункте 3 оспариваемого представления Управление также ограничилось лишь констатацией некоего факта выявленного нарушения без обоснования сделанного вывода.

В свою очередь в апелляционной жалобе Управление ссылается на часть 8.1 статьи 156 ЖК РФ, статью 166 ЖК РФ и статью 10 Закона N 52-З, также не обосновывая применение этих норм относительно вмененного в представлении нарушения.

При этом приведенные Управлением нормы не были вменены в качестве нарушения Обществу в оспариваемом представлении, в связи с чем ссылки на эти нормы суд апелляционной инстанции признает несостоятельными.

Арбитражный суд не вправе подменять административный орган и самостоятельно определять нормы права, которые нарушил Фонд, границы ответственности и вину субъекта ответственности.

Кроме того, суд первой инстанции оценил оспариваемое представление Управления в целом и пришел к следующим заключениям.

Так, оспариваемое представление определяет нарушения в денежном выражении, которые составили: в пункте 1 - 238 904 рубля, в пункте 2 - 45 792 389,50 рублей, в пункте 3 - 8 449 667,93 рубля.

Согласно пояснениям представителя Управления сумма, указанная в пункте 1 представления, является ущербом и надлежащим исполнением данного пункта является ее возмещение - взыскание с подрядной организации; суммы, указанные в пунктах 2, 3 представления, таковым не являются.

Представление выносится в случае установления при проведении государственным органом соответствующей проверки нарушений законодательства в целях их устранения и должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для них в силу закона.

При этом, как правомерно указал суд, представление, содержащее законные требования, должно быть реально исполнимо и содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения. При этом содержащиеся в представлении формулировки должны исключать возможность двоякого толкования; изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами.

Исполнимость представления является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов его законности, поскольку представление исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность в силу статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, то есть представление порождает правовые последствия для конкретных граждан, индивидуальных предпринимателей и организаций.

При этом исполнимость предписания следует понимать как наличие реальной возможности у лица, привлекаемого к ответственности, устранить в указанный срок выявленное нарушение.

Неопределенность и неисполнимость оспариваемого акта является самостоятельным основанием для признания его недействительным.

В данном случае суд пришел к выводу о том, что Управление при вынесении оспариваемого представления допустило нарушение норм действующего законодательства Российской Федерации, поскольку представление не соответствует вышеуказанным требованиям, в нем фактически лишь фиксируются выявленные нарушения со стороны заявителя и не указано конкретного способа их устранения.

Так, в оспариваемом представлении Фонду указано рассмотреть информацию об указанных нарушениях законодательства Российской Федерации и принять меры по недопущению их в дальнейшем; о результатах исполнения представления следует проинформировать Управление до 16.11.2017.

При этом конкретно не указаны порядок и способ устранения нарушений, в том числе указанных в денежном выражении, не указано, какие действия необходимо совершить в целях исполнения данного представления, что лишь подтверждает неопределенность оспариваемого акта и отсутствие в нем должной конкретики.

В свою очередь лицо, которому выдано представление государственного органа, должно четко понимать, какие от него требуются действия, в каком объеме и какого содержания.

Таким образом, в рассматриваемом случае не представляется возможным признать, что представление Управления, исходя из содержащихся в нем формулировок, отвечало критерию исполнимости.

Вместе с тем, обязывая Фонд совершить определенные действия по исполнению представления, Управление не вправе ограничиваться лишь анализом обстоятельств нарушения, а обязано обеспечить именно законность таких действий в пределах установленного срока. Исходя из названных целей, представление государственного органа на момент его выдачи должно соответствовать критерию исполнимости.

Поскольку оспариваемое представление не содержит указаний о проведении конкретных мероприятий по предотвращению выявленных нарушений, его требования не могут быть признаны определенными, исполнимыми и конкретными.

Кроме того, суд установил, что оспариваемое представление не соответствует форме, утвержденной приказом Федерального казначейства от 29.07.2016 N 12н (приложение 13), в части указания на исполнение представления, а не на его рассмотрение.

Дополнительно суд апелляционной инстанции отмечает, что период проводимой в отношении Фонда проверки был определен Управлением с 01.01.2016 по 31.12.2016. Однако, как следует из акта проверки и оспариваемого представления, фактически все выявленные и вмененные заявителю нарушения касаются периода 2017 года, что не отвечает заявленному в приказах проверяемому периоду.

В силу статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств. Арбитражный суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности.

Повторно исследовав представленные в дело доказательства, суд апелляционной инстанции пришел к итоговому выводу о том, что представление Управления не соответствует действующему законодательству и нарушает права и законные интересы Министерства.

В нарушение статьи 65 и части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации иное Управлением не доказано.

Приведенные в апелляционной жалобе доводы судом рассмотрены и признаны несостоятельными, не опровергающими установленные по делу обстоятельства и сделанные на их основе выводы.

В соответствии с частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

При этих условиях суд первой инстанции правомерно удовлетворил требование Фонда.

Основания для отмены обжалуемого решения Арбитражного суда Республики Мордовия отсутствуют.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в соответствии с частью 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены решения арбитражного суда первой инстанции, не установлено.

С учетом изложенного апелляционная жалоба Управления по приведенным в ней доводам, противоречащим фактическим обстоятельствам дела, удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Мордовия от 24.04.2018 по делу N А39-9546/2017 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федерального казначейства по Республике Мордовия - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня его принятия.

Председательствующий судья

И.А. Смирнова

Судьи

Е.А. Кирилова Е.А. Рубис