Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 30 июля 2018 г. N 05АП-3871/18

г. Владивосток

30 июля 2018 г.

Дело N А51-30718/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 23 июля 2018 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 30 июля 2018 года.

Пятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Н.Н. Анисимовой,

судей С.В. Гуцалюк, Г.Н. Палагеша,

при ведении протокола секретарями судебного заседания Т.А. Смирновой, В.А. Ходяковой,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Приморском крае,

апелляционное производство N 05АП-3871/2018

на решение от 23.04.2018

судьи А.А. Николаева

по делу N А51-30718/2017 Арбитражного суда Приморского края

по заявлению Федерального государственного бюджетного учреждения "Дальневосточный экспедиционный отряд аварийно-спасательных работ" (ИНН 2537100211, ОГРН 1132540007632)

к Территориальному управлению Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Приморском крае (ИНН 2540155517, ОГРН 1092540004424)

об оспаривании предписания от 06.12.2017 N 07-9648,

при участии:

от Территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Приморском крае: представитель Прокофьев А.Н. по доверенности от 25.10.2017 сроком действия на 1 год;

от ФГБУ "Дальневосточный экспедиционный отряд аварийно-спасательных работ": представитель Степанова Е.Н. по доверенности от 03.07.2018 сроком действия на 1 год;

УСТАНОВИЛ:

Федеральное государственное бюджетное учреждение "Дальневосточный экспедиционный отряд аварийно-спасательных работ" (далее - заявитель, учреждение, ФГБУ "Дальневосточный ЭО АСР") обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным и отмене предписания Территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Приморском крае (далее - управление, Росимущество) от 06.12.2017 N 07-9648.

Решением Арбитражного суда Приморского края от 23.04.2018 заявленные требования удовлетворены. Судебный акт мотивирован тем, что предписание не отвечает критериям исполнимости в срок, указанный управлением.

Не согласившись с вынесенным по делу судебным актом, Росимущество обратилось в Пятый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт. В обоснование жалобы указывает, что в ходе рассмотрения дела заявитель не привел какой-либо расчет времени (примерный), необходимый для исполнения предписания, а ссылался на неопределенный промежуток времени, что, по мнению управления, предоставляет возможность уклоняться от проведения каких-либо ремонтных работ. Отмечает, что учреждение имело возможность направить на предписание ответ о невозможности его исполнения в установленный срок и тем самым продлить срок исполнения предписания. Учитывая, что таким правом учреждение не воспользовалось, управление считает, что заявитель вообще не желает приводить судно в удовлетворительное техническое состояние.

В судебном заседании представитель Росимущества доводы апелляционной жалобы поддержал в полном объеме, дал аналогичные пояснения и ходатайствовал о приобщении к материалам дела выписки из реестра федерального имущества от 18.07.2018.

ФГБУ "Дальневосточный ЭО АСР" в представленном в материалы дела отзыве, поддержанном представителем в судебном заседании, с доводами апелляционной жалобы не согласилось, считает, что судом первой инстанции выяснены все обстоятельства дела и им дана надлежащая оценка, в связи с чем решение отмене или изменению не подлежит.

В обоснование изложенных возражений заявитель ходатайствовал о приобщении в материалы дела дополнительных документов, а именно: копий требований прокуратуры Ленинского района г. Владивостока о предоставлении сведений и документов от 19.03.2018 N 772018, от 04.05.2018 N 3004ж2011, копии выписки из Распоряжения Правительства РФ от 03.04.2018 N 582-р, копии свидетельства о праве собственности на судно от 03.10.2013, копии свидетельства о праве плавания под государственным флагом Российской Федерации от 03.10.2013, классификационного свидетельства от 28.09.2005, копии выписки из государственного судового реестра морского порта Владивосток от 10.04.2017.

Данные ходатайства были судебной коллегией рассмотрены и на основании статей 159, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) удовлетворены, в связи с чем в материалы дела были приобщены дополнительные документы, как представленные в обоснование возражений на апелляционную жалобу и в подтверждение фактических обстоятельств спора.

Кроме того, в судебном заседании 17.07.2018 в порядке статьи 163 АПК РФ судом апелляционной инстанции был объявлен перерыв до 23.07.2018, о чём лица, участвующие в деле, были уведомлены путем размещения соответствующей информации на сайте суда.

Из материалов дела судебной коллегией установлено следующее.

Российской Федерации на праве собственности принадлежит противопожарное судно "Дозорный" (ИМО 9359351, порт регистрации Владивосток, место и время постройки: Россия, Рыбинск, 2005 год, ботовой номер В 0647 Дедвейт 53), что подтверждается свидетельством о праве собственности на судно от 03.10.2013 МС-IV N 001262.

На основании приказа Федерального агентства по рыболовству от 30.05.2013 N 379 и распоряжения Правительства Российской Федерации от 10.04.2013 N 580-р малое противопожарное судно "Дозорный" было передано заявителю по акту приема-передачи имущества от 05.09.2013, составленному между ФГБУ "Приморрыбвод" и ФГБУ "Дальневосточный ЭО АСР".

Право оперативного управления заявителя на данное судно зарегистрировано в установленном законом порядке, о чем в Государственном судовом реестре морского порта Владивосток 03.10.2013 внесена запись регистрации N 647.

Согласно пояснениям управления МПС "Дозорный" в хозяйственной деятельности учреждением не используется, находится в неудовлетворительном техническом состоянии и не имеет класс РС. При этом с момента закрепления МПС "Дозорный" на праве оперативного управления за учреждением на последнее возложено, в том числе бремя содержания данного судна в надлежащем техническом состоянии.

Полагая, что неисполнение обязанностей ФГБУ "Дальневосточный ЭО АСР" по поддержанию судна в удовлетворительном техническом состоянии и необеспечение постановки судна на классификационный учет являются обстоятельствами, при которых дальнейшая эксплуатация судна не представляется возможной при изъятии его в казну Российской Федерации, управление направило в адрес заявителя предписание от 06.12.2017 N 07-9648 с требованием в течение 30 дней с момента получения предписания привести МПС "Дозорный" в удовлетворительное техническое состояние, поставить его на классификационный учет в Российском реестре судоходства, при котором будет возможна эксплуатация судна по его целевому назначению.

Не согласившись с вынесенным управлением предписанием от 06.12.2017 N 07-9648, учреждение обратилось с настоящим заявлением в арбитражный суд, который заявленные требования удовлетворил.

Исследовав материалы дела, проанализировав доводы, содержащиеся в апелляционной жалобе, отзыве на нее, заслушав в судебном заседании пояснения лиц, участвующих в деле, проверив в порядке статей 266, 268, 270 АПК РФ правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального и процессуального права, суд апелляционной инстанции считает, что обжалуемое решение суда подлежит отмене на основании следующего.

По правилам части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, частей 2 и 3 статьи 201 АПК РФ для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений, действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, и их должностных лиц необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствия оспариваемых ненормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (Росимущество), осуществляющее свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы и подведомственные организации, в соответствии с Положением "О Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом", утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 05.06.2008, является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению федеральным имуществом, а также, в порядке и пределах, определенных федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, полномочия собственника в отношении федерального имущества, необходимого для обеспечения исполнения функций федеральных органов государственной власти в установленной сфере деятельности.

В соответствии с пунктом 5.8 указанного Положения Росимущество осуществляет контроль за управлением, распоряжением, использованием по назначению и сохранностью земельных участков, находящихся в федеральной собственности, иного федерального имущества, закрепленного в хозяйственном ведении или оперативном управлении федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных государственных учреждений, а также переданного в установленном порядке иным лицам, и при выявлении нарушений принимает в соответствии с законодательством Российской Федерации необходимые меры по их устранению и привлечению виновных лиц к ответственности.

В силу пункта 5.10 Положения Росимущество проводит в пределах своей компетенции проверку использования имущества, находящегося в федеральной собственности, назначает и проводит документальные и иные проверки, организует проведение ревизий и принимает решения о проведении аудиторских проверок федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных государственных учреждений, в том числе включенных в прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества, а также иных юридических лиц в целях определения эффективного использования и сохранности федерального имущества.

Порядок проведения таких проверок установлен Административным регламентом по исполнению Федеральным агентством по управлению государственным имуществом государственной функции по проведению проверок использования имущества, находящегося в федеральной собственности, утвержденным Приказом Министерства экономического развития РФ от 26.10.2011 N 598 (далее - Административный регламент).

Так, пунктом 3.13 Административного регламента установлено, что Росимущество, территориальные органы Росимущества могут проводить (назначать, принимать решения о проведении) плановые (проводимые в соответствии с утвержденным планом-графиком проверок) и внеплановые (проведение которых не предусмотрено планом-графиком проверок) проверки: - без выезда по месту нахождения и (или) фактического осуществления деятельности правообладателя (пользователя) или месту нахождения объекта недвижимости; - с выездом по месту нахождения и (или) фактического осуществления деятельности правообладателя (пользователя) или месту нахождения объекта недвижимости.

По итогам проверки уполномоченными лицами в целях устранения выявленных нарушений может быть принят ряд документов, в том числе предписание об устранении выявленных нарушений в адрес соответствующего правообладателя (пользователя) о необходимости устранения выявленных нарушений (пункт 3.40 Административного регламента).

Анализ приведенных норм позволяет прийти к выводу о том, что проверка наличия (либо отсутствия) нарушений в управлении, распоряжении, использовании по назначению и сохранности федерального имущества, переданного в пользование третьим лицам, является государственной функцией, исполняемой управлением в целях определения эффективного использования и сохранности федерального имущества, по результатам исполнения которой в целях устранения выявленных нарушений готовится и направляется предписание, содержащее предложения по устранению выявленных по итогам проверки нарушений.

Как следует из материалов дела, учреждению на праве оперативного управления принадлежит федеральное имущество - МПС "Дозорный", что подтверждается свидетельством о праве собственности на судно от 03.10.2013 МС-IV N 001262, а также выпиской из государственного судового реестра морского порта Владивосток от 10.04.2017.

В соответствии со статьей 216 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) право оперативного управления, как одно из вещных прав, включает в себя полномочия пользования и владения в объеме, аналогичном правомочиям собственника.

Согласно пункту 4 статьи 214 ГК РФ имущество, находящееся в государственной собственности, закрепляется за государственными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение в соответствии с настоящим Кодексом (статьи 294, 296).

По правилам пункта 1 статьи 296 ГК РФ учреждение и казенное предприятие, за которыми имущество закреплено на праве оперативного управления, владеют, пользуются этим имуществом в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, назначением этого имущества и, если иное не установлено законом, распоряжаются этим имуществом с согласия собственника этого имущества.

Из материалов дела также усматривается, что в рамках осуществления контроля за порядком использования и распоряжения федеральным имуществом, расположенным на территории Приморского края, в ходе анализа представленных сведений ФГБУ "Дальневосточный ЭО АСР" в отношении малого пожарного судна "Дозорный" управлением было установлено, что с момента закрепления судна на праве оперативного управления за учреждением последнее не исполняло обязанность по содержанию судна в надлежащем техническом состоянии.

Данное обстоятельство послужило основанием для направления в адрес заявителя предписания от 06.12.2017 N 07-9648 с требованием привести МПС "Дозорный" в удовлетворительное техническое состояние, при котором возможна эксплуатация судна по его целевому назначению и поставить судно на классификационный учет в Российском морском регистре судоходства в течение 30 календарных дней с момента получения предписания.

Обосновывая доводы о незаконности оспариваемого предписания, заявитель ссылается на то, что МПС "Дозорный" изначально было передано учреждению в неудовлетворительном техническом состоянии и без документов Регистра. В свою очередь учреждение не использовало судно в хозяйственной деятельности и не допускало нарушений порядка использования федерального имущества.

Оценив приведенные позиции сторон, суд апелляционной инстанции отмечает, что по смыслу пункта 1 статьи 198 АПК РФ к компетенции арбитражного суда отнесен контроль за действиями государственных органов и лиц, наделенных властными полномочиями в отношении заявителей.

Вместе с тем возникшие между ФГБУ "Дальневосточный ЭО АСР" и Росимуществом правоотношения не связаны с реализацией властных полномочий в отношении заявителя, а касаются претензий и предложений лица, исполняющего полномочия собственника федерального имущества, по устранению выявленных нарушений по вопросу использования и распоряжением учреждением федеральным имуществом.

Фактически в рассматриваемом случае между заявителем и управлением отсутствуют отношения власти и подчинения, а имеется спор о пределах и порядке использования и содержания федерального имущества, в связи с чем коллегия полагает, что само по себе оспариваемое предписание от 06.12.2017 N 07-9648 не создает для учреждения каких-либо ограничений либо запретов для осуществления хозяйственной и иной экономической деятельности, не возлагает на заявителя безусловную обязанность по выполнению предложенных в предписании мероприятий, никаких правовых последствий для заявителя не влечет, никаких мер ответственности, в том числе административной, не возлагает.

При этом ссылка в предписании на предупреждение об административной ответственности не нарушает права заявителя, поскольку, как указано выше, оно не является результатом реализации Росимуществом властных полномочий, соответственно, не предполагает возможность произвольного привлечения к административной ответственности за неисполнение предложений по вопросу использования и распоряжения федерального имущества.

Между тем невыполнение учреждением предложений по надлежащему использованию федерального имущества, содержащихся в оспариваемом требовании, может повлечь для него гражданско-правовые последствия, связанные с наличием вещных прав в отношении спорного имущества.

Однако, поскольку данные предложения сопряжены с оценкой надлежащего использования и распоряжения федеральным имуществом, они не могут быть рассмотрены в рамках главы 24 АПК РФ.

Делая данный вывод, суд апелляционной инстанции учитывает, что глава 24 АПК РФ предусматривает особенности рассмотрения дел об оспаривании ненормативных актов, решений и действия (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц в сфере публичных правоотношений.

Целью обращения за судебной защитой в рамках указанной главы процессуального кодекса является восстановление нарушенного права.

Учитывая, что выявленные управлением в рамках осуществления контроля за порядком использования и распоряжения федеральным имуществом нарушения влекут для заявителя гражданско-правовые последствия, спор о которых не может быть рассмотрен в рамках настоящего дела, требования учреждения не направлены на восстановление нарушенных прав и законных интересов.

Из совокупного анализа положений статей 29, 198 АПК РФ, а также норм главы 24 АПК РФ следует, что под ненормативным правовым актом, подлежащим оспариванию в арбитражном суде, понимается документ, принятый компетентным органом в результате реализации им своих властных полномочий, содержащий обязательные предписания, распоряжения, влекущие юридические последствия и нарушающие права и охраняемые законом интересы заявителя.

В рассматриваемом случае предписание от 06.12.2017 N 07-9648 не обладает признаками ненормативного правового акта и, как уже было указано выше, не содержит властно-распорядительных предписаний, не устанавливает, не изменяет и не отменяет никакие права и обязанности учреждения, не определяет меру его ответственности.

Соответственно действия управления, выразившиеся в проведении проверки порядка использования федерального имущества, закрепленного на соответствующем вещном праве за учреждением и в направлении предписания об устранении нарушений в пользовании имуществом, не могут быть оспорены заявителем в порядке главы 24 АПК РФ.

В рассматриваемом случае защита прав заявителя, которые он считает нарушенными, должна осуществляться в порядке гражданского судопроизводства, поскольку согласно заявлению учреждения основанием для обращения с настоящими требованиями в суд является несогласие с требованиями предписания о необходимости привести судно в надлежащее техническое состояние и поставить его на классификационный учет, то есть фактически между заявителем и лицом, исполняющим полномочия собственника федерального имущества, возник спор, который подлежит рассмотрению в порядке искового производства, поскольку вытекает из гражданских, а не из административных правоотношений.

Следует также отметить, что проверка порядка использования федерального имущества, на основании которой выдано оспариваемое предписание, была проведена Росимуществом не в рамках проверки деятельности юридического лица, проводимой в соответствии с Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ).

Положения данного Закона не применяются к мероприятиям по контролю, при проведении которых не требуется взаимодействие органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, а также на юридических лиц не возлагаются обязанности по предоставлению информации, что имеет место в рассматриваемом случае.

Следовательно, основания для применения к отношениям, связанным с проверкой порядка использования федерального имущества, положений Закона N 294-ФЗ у коллегии апелляционного суда отсутствуют, в связи с чем ссылки общества в заявлении на нормы Закона N 294-ФЗ являются ошибочными и основаны на неверном применении норм материального права.

В силу части 1 статьи 4 АПК РФ заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном Кодексом.

Из смысла приведенных норм следует, что предъявление соответствующего требования должно иметь своей целью восстановление нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов обратившегося в суд лица.

В данном же случае удовлетворение требований о признании незаконным предписания от 06.12.2017 N 07-9648 по процедурным мотивам не приведет к восстановлению прав ФГБУ "Дальневосточный ЭО АСР", поскольку не устраняет различие в позициях учреждения и управления относительно бремени содержания судна в надлежащем техническом состоянии.

Заявленные требования не предполагают конкретных определенных действий, направленных на восстановление нарушенных прав заявителя в порядке статьи 201 АПК РФ.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции не усматривает предусмотренной нормами главы 24 АПК РФ возможности удовлетворения заявленных требований, поскольку принятое управлением предписание в целом не привело к нарушению прав и законных интересов учреждения.

Таким образом, решение арбитражного суда первой инстанции на основании пункта 2 статьи 269, части 1 статьи 270 АПК РФ подлежит отмене с принятием по делу нового судебного акта об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Нарушения норм процессуального права, являющихся безусловным основанием для отмены обжалуемого решения, судом апелляционной инстанции не установлено.

В связи с отсутствием оснований для удовлетворения требований заявителя судебные расходы по уплате государственной пошлины, понесенные обществом при подаче заявления, на основании статьи 110 АПК РФ относятся судебной коллегией на заявителя.

Из материалов дела также усматривается, что при подаче заявления в арбитражный суд учреждением в порядке части 3 статьи 199 АПК РФ было заявлено ходатайство о принятии обеспечительных мер в виде приостановления действия предписания от 06.12.2017 N 07-9648, которое было удовлетворено определением суда от 27.12.2017.

При подаче указанного ходатайства заявителем было уплачено 3000 руб. государственной пошлины, что подтверждается платежным поручением N 184800 от 19.12.2017.

Согласно правовой позиции, изложенной в пункте 29 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 11.07.2014 N 46 "О применении законодательства о государственной пошлине при рассмотрении дел в арбитражных судах", действующее законодательство не предусматривает обязанности по уплате государственной пошлины при подаче ходатайств о приостановлении исполнения решения государственного органа, органа местного самоуправления, иного органа, должностного лица (часть 3 статьи 199 АПК РФ).

Таким образом, с учетом указанных разъяснений государственная пошлина в размере 3000 руб. подлежит возврату учреждению как излишне уплаченная в порядке подпункта 1 пункта 1 статьи 333.40 Налогового кодекса Российской Федерации, поскольку данная сумма не является судебными расходами и не подлежит отнесению на заявителя, как на проигравшую сторону.

В свою очередь по результатам рассмотрения апелляционной жалобы управления суд апелляционной инстанции на основании статьи 333.37 НК РФ не распределяет судебные расходы по государственной пошлине за подачу апелляционной жалобы.

Руководствуясь статьями 258, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Приморского края от 23.04.2018 по делу N А51-30718/2017 отменить.

В удовлетворении заявленных требований отказать.

Возвратить Федеральному государственному бюджетному учреждению "Дальневосточный экспедиционный отряд аварийно-спасательных работ" из федерального бюджета государственную пошлину в сумме 3000 (три тысячи) рублей, излишне уплаченную при подаче заявления по платежному поручению N 184800 от 19.12.2017 через Дальневосточное ГУ Банка России г. Владивосток. Выдать справку на возврат государственной пошлины.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Приморского края в течение двух месяцев.

Председательствующий

Н.Н. Анисимова

Судьи

С.В. Гуцалюк Г.Н. Палагеша