Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30 августа 2018 г. N 14АП-5935/18

г. Вологда

30 августа 2018 г.

Дело N А44-2704/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 23 августа 2018 года.

В полном объёме постановление изготовлено 30 августа 2018 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Алимовой Е.А., судей Докшиной А.Ю. и Мурахиной Н.В.

при ведении протокола секретарем судебного заседания Ивановой Н.В.,

при участии от федерального казенного учреждения "Управление автомобильной магистрали Москва-Санкт-Петербург Федерального дорожного агентства" Говорушина П.И. по доверенности от 10.04.2018 N 13-Д,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Энерго Строительная Компания" на решение Арбитражного суда Новгородской области от 25 мая 2018 года по делу N А44-2704/2018 (судья Максимова Л.А.),

установил:

общество с ограниченной ответственностью "Энерго Строительная Компания" (ОГРН 1089848004025, ИНН 7813428420; место нахождения: 188641, Ленинградская область, Всеволожский район, город Всеволожск, улица Приютинская, дом 13, литера А, 1-й этаж, помещение 2; далее - общество) обратилось в Арбитражный суд Новгородской области с заявлением к федеральному казенному учреждению "Управление автомобильной магистрали Москва-Санкт-Петербург Федерального дорожного агентства" (ОГРН 1026940509364, ИНН 6905005038; место нахождения: 173007, Новгородская область, Великий Новгород, улица Троицкая, дом 5; далее - УПРДОР, управление) о признании незаконными его действий по объединению в одну закупку на право заключения государственного контракта на выполнение работ по капитальному ремонту автомобильной дороги М-10 "Россия" Москва - Тверь - Великий Новгород - Санкт-Петербург на участке км 402+000-км 418 +000, Новгородская область двух этапов работ (1 этап км 402+000-км 410+200, 2 этап км 410+200-км 418+000).

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены общество с ограниченной ответственностью "Технострой" (ОГРН 1167847197693, ИНН 7813250320; место нахождения: Санкт-Петербург, улица Малая Морская, дом 18, строение 1, помещение 1-Н офис N 109; далее - ООО "Технострой"), оператор электронной площадки - акционерное общество "Электронные торговые системы" (далее - АО "Электронные торговые системы").

Решением Арбитражного суда Новгородской области от 25 мая 2018 года по делу N А44-2704/2018 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Общество с судебным актом не согласилось и обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить. В обоснование жалобы указывает на то, что в данном случае описание объекта закупки ограничивает количество ее участников.

Управление в отзыве и его представитель в судебном заседании с доводами жалобы не согласились, просили решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

АО "Электронные торговые системы" в отзыве с доводами жалобы не согласилось, просило решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения, рассмотреть дело в отсутствие представителя.

ООО "Технострой" в отзыве с доводами жалобы не согласилось, просило решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения, рассмотреть дело в отсутствие представителя.

Заявитель и третьи лица надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в суд не направили, в связи с этим дело рассмотрено в их отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Заслушав пояснения представителя управления, исследовав материалы дела, изучив доводы жалобы, проверив законность и обоснованность решения, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

Как следует из материалов дела, УПРДОР (заказчик) на сайте zakupki.gov.ru опубликовано извещение N 0336100012517000144 о проведении электронного аукциона на право заключения государственного контракта на выполнение работ по капитальному ремонту автомобильной дороги М-10 "Россия" Москва - Тверь - Великий Новгород - Санкт-Петербург на участке км 402+000 - км 418+000, Новгородская область. 1 этап км 402+000 - км 410+200, 2 этап км 410+200 - км 418+000; документация об электронном аукционе утверждена распоряжением заместителя начальника УПРДОР от 05.12.2017 N 444-р.

На участие в аукционе поступила единственная заявка от ООО "Технострой". Согласно протоколу рассмотрения единственной заявки на участие в аукционе в электронной форме (электронном аукционе) от 19.03.2018 N 39 аукционной комиссией принято решение заключить государственный контракт с участником электронного аукциона, подавшим единственную заявку на участие в электронном аукционе.

Между УПРДОР (заказчик) и ООО "Технострой" 30.03.2018 заключен государственный контракт на выполнение дорожных работ N 134-2018 по объекту "Капитальный ремонт автомобильной дороги М-10 "Россия" Москва - Тверь - Великий Новгород - Санкт-Петербург на участке км 402+000 - км 418+000, Новгородская область. 1 этап км 402+000 - км 410+200, 2 этап км 410+200 - км 418+000".

Общество, полагая, что действия УПРДОР по объединению в одну закупку на право заключения государственного контракта на выполнение работ по капитальному ремонту автомобильной дороги М-10 "Россия" на указанном выше участке в Новгородской области двух этапов работ повлекли увеличение объема выполняемых работ, начальной цены контракты, суммы обеспечения заявки и исполнения контракта, что привело к ограничению числа участников аукциона и лишило общество возможности участвовать в закупках, обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании данных действий управления незаконными.

Суд первой инстанции в удовлетворении заявленных требований отказал.

Апелляционная коллегия считает выводы суда первой инстанции обоснованными по следующим основаниям.

По смыслу статей 198 и 201 АПК РФ условиями признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений, действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц являются несоответствие оспариваемого акта, решения, действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и одновременно с этим нарушение названным актом, решением, действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Основанием для признания незаконными действий (бездействия), ненормативного правового акта органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц является наличие одновременно двух условий: их несоответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием, в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (статьи 198, 200 и 201 АПК РФ, пункт 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации").

В силу части 1 статьи 65 АПК РФ каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ, Закон о контрактной системе) регулируются отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок.

В силу статьи 6 Закона N 44-ФЗ контрактная система в сфере закупок основывается на принципах открытости, прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инноваций, единства контрактной системы в сфере закупок, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок.

Согласно статье 8 упомянутого Закона деятельность участников контрактной системы в сфере закупок должна быть направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо должно иметь возможность стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем). Конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершение заказчиками, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок любых действий, которые противоречат требованиям настоящего Закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

Статья 11 данного Закона закрепляет принцип единства в сфере закупок, основывается на единых принципах и подходах, предусмотренных настоящим Законом и позволяющих обеспечивать государственные и муниципальные нужды посредством планирования и осуществления закупок, их мониторинга, аудита в сфере закупок, а также контроля в сфере закупок.

На основании части 1 статьи 59 Закона о контрактной системе под аукционом в электронной форме (электронным аукционом) понимается аукцион, при котором информация о закупке сообщается заказчиком неограниченному кругу лиц путем размещения в единой информационной системе извещения о проведении такого аукциона и документации о нем, к участникам закупки предъявляются единые требования и дополнительные требования, проведение такого аукциона обеспечивается на электронной площадке ее оператором.

В части 1 статьи 33 упомянутого Закона предусмотрены правила, которыми заказчик должен руководствоваться при описании объекта закупки в документации о закупке.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 33 Закона N 44-ФЗ заказчик при описании в документации о закупке объекта закупки должен руководствоваться правилами о том, что описание объекта закупки должно носить объективный характер. В описании объекта закупки указываются функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки (при необходимости). В описание объекта закупки не должны включаться требования или указания в отношении товарных знаков, знаков обслуживания, фирменных наименований, патентов, полезных моделей, промышленных образцов, наименование страны происхождения товара, требования к товарам, информации, работам, услугам при условии, что такие требования или указания влекут за собой ограничение количества участников закупки. Допускается использование в описании объекта закупки указания на товарный знак при условии сопровождения такого указания словами "или эквивалент" либо при условии несовместимости товаров, на которых размещаются другие товарные знаки, и необходимости обеспечения взаимодействия таких товаров с товарами, используемыми заказчиком, либо при условии закупок запасных частей и расходных материалов к машинам и оборудованию, используемым заказчиком, в соответствии с технической документацией на указанные машины и оборудование.

В силу части 2 статьи 33 Закона N 44-ФЗ документация о закупке в соответствии с требованиями, указанными в части 1 названной статьи, должна содержать показатели, позволяющие определить соответствие закупаемых товара, работы, услуги установленным заказчиком требованиям. Следовательно, заказчику в рамках названного Закона предоставлены полномочия по самостоятельному определению параметров и характеристик товара, в наибольшей степени удовлетворяющих его потребности.

Из системного толкования вышеприведенных нормативных положений следует, что заказчики при описании объекта закупки должны таким образом сформулировать требования к закупаемым товарам, работам, услугам, чтобы, с одной стороны, повысить шансы на приобретение товара именно с такими характеристиками, которые им необходимы, а с другой стороны, не ограничить количество участников закупки.

Суд первой инстанции обоснованно отклонил ссылку общества на допущенные УПРДОР нарушения пункта 1 части 1 статьи 33 Закона N 44-ФЗ в части описания объекта закупки как документально не подтвержденную. Доводы заявителя о том, что управление не указало какие-либо функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки, материалами дела не подтверждены. Также не доказано, что УПРДОР в описание объекта закупки включило требования или указания в отношении товарных знаков, знаков обслуживания, фирменных наименований, патентов, полезных моделей, промышленных образцов, наименования страны происхождения товара, требования к товарам, информации, работам, услугам, которые повлекли за собой ограничение количества участников закупки.

Как следует из заявления общества по настоящему делу и установлено судом первой инстанции в ходе судебного разбирательства, общество не согласно с действиями УПРДОР по определению самого объекта закупки, полагая необходимым каждый из двух этапов работ по капитальному ремонту 16 км участка автодороги М-10 "Россия" в Новгородской области определить в качестве отдельного лота. Нормативного обоснования, которое бы соответствовало заявленным требованиям, общество суду не привело.

Законом N 44-ФЗ не регулируются вопросы, связанные с формированием лотов при осуществлении закупок конкурентными способами.

Однако, как указано в части 1 статьи 2 Закона N 44-ФЗ, законодательство Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок основывается на положениях Конституции Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации, Бюджетного кодекса Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона и других федеральных законов, регулирующих отношения, указанные в части 1 статьи 1 настоящего Закона. Нормы права, содержащиеся в других федеральных законах и регулирующие указанные отношения, должны соответствовать настоящему Закону.

В соответствии со статьей 1 Закона N 135-ФЗ его целью являются обеспечение единства экономического пространства в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.

Согласно части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции при проведении торгов, запроса котировок цен на товары (запрос котировок), запроса предложений запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции.

В силу части 3 статьи 17 указанного Закона наряду с установленными частями 1 и 2 настоящей статьи запретами при проведении торгов, запроса котировок, запроса предложений в случае закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд запрещается ограничение конкуренции между участниками торгов, участниками запроса котировок, участниками запроса предложений путем включения в состав лотов товаров, работ, услуг, технологически и функционально не связанных с товарами, работами, услугами, поставки, выполнение, оказание которых являются предметом торгов, запроса котировок, запроса предложений.

Из указанной нормы следует принцип недопустимости включения в состав лотов аукциона работ и услуг, не связанных между собой по совокупности производственных процессов.

Положения статьи 17 Закона N 135-ФЗ в полной мере согласуются с требованиями статьи 8 Закона N 44-ФЗ.

Вместе с тем суд первой инстанции верно указал, что ни статья 33 Закона N 44-ФЗ, ни иные нормативные акты, регулирующие порядок и условия проведения закупок, не содержат императивных норм и положений, ограничивающих объем осуществляемых закупок, в связи с этим обоснованно согласился с доводами УПРДОР о том, что заказчик обладает дискреционными полномочиями в вопросах формирования объекта закупки.

В постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28.12.2010 N 11017/10 указано, что основной задачей законодательства, устанавливающего порядок проведения торгов, является не столько обеспечение максимально широкого круга участников размещения заказов, сколько выявление в результате торгов лица, исполнение контракта которым в наибольшей степени будет отвечать целям эффективного использования источников финансирования, предотвращения злоупотреблений в сфере размещения заказов.

Исходя из положения части 1 статьи 1 Закона N 44-ФЗ в торгах могут участвовать лишь те лица, которые соответствуют названным целям. Поэтому включение в документацию о торгах условий, которые в итоге приводят к исключению из круга участников размещения заказа лиц, не отвечающих таким целям, не может рассматриваться как ограничение доступа к участию в торгах и не является нарушением статьи 17 указанного Закона.

Целью закупки должно выступать приобретение именно тех товаров, работ, услуг, которые наиболее полно соответствуют потребностям заказчика по своим качествам, а не установление таких требований, которые удовлетворяли бы всех возможных участников закупки. Приобретение товаров, работ, услуг, которые не соответствуют потребностям заказчика, но с использованием наименьшего объема средств и объема работ не будет являться эффективным использованием бюджетных средств, не будет отвечать целям закупки в рамках соответствующего законодательства.

В пункте 3 Обзора судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 28.06.2017, разъяснено, что при проведении государственных (муниципальных) закупок допускается включение в один лот технологически и функционально взаимосвязанных между собой товаров, работ и услуг.

Судом первой инстанции установлено, что в обязанности управления входит обслуживание, ремонт и реконструкция одной из основных автомобильных дорог федерального значения - автодороги М-10, протяженностью более 560 километров, соединяющей два крупнейших города России: Москву и Санкт-Петербург. Учитывая, что такие объекты закупки, как "Капитальный ремонт автомобильной дороги М-10 "Россия" Москва - Тверь - Великий Новгород - Санкт-Петербург на участке км 402+000 - км 418+000, Новгородская область. Этап 1 км 402+000 - км 410+200" и "Капитальный ремонт автомобильной дороги М-10 "Россия" Москва - Тверь - Великий Новгород - Санкт-Петербург на участке км 402+000 - км 418+000, Новгородская область. Этап 2 км 410+200 - км 418+000" как два отдельных лота не реализованы в 2017 году, в целях повышения эффективности расходования бюджетных средств и выполнения задания по капитальному ремонту указанного участка автомобильной дороги управлением (как заказчиком) принято решение об осуществлении закупки согласно разработанному проекту, то есть единым лотом. Оснований для дробления работ на 16 км участке дороги с целью увеличения числа лиц, участвующих в закупках, у УПРДОР не имелось.

В обоснование правомерности и обоснованности принятого решения УПРДОР представило в материалы дела доказательства того, что участок автодороги федерального значения М-10 Россия, ремонт которого определялся в два этапа и явился объектом закупки в одном лоте, представляет собой единый отрезок автодороги в 16 км (от 402 км до 418 км), на проведение работ по капитальному ремонту данного участка автомобильной дороги разработана единая проектная документация "Капитальный ремонт автомобильной дороги М-10 "Россия" Москва - Тверь - Великий Новгород - Санкт-Петербург на участке км 402+000 - км 418+000, Новгородская область", которая получила положительное заключение государственной экспертизы от 20.10.2015 N 601-15/СПЭ-3662/02.

Представленные ответчиком документы подтверждают то, что участок автомобильной дороги, предлагаемый к капитальному ремонту, является единым, составляет 16 км (с 402 км по 418 км), работы по капитальному ремонту, исходя из проектной документации, технологически и функционально взаимосвязаны между собой, что позволяет их включить в один лот.

Общество не представило доказательств, опровергающих указанное.

Суд первой инстанции обоснованно не принял ссылку общества на то обстоятельство, что в 2017 году спорные работы реализовывались двумя лотами, поскольку порядок формирования лотов по предыдущим закупкам не относится к предмету данного спора, в связи с этим указанное обстоятельство не может служить основанием для удовлетворения требований заявителя по данному делу.

Апелляционная коллегия поддерживает вывод обжалуемого решения о том, что в данном случае заявителем не представлено доказательств того, что сформулированные заказчиком требования к объекту закупки привели к необоснованному ограничению количества участников аукциона.

Как следствие, какие-либо права заявителя действиями управления не нарушаются.

При таких обстоятельствах суд не установил одновременно двух юридически значимых обстоятельств, наличие которых в силу статьи 201 АПК РФ обязательно для признания арбитражным судом обжалуемых обществом действий УПРДОР незаконными: несоответствие данных действий закону или иным нормативным правовым актам и нарушение ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности.

Соответственно, требование общества о признании незаконными действий управления по объединению в одну закупку на право заключения государственного контракта суд первой инстанции обоснованно признал неправомерным, необоснованным и не подлежащим удовлетворению судом.

Доводы апелляционной жалобы не опровергают выводы, изложенные в решении суда. Дело рассмотрено судом первой инстанции полно и всесторонне, нормы материального и процессуального права не нарушены, выводы суда соответствуют имеющимся в деле доказательствам.

С учетом изложенного апелляционная инстанция приходит к выводу о том, что спор разрешен в соответствии с требованиями действующего законодательства, основания для отмены решения суда, а также для удовлетворения апелляционной жалобы отсутствуют.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Новгородской области от 25 мая 2018 года по делу N А44-2704/2018 оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Энерго Строительная Компания" - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

Е.А. Алимова

Судьи

А.Ю. Докшина Н.В. Мурахина