Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 23 августа 2018 г. N 08АП-7733/18

город Омск

23 августа 2018 г.

Дело N А46-2642/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 16 августа 2018 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 23 августа 2018 года.

Восьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Рыжикова О.Ю.,

судей Грязниковой А.С., Ивановой Н.Е.,

при ведении протокола судебного заседания: секретарем Бралиной Е.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 08АП-7733/2018) Министерства финансов Омской области на решение Арбитражного суда Омской области от 30.05.2018 по делу N А46-2642/2018 (судья Захарцева С.Г.), принятое по заявлению Администрации Ключевского сельского поселения Омского муниципального района Омской области (ИНН 5528025203, ОГРН 1055553038012) к Министерству строительства и жилищно-коммунального комплекса Омской области (ИНН 5503080121, ОГРН 1045504010925), Министерству финансов Омской области о признании недействительным распоряжения,

при участии в деле третьего лица Контрольно-счетной палаты Омской области,

при участии в судебном заседании представителей:

от Министерства финансов Омской области - Балякно Татьяна Васильевна по доверенности N 10-1-10/2614 от 02.04.2018 сроком действия 1 год, личность установлена на основании служебного удостоверения;

от Администрации Ключевского сельского поселения Омского муниципального района Омской области - глава сельского поселения Тымань Александр Владимирович на основании Устава, предъявлено удостоверение;

от Министерства строительства и жилищно-коммунального комплекса Омской области - не явился, о времени и месте судебного заседания извещено надлежащим образом;

от Контрольно-счетной палаты Омской области - не явился, о времени и месте судебного заседания извещена надлежащим образом.

установил:

Администрация Ключевского сельского поселения Омского муниципального района Омской области (далее - заявитель, Администрация Ключевского сельского поселения) обратилась в арбитражный суд Омской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, к Министерству строительства и жилищно-коммунального комплекса Омской области (далее - Минстрой, Министерство строительства), Министерству финансов Омской области (далее - Минфин, Министерство финансов) о признании недействительным распоряжения Министерства финансов от 14.07.2017 N 72-р и обязании Министерства финансов перечислить денежные средства в размере 252 244 руб. в счёт бюджета Ключевского сельского поселения Омского муниципального района Омской области.

Определением от 14.03.2018 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена Контрольно-счетная палата Омской области (далее - КСП, Счетная палата).

Решением Арбитражного суда Омской области от 30.05.2018 по делу N А46-2642/2018 заявленные Администрацией Ключевского сельского поселения требования удовлетворены, признано недействительным распоряжение Министерства финансов Омской области N 72-р от 14.07.2017, как несоответствующее требованиям закона, с Министерства финансов за счёт казны Омской области в пользу Администрации Ключевского сельского поселения взыскано 252 244 руб. в счёт бюджета Ключевского сельского поселения Омского муниципального района Омской области.

Не согласившись с вынесенным судебным актом, Минфин обратился в Восьмой арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований заявителя.

В обоснование апелляционной жалобы ее податель указал на то, что издание оспариваемого распоряжение Минфина было обусловлено уведомлением Счетной палаты о применении бюджетных мер принуждения по факту нецелевого использования средств, при этом порядок приостановления (сокращения) предоставления бюджетам муниципальных образований Омской области межбюджетных трансфертов из областного бюджета, утвержденный приказом Министерства от 06.03.2013 N 13 не предусматривает основания для отмены решения о сокращении предоставления из областного бюджета межбюджетного трансферта. Кроме того, пунктом 6 указанного Порядка сокращенные межбюджетные трансферты восстановлению не подлежат.

Более того, податель жалобы считает, что имеются основания для прекращения производства по делу в связи с неподведомственностью данного спора арбитражному суду, поскольку рассматриваемый спор представляет собой урегулированные Бюджетным Кодексом Российской Федерации межбюджетные отношения публично-правовых образований, а бюджетное законодательство не предусматривает порядок разрешения межбюджетных споров и не устанавливает их подведомственность арбитражным судом.

Податель жалобы также заявил о пропуске заявителем установленного пунктом 4 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации срока на подачу заявления об оспаривании распоряжения Министерства финансов от 14.07.2017 N 72-р в суд.

До начала судебного заседания от Администрации Ключевского сельского поселения поступили письменные возражения на апелляционную жалобу с доказательствами их направления лицам, участвующим в деле, в которых заявитель не согласился с доводами подателя апелляционной жалобы. Возражения приобщены судом апелляционной инстанции к материалам дела.

Министерство строительства и Счетная палата, надлежащим образом извещенные о месте и времени рассмотрения дела в порядке апелляционного производства, явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, ходатайств об отложении судебного разбирательства не заявили, в связи с чем апелляционная жалоба рассмотрена в отсутствие указанных лиц, участвующих в деле, в порядке статьи 156, части 1 статьи 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В судебном заседании представитель Министерства финансов поддержал доводы и требования апелляционной жалобы.

Представитель Администрации Ключевского сельского поселения возразил на доводы апелляционной жалобы по основаниям, изложенным в письменном отзыве, просил оставить решение суда первой инстанции без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Суд апелляционной инстанции, изучив материалы дела, апелляционную жалобу, возражения на апелляционную жалобу, заслушав явившихся в судебное заседание представителей лиц, участвующих в деле, установил следующие обстоятельства.

Министерством Финансов Омской области принято распоряжение от 14.07.2017 N 72-р "О сокращении предоставления из областного бюджета межбюджетного трансферта бюджету Ключевского сельского поселения Омского муниципального района Омской области", в соответствии с которым Министерством строительства в 2017 году сокращено предоставление субсидий местному бюджету Ключевского сельского поселения Омского муниципального района Омской области на капитальный ремонт, ремонт автомобильных дорог общего пользования местного значения в поселениях на сумму 252 244 руб.

Основанием для применения вышеуказанных мер по сокращению субсидий, послужило уведомление Счетной палаты о применении бюджетных мер принуждения по факту нецелевого использования средств, вынесенное по результатам контрольного мероприятия, проведенного КСП (Проверка Администрации Ключевского сельского поселения по вопросу законности и результативности использования средств областного бюджета, выделенных в 2016 году на капитальный ремонт и ремонт автомобильных дорог общего пользования населенных пунктов в рамках государственной программы Омской области "Развитие транспортной системы Омской области").

Ключевскому сельскому поселению было выдано представление КСП от 28.06.2017 N 03-547 о принятии соответствующих мер по устранению выявленных нарушений, недостатков и недопущению их в дальнейшем, о возмещении в областной бюджет средств в сумме 1 746 700 руб. (из них: 1 494 448 руб. 36 коп. - дотация на выравнивание бюджетной обеспеченности, из бюджета Омского муниципального района, предоставленная в рамках субвенции бюджету Омского муниципального района Омской области на финансовое обеспечение по расчету и предоставлению дотаций бюджетам поселений и 252 244 рублей - межбюджетный трансферт бюджету Ключевского сельского поселения в рамках субсидии на капитальный ремонт дорог, главным распорядителем, которого является Министерство строительства и жилищно-коммунального комплекса Омской области).

Ключевское сельское поселение Омского муниципального района не согласилось с представлением КСП по факту нецелевого использования бюджетных средств, выделенных на ремонт автомобильной дороги в пос. Ключи, и оспорило его в Арбитражном суде Омской области.

Вступившим в силу решением Арбитражного суда Омской области по делу N А46-13658/2017 от 09.10.2017, оставленным в силе постановлением Восьмого арбитражного апелляционного суда от 25.12.2017 N 08АП-14839/2017, представление КСП признано недействительным в части установления факта нецелевого использования бюджетных средств в сумме 1 838, 7 тыс. рублей, в том числе средств областного бюджета -1 746,7 тыс. рублей, выделенных на ремонт автомобильных дорог в пос. Ключи.

В ответ на неоднократные обращения Ключевского сельского поселения об отмене распоряжений N N 72-р, 73-р (письма от 18.10.2017, от 28.12.2017), Министерство финансов Омской области в письмах от 20.11.2017 и от 19.01.2018 разъяснило, что порядок приостановления (сокращения) предоставления бюджетам муниципальных образований Омской области межбюджетных трансфертов из областного бюджета, утвержденный приказом Министерства от 6 марта 2013 года N 13 не предусматривает основания для отмены решения о сокращении. Кроме того, пунктом 6 Порядка сокращенные межбюджетные трансферты восстановлению не подлежат.

Указанные обстоятельства послужили основанием для обращения заявителя в арбитражный суд с соответствующими требованиями о признании недействительным распоряжения от 14.07.2017 N 72-р, а также о взыскании убытков в виде недополученных субсидий на ремонт дорог.

30.05.2018 Арбитражный суд Омской области принял решение, являющееся предметом апелляционного обжалования по настоящему делу.

Проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в порядке статей 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции не находит оснований для его отмены, исходя из следующего.

Согласно пункту 2 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации прокурор, а также органы, осуществляющие публичные полномочия, вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если они полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 1 статьи 27 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 2 статьи 27 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что арбитражные суды разрешают экономические споры и рассматривают иные дела с участием организаций, являющихся юридическими лицами, граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющих статус индивидуального предпринимателя, приобретенный в установленном законом порядке, а в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом и иными федеральными законами, с участием Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, образований, не имеющих статуса юридического лица, и граждан, не имеющих статуса индивидуального предпринимателя.

В силу статьи 28 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из смысла названных норм арбитражного процессуального законодательства следует: определяющим моментом отнесения того или иного дела к подведомственности арбитражных судов является субъектный состав, предмет спора, экономический характер требований.

В частности, арбитражные суды рассматривают дела об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Как усматривается из материалов дела, на основании оспариваемого Администрацией Ключевского сельского поселения распоряжения от 14.07.2017 N 72-р Министерством строительства в 2017 году сокращено предоставление субсидий местному бюджету Ключевского сельского поселения Омского муниципального района Омской области на капитальный ремонт, ремонт автомобильных дорог общего пользования местного значения в поселениях на сумму 252 244 руб.

Правовое регулирование предоставления субсидий на финансовое обеспечение реализации государственных (муниципальных) программ позволяет отнести правоотношения, возникающие между получателями субсидий и производящими выплаты уполномоченными государством органами, к публичным.

В апелляционной жалобе Минфин указывает на наличие оснований для прекращения производства по делу на основании пункта 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, полагая, что спор возник из межбюджетных отношений и носит публично-правовой характер; споры о выделении денежных средств из бюджета одного уровня бюджету другого уровня не относятся к предпринимательской деятельности. Бюджетный кодекс не предусматривает подведомственность подобных споров арбитражным судам.

Суд апелляционной инстанции находит позицию Минфина ошибочной, учитывая, что использование бюджетных средств органами местного самоуправления является экономической сферой их деятельности.

Как усматривается из материалов дела в рассматриваемом случае оспариваемое распоряжение от 14.07.2017 N 72-р "О сокращении предоставления из областного бюджета межбюджетного трансферта бюджету Ключевского сельского поселения Омского муниципального района Омской области" принято в сфере бюджетно-финансовых отношений и связано с экономической деятельностью органов местного самоуправления. Характер спора, основанного на бюджетно-финансовых отношениях, свидетельствует о его экономическом характере, следовательно, данный спор относится к подведомственности арбитражному суду в соответствии со статьями 27, 28 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Статьей 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что Администрация Ключевского сельского поселения вправе оспорить ненормативный акт Министерства финансов, если он не соответствует закону или иному правовому акту и нарушает ее права и законные интересы в сфере экономической деятельности.

Довод апелляционной жалобы относительно пропуска заявителем срока, предусмотренного частью 4 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, был проверен судом апелляционной инстанции и подлежит отклонению в связи с необоснованностью.

Согласно части 4 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заявление о признании решений и действий (бездействия) незаконными может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда организации стало известно о нарушении ее прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом.

Из указанной номы следует, что моментом, с которого начинается исчисление трехмесячного срока, признается день, когда организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом.

В рассматриваемом случае материалы дела не содержат доказательств, подтверждающих направление Министерством финансов в адрес Администрации Ключевского сельского поселения оспариваемого распоряжения от 14.07.2017 N 72-р и получение заявителем указанного распоряжения.

Из представленной в материалы дела переписки сторон следует, что о нарушении своих прав оспариваемым распоряжением Администрация Ключевского сельского поселения узнала из письма Минфина от 19.01.2018 (т. 1 л.д. 22), следовательно, на 19.02.2018 - дату обращения заявителя в Арбитражный суд Омской области, трехмесячный срок, предусмотренный частью 4 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не истек.

В силу положений статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации, пункта 6 совместного постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", статей 199 - 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для удовлетворения требований о признании недействительным ненормативных правовых актов и незаконных решений и действий (бездействия) государственных органов необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Оценив в соответствии со статьями 67, 68, 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации имеющиеся в материалах деле документы, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о доказанности обстоятельств, необходимых для удовлетворения требований заявителя о признании незаконным распоряжения Минфина от 14.07.2017 N 72-р "О сокращении предоставления из областного бюджета межбюджетного трансферта бюджету Ключевского сельского поселения Омского муниципального района Омской области", исходя из следующего.

В соответствии со статьей 179 Бюджетного кодекса государственные программы Российской Федерации, государственные программы субъекта Российской Федерации, муниципальные программы утверждаются соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования.

Объем бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение реализации государственных (муниципальных) программ утверждается законом (решением) о бюджете по соответствующей каждой программе целевой статье расходов бюджета в соответствии с утвердившим программу нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальным правовым актом местной администрации муниципального образования (часть 2 статьи 179 БК РФ).

Как следует из материалов дела и не было опровергнуто Минфином, выделение бюджету Ключевского сельского поселения Омского муниципального района Омской области межбюджетного трансферта на ремонт автомобильных дорог в 2017 году в рамках государственной программы Омской области "Развитие транспортной системы Омской области" было запланировано в установленном законом порядке.

В рамках рассмотрения дела N А46-13658/2017 было установлено, что по результатам контрольных мероприятий, в ходе которых было выявлено нецелевое использование субсидий, Контрольно-счетной палатой Омской области было издано представление от 28.06.2016 N 03-547 о принятии соответствующих мер по устранению выявленных нарушений, недостатков и недопущению их в дальнейшем, о возмещении в областной бюджет средств в сумме 1 746 700 руб., в связи с чем распоряжением от 14.07.2017 N 72 Минфин сократил (прекратил выплаты) межбюджетный трансферт на сумму 252 244 рублей (невыплаченных на тот момент денежных средств).

Между тем, судебными актами по делу N А46-13658/2017 установлено отсутствие нецелевого использования субсидий заявителем, представление КСП признано недействительным ввиду его несоответствия закону.

В силу указанных обстоятельств и с учетом позиции судебных инстанций по делу N А46-13658/2017, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что полагает, что оспариваемое распоряжение является незаконным.

Таким образом, факт неправомерности действий Минфина при вынесении оспариваемого распоряжения подтверждается материалами дела.

В соответствии с абзацем вторым статьи 13 Гражданского кодекса РФ в случае признания судом ненормативного акта (действия, бездействия) государственного органа или органа местного самоуправления недействительным нарушенное право подлежит восстановлению либо защите иными способами, предусмотренными статьей 12 настоящего Кодекса, что не исключает возможности для заявителя предъявления иска о взыскании убытков.

В соответствии с частью 1 статьи 124 Гражданского кодекса Российской Федерации Российская Федерация, субъекты Российской Федерации: республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа, а также городские, сельские поселения и другие муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений -гражданами и юридическими лицами.

Частью 2 данной статьи предусмотрено, что к субъектам гражданского права, указанным в пункте 1 настоящей статьи, применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов.

Как указано в части 1 статьи 125 Гражданского кодекса Российской Федерации, от имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

В соответствии со статьей 15 Гражданского кодекса Российской Федерации лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере.

Под убытками при этом понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).

В соответствии со статьей 16 Гражданского кодекса Российской Федерации убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.

Таким образом, по смыслу указанных правовых норм, возможность взыскания убытков как с граждан и юридических лиц, так и с субъекта РФ, закон связывает с доказыванием наличия и размера убытков, противоправного поведения лица, причинившего убытки, и наличия причинно-следственной связи между действиями (бездействием) этого лица и наступившими отрицательными последствиями в виде убытков у истца.

Как установлено судом первой инстанции и следует из представленных заявителем в материалы дела 18.05.2018 дополнительных документов, ввиду прекращения выплаты денежных средств в рамках межбюджетного трансферта на ремонт автомобильных дорог в пос. Ключи (от улицы Березовая до трассы на пос. Береговой) заявитель несвоевременно оплатил запланированные в рамках государственной программы и выполненные в соответствии с договорами N 001К/2017 от 19.05.2017, N 002К/2017 от 22.05.2017 и N 003К/2017 от 22.05.2017 работы по ремонту названной дороги. При этом, как пояснили представители заявителя, оплата работ с опозданием была произведена за счет бюджета поселения во избежание судебных разбирательств в будущем.

При таких обстоятельствах, является установленным факт наличия причинной связи между недополучением Администрацией Ключевского сельского поселения субсидий из бюджета Омской области и наступившим для неё отрицательными последствиями.

Таким образом, требуемые заявителем к возмещению денежные средства, представляют собой как понесенные заявителем убытки, которые подлежат выплате за счет казны Омской области в лице главного распорядителя - Министерства финансов Омской области.

Более того, дополнительным основанием для удовлетворения требований заявителя о взыскании с Минфина 252 244 руб. в счёт бюджета Ключевского сельского поселения Омского муниципального района Омской области являются установленные в рамках настоящего спора соответствующие бюджетные обязательства субъекта РФ - Омская область перед муниципальным образованием - Ключевским сельским поселением.

Таким образом, удовлетворив заявленные Администрацией Ключевского сельского поселения требования, суд первой инстанции принял законное и обоснованное решение.

При вынесении решения судом первой инстанции в соответствии со статьей 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации оценены все представленные сторонами доказательства в их совокупности и взаимосвязи. Выводы, изложенные в решении суда первой инстанции, соответствуют материалам дела. Неправильного применения норм материального права при вынесении решения судом первой инстанции не допущено. Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Следовательно, оснований для отмены обжалуемого решения арбитражного суда и удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.

Суд апелляционной инстанции не распределяет расходы по оплате государственной пошлины за подачу апелляционной жалобы, поскольку Министерство на основании пункта 1.1 части 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации освобождено от ее уплаты.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восьмой арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Омской области от 30.05.2018 по делу N А46-2642/2018-оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия, может быть обжаловано путем подачи кассационной жалобы в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме.

Председательствующий

О.Ю. Рыжиков

Судьи

А.С. Грязникова Н.Е. Иванова