Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23 августа 2018 г. N 14АП-4940/18

г. Вологда

23 августа 2018 г.

Дело N А05П-21/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 16 августа 2018 года.

В полном объёме постановление изготовлено 23 августа 2018 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Алимовой Е.А., судей Докшиной А.Ю. и Мурахиной Н.В.

при ведении протокола секретарем судебного заседания Мазалецкой О.О.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления государственного заказа Ненецкого автономного округа на решение Арбитражного суда Архангельской области по месту нахождения Постоянного судебного присутствия в городе Нарьян-Маре от 13 апреля 2018 года по делу N А05П-21/2018 (судья Скворцов В.В.),

установил:

Управление государственного заказа Ненецкого автономного округа (ОГРН 1068383002016, ИНН 2983004281; место нахождения: 166000, Ненецкий автономный округ, город Нарьян-Мар, улица им. В.И. Ленина, дом 27 в; далее - Управление государственного заказа) обратилось в Постоянное судебное присутствие Арбитражного суда Архангельской области в городе Нарьян-Маре с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ненецкому автономному округу (ОГРН 1088383000530, ИНН 2983007250; место нахождения: 166000, Ненецкий автономный округ, город Нарьян-Мар, улица Пырерко, дом 15; далее - Ненецкое УФАС России, УФАС) о признании незаконными пунктов 1 и 2 решения от 11.01.2018 по делу N 01-33/66-2917.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено общество с ограниченной ответственностью "Перспектива" (ОГРН 1166313145327, ИНН 6317115266; место нахождения: 443099, Самарская область, город Самара, улица Куйбышева, дом 79, комната 64; далее - ООО "Перспектива", общество).

Решением Арбитражного суда Архангельской области по месту нахождения Постоянного судебного присутствия в городе Нарьян-Маре от 13 апреля 2018 года по делу N А05П-21/2018 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Управление государственного заказа с судебным актом не согласилось и обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить. В обоснование жалобы указывает на то, что в аукционной документации отсутствуют противоречия, поскольку положения подпункта 2.2.4 информационной карты аукциона являются специальными по отношению к положениям подпункта 2.2.3 раздела 1.1 аукционной документации; УФАС в порядке статьи 70 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) подтвердило, что дата окончания срока представления разъяснений приходится на 27.12.2017; ООО "Перспектива" участие в аукционе не принимало, заявку на участие не подавало, поэтому у общества отсутствовал защищаемый интерес и не имелось права на подачу жалобы, условия подачи жалобы, установленные частью 1 статьи 105 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе, Закон N 44-ФЗ) не имелись; согласно части 4 статьи 99 Закона о контрактной системе антимонопольный орган наделен правом контроля только до момента заключения контракта, названному положению оценка судом не дана, равно как и не оценен порядок подачи жалобы посредством электронной почты, а не через единую информационную систему.

Ненецкое УФАС России в отзыве с доводами жалобы не согласилось, просило решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Общество отзыва на апелляционную жалобу не представило.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в суд не направили, в связи с этим дело рассмотрено в их отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 АПК РФ.

Исследовав материалы дела, изучив доводы жалобы, проверив законность и обоснованность решения, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

Как следует из материалов дела, 13.12.2017 уполномоченным органом в единой информационной системе в сфере закупок (далее - ЕИС) размещены извещение и документация об аукционе в электронной форме на право заключения государственного контракта на выполнение работ по содержанию автомобильных дорог общего пользования регионального и межмуниципального значения Ненецкого автономного округа в части содержания автомобильных дорог г. Нарьян-Мар - п. Искателей, г. Нарьян-Мар - п. Красное, г. Нарьян-Мар - г. Усинск: участок г. НарьянМар - Лая-Вож, автомобильных дорог на территории г. Нарьян-Мар и п. Искателей (далее - аукцион).

Срок окончания приема заявок на участие в аукционе установлен до 09 час 00 мин 29.12.2017 (время московское).

Дата окончания срока предоставления участникам аукциона разъяснений положений документации об аукционе - 25.12.2017.

Контракт заключен заказчиком 09.01.2018 и находится в стадии исполнения.

По жалобе ООО "Перспектива" Ненецким УФАС России вынесено решение от 11.01.2018 N 01-33/66-2017, в соответствии с которым жалоба общества признана частично обоснованной (пункт 1 решения); в действиях уполномоченного орган - Управления государственного заказа установлено нарушение пункта 11 части 1 статьи 64 Закона N 44-ФЗ (пункт 2 решения). Комиссия посчитала, что в аукционной документации надлежащим образом не установлена дата окончания срока предоставления участникам закупки разъяснений. Кроме того, указано, что с учетом требований статьи 65 Закона N 44-ФЗ дата окончания срока предоставления разъяснений должна быть установлена не позднее 27.12.2017.

Считая принятое решение УФАС незаконным, заявитель обратился в Постоянное судебное присутствие Арбитражного суда Архангельской области в городе Нарьян-Маре с требованием о признании его недействительным в части пунктов 1 и 2.

Суд первой инстанции в удовлетворении заявленных требований отказал.

Апелляционная коллегия считает выводы суда первой инстанции обоснованными по следующим основаниям.

По смыслу статей 198 и 201 АПК РФ условиями признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений, действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц являются несоответствие оспариваемого акта, решения, действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и одновременно с этим нарушение названным актом, решением, действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Основанием для признания незаконными действий (бездействия), ненормативного правового акта органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц является наличие одновременно двух условий: их несоответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием, в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (статьи 198, 200 и 201 АПК РФ, пункт 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации").

В силу части 1 статьи 65 АПК РФ каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

Законом N 44-ФЗ регулируются отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок.

В соответствии со статьями 3, 99 названного Закона, пунктом 2 постановления Правительства Российской Федерации от 26.08.2013 N 728 Федеральная антимонопольная служба является федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Следовательно, оспариваемый акт вынесен уполномоченным органом.

В соответствии с частью 3 статьи 65 Закона о контрактной системе любой участник электронного аукциона, получивший аккредитацию на электронной площадке, вправе направить на адрес электронной площадки, на которой планируется проведение такого аукциона, запрос о даче разъяснений положений документации о таком аукционе. В течение двух дней с даты поступления от оператора электронной площадки указанного в части 3 названной статьи запроса заказчик размещает в единой информационной системе разъяснения положений документации об электронном аукционе с указанием предмета запроса, но без указания участника такого аукциона, от которого поступил указанный запрос, при условии, что указанный запрос поступил заказчику не позднее чем за три дня до даты окончания срока подачи заявок на участие в таком аукционе (часть 4).

В силу пункта 11 части 1 статьи 64 упомянутого Закона документация об электронном аукционе должна содержать в составе прочего порядок, даты начала и окончания срока предоставления участникам такого аукциона разъяснений положений документации о таком аукционе.

В части 4 статьи 65 Закона N 44-ФЗ установлен срок окончания подачи запроса о разъяснении положений документации о таком аукционе - не позднее чем за три дня до даты окончания срока подачи заявок на участие в аукционе, а также срок размещения заказчиком ответа на запрос в ЕИС - в течение двух дней.

Как следует из материалов дела, в общей части документации (пункт 2.2.3 раздела 1.1. Общие условия проведения аукциона в электронной форме документации об аукционе) указано, что разъяснение на запрос размещается в ЕИС в течение двух дней со дня его поступления от оператора электронной площадки, но при условии, что указанный запрос поступил в уполномоченный органе позднее чем за три дня до даты окончания срока подачи заявок на участие в аукционе.

Поскольку срок окончания приема заявок на участие в аукционе установлен до 09.00 29.12.2017 (время московское), дата окончания срока предоставления участникам аукциона разъяснений положений документации об аукционе применительно к положениям пункта 2.2.3 документации считается установленной 27.12.2017.

При этом пунктом 2.2.4 документации определено, что даты начала и окончания срока предоставления участникам аукциона разъяснений документации об аукционе указаны в информационной карте аукциона.

В информационной карте аукциона дата окончания предоставления участникам аукциона разъяснений положений документации установлена 25.12.2017.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции пришел к верному выводу о том, что в аукционной документации фактически указаны две даты окончания срока предоставления участникам закупки разъяснений: при исчислении ее в соответствии с подпунктом 2.2.3 документации - 27.12.2017, в информационной карте аукциона к подпункту 2.2.4 - 25.12.2017.

Из заявления Управления государственного заказа следует, что под датой 25.12.2017 оно понимает конечную дату направления запроса о даче разъяснений положений документации об аукционе. Вместе с тем из содержания подпункта 2.2.4 информационной карты следует, что в документации установлена дата - 25.12.2017 - это дата окончания срока представления участникам аукциона разъяснений положений документации об аукционе, то есть ответа-разъяснения на поступивший запрос.

Доводы апеллянта об отсутствии противоречий в аукционной документации опровергаются указанным содержанием разделов аукционной документации, а ссылки на то, что положения информационной карты являются специальными по отношению к общим условиям проведения аукциона, изложенным в соответствии с требованиями Закона N 44-ФЗ, также отклоняются, поскольку в информационной карте данные о дате окончания предоставления участникам аукциона разъяснений положений документации должны соответствовать как положениям Закона N 44-ФЗ, так общим условиям проведения аукциона.

Таким образом, суд первой инстанции верно отразил, что аукционная документация содержит противоречивую информацию о предельном сроке предоставления разъяснений ее положений участникам закупки, поскольку при сопоставлении подпунктов 2.2.3 с информационной картой аукциона по подпункту 2.2.4 документации нельзя однозначно установить дату окончания такого срока (25.12.2017 или 27.12.2017).

Указанное обстоятельство обоснованно признано судом первой инстанции несоблюдением требований пункта 11 части 1 статьи 64 Закона о контрактной системе.

Доводы Управления государственного заказа о том, что надлежащим исполнением пункта 11 части 1 статьи 64 Закона N 44-ФЗ является техническая возможность предоставления разъяснений документации немедленно после поступления запроса заказчику вплоть до 23 час 59 мин 25.12.2017, а также ссылка на отсутствие каких-либо запросов третьего лица о разъяснении аукционной документации, отклонены судом первой инстанции, поскольку не исключают противоречивости документации о сроке окончания предоставления участникам аукциона разъяснений, что свидетельствует о ненадлежащем исполнении уполномоченным органом обязанности по установлению в аукционной документации предельного срока предоставления разъяснений ее положений участникам.

Как верно отразил суд первой инстанции, отсутствие нарушения прав участников аукциона и иных жалоб в отношении спорного пункта документации не имеет правового значения для установления факта нарушения закона и признания жалобы обоснованной или необоснованной.

Доводы апеллянта о том, что антимонопольный орган в порядке статьи 70 АПК РФ признал то обстоятельство, что дата окончания срока разъяснений установлена 25.12.2017 и должна приходится на период не позднее 27.12.2017, коллегией судей отклоняются, как основанные на неверном толковании положений АПК РФ.

В силу части 3 статьи 70 АПК РФ признание стороной обстоятельств, на которых другая сторона основывает свои требования или возражения, освобождает другую сторону от необходимости доказывания таких обстоятельств.

Факт признания сторонами обстоятельств заносится арбитражным судом в протокол судебного заседания и удостоверяется подписями сторон. Признание, изложенное в письменной форме, приобщается к материалам дела.

В материалах дела не содержится признания каких-либо обстоятельств, оформленного в письменной форме, содержащего подписи сторон. Описание каких-либо обстоятельств в оспариваемом решении к признанию обстоятельств, рассматриваемому и принимаемому судом на основании статьи 70 АПК РФ, не может быть отнесено. Изложенные в решении обстоятельства оцениваются судом с учетом содержания заявления о его оспаривании и в порядке статьи 71 указанного Кодекса.

Судом первой инстанции установлено, что выявленное комиссией УФАС нарушение Закона о контрактной системе не повлияло на процедуру проведения открытого аукциона, по результатам которого заказчиком 09.01.2018 заключен контракт, находящийся в стадии исполнения.

В данном случае Управление государственного заказа не оспаривает пункт 3 решения от 11.01.2018 о необходимости передачи материалов дела должностному лицу для рассмотрения вопроса о привлечении должностных лиц уполномоченного органа к административной ответственности.

В силу статьи 107 Закона N 44-ФЗ лица, виновные в нарушении законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок, несут дисциплинарную, гражданско-правовую, административную, уголовную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Согласно пункту 3.38 Административного регламента, утвержденного приказом Федеральной антимонопольной службы от 19.11.2014 N 727/14, резолютивная часть решения должна содержать в том числе выводы комиссии о необходимости передачи материалов жалобы для рассмотрения вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении. При этом в случае поступлении материалов дела должностному лицу, уполномоченному составлять протокол об административном правонарушении, последнее обязано самостоятельно определить достаточность данных, указывающих на наличие события правонарушения в действиях должностного лица и составить протокол об административном правонарушении или принять мотивированное определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении.

Вместе с тем вопрос о привлечении должностных лиц уполномоченного органа к административной ответственности предметом настоящего спора не является.

Как верно отразил суд первой инстанции, оценив представленные доказательства в совокупности по правилам статьи 71 АПК РФ, заявителем в нарушение статьи 65 АПК РФ не представлено доказательств того, что обжалуемым решением УФАС нарушены его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагаются на него какие-либо обязанности, создаются иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Доводы апеллянта о наличии доказательств нарушения его прав оспариваемым решением, в котором содержатся выводы о несоблюдении Управление государственного заказа Закона N 44-ФЗ, что влечет правовые последствия для заявителя (со ссылкой на определение Верховного Суда Российской Федерации от 17.06.2016 N 301-КГ16-6072 по делу N А82-15948/2014), апелляционным судом не принимаются.

В данном случае судом первой инстанции сделан обоснованный вывод о доказанности нарушения заявителем пункта 11 части 1 статьи 64 упомянутого Закона, как следствие, решение в оспариваемой части соответствует требованиям закона, поэтому не нарушает права заявителя.

С учетом установленных конкретных обстоятельств настоящего дела суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о законности решения УФАС (в части оспариваемых пунктов 1 и 2) и не установил нарушение названным ненормативным правовым актом прав и законных интересов заявителя, в связи с этим правомерно не нашел оснований для признания решения антимонопольного органа в оспариваемой части недействительным.

Апеллянт сослался на подачу жалобы обществом в ненадлежащей форме.

Согласно части 1 статьи 105 Закона N 44-ФЗ любой участник закупки, а также осуществляющие общественный контроль общественные объединения, объединения юридических лиц в соответствии с законодательством Российской Федерации имеют право обжаловать в судебном порядке или в порядке, установленном настоящей главой, в контрольный орган в сфере закупок действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностных лиц контрактной службы, контрактного управляющего, оператора электронной площадки, если такие действия (бездействие) нарушают права и законные интересы участника закупки.

Согласно пункту 4 статьи 3 Закона N 44-ФЗ участником закупки признается любое юридическое лицо независимо от его организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала, за исключением офшорных компаний, или любое физическое лицо, в том числе зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя.

Таким образом, указанный Закон различает понятия "участник закупки" и "участник закупки, подавший заявку", предоставляя последнему дополнительно право обжаловать действия (бездействие) заказчика, совершенные после начала рассмотрения заявок.

Следовательно, участник закупки, считающий незаконными положения аукционной документации, вправе обжаловать их без подачи заявки на участие в электронном аукционе.

В соответствии с частями 7, 10 статьи 105 Закона N 44-ФЗ участник закупки подает жалобу в письменной форме. Жалоба подписывается подающим ее лицом или его представителем. К жалобе, поданной представителем, должны быть приложены доверенность или иной подтверждающий его полномочия на подписание жалобы документ.

Действующее законодательство допускает возможность подачи участникам закупки в антимонопольный орган жалоб в форме электронного документа (без предварительного документирования на бумажном носителе), подписанного электронной подписью.

На основании статьи 6 Федерального закона от 06.04.2011 N 63-ФЗ "Об электронной подписи" информация в электронной форме, подписанная квалифицированной электронной подписью, признается электронным документом, равнозначным документу на бумажном носителе, подписанному собственноручной подписью, кроме случая, если федеральными законами или принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами установлено требование о необходимости составления документа исключительно на бумажном носителе (часть 1).

Информация в электронной форме, подписанная простой электронной подписью или неквалифицированной электронной подписью, признается электронным документом, равнозначным документу на бумажном носителе, подписанному собственноручной подписью, в случаях, установленных федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами или соглашением между участниками электронного взаимодействия (часть 2).

По смыслу положений статей 2, 5, 9, 11, 12, 14 названного Закона при подаче юридическим лицом в антимонопольный орган жалобы в форме электронного документа из сертификата ключа проверки электронной подписи должно следовать, что указанное в нем физическое лицо обладает полномочиями выступать от имени этого юридического лица.

Согласно части 11 статьи 105 Закона N 44-ФЗ жалоба возвращается подавшему ее лицу без рассмотрения в случае, если:

1) жалоба не соответствует требованиям, установленным настоящей статьей;

2) жалоба не подписана или жалоба подписана лицом, полномочия которого не подтверждены документами;

3) жалоба подана по истечении срока, предусмотренного настоящей статьей;

4) по жалобе на те же действия (бездействие) принято решение суда или контрольного органа в сфере закупок.

На основании части 15 статьи 99 указанного Закона в случае поступления жалобы контрольный орган в сфере закупок проводит внеплановую проверку.

Суд первой инстанции отклонил доводы заявителя о том, что ответчиком принято оспариваемое решение по жалобе, надлежащим образом не подписанной полномочным представителем ООО "Перспектива" с использованием квалифицированной электронной подписи, как противоречащий данным, полученным УФАС от удостоверяющего центра -открытого акционерного общества "ИИТ", выдавшего обществу квалифицированный сертификат ключа проверки электронной подписи с соответствующим серийным номером со сроком действия с 31.10.2017 до 31.10.2018, которые соответствуют иным доказательствам, представленным в материалы дела.

Поскольку суд первой инстанции проверил и установил, что жалоба подписана надлежащим образом, суд апелляционной инстанции не принимает доводы апеллянта о подаче жалобы в ненадлежащей форме.

Согласно части 4 статьи 99 Закона о контрактной системе контроль в отношении операторов электронных площадок, а также при проведении электронного аукциона (с момента размещения в единой информационной системе извещения о проведении электронного аукциона до момента заключения контракта) в отношении иных субъектов контроля (заказчиков, контрактных служб, контрактных управляющих, комиссий по осуществлению закупок и их членов, уполномоченных органов, уполномоченных учреждений, специализированных организаций) осуществляется федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля в сфере закупок, контрольным органом в сфере государственного оборонного заказа.

Ссылаясь на указанную норму, заявитель в апелляционной жалобе отразил, что внеплановая проверка проведена 11.01.2018, тогда как контракт заключен 09.01.2018, чему, как указал апеллянт, не дана оценка судом первой инстанции.

Вместе с тем проверка проводилась в соответствии с пунктом 1 части 15 статьи 99 Закона о контрактной системе в связи с подачей жалобы.

Суд первой инстанции посчитал, что довод Управления государственного заказа о злоупотреблении третьим лицом - ООО "Перспектива" своими правами при обращении с жалобой в УФАС относимыми и допустимы доказательствами не подтвержден, при отсутствии нарушения оспариваемым решением УФАС прав и законных интересов заявителя правового значения не имеет.

Как указано ранее, участник закупки, считающий незаконными положения аукционной документации, вправе обжаловать их без подачи заявки на участие в электронном аукционе. Такая жалоба должна быть принята и рассмотрена антимонопольным органом при отсутствии оснований для ее возвращения (постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.11.2011 N 6274/11). В связи с этим доводы подателя жалобы об отсутствии у ООО "Перспектива" интереса при обращении с жалобой коллегией судей отклоняются.

Следовательно, суд первой инстанции правомерно отказал в удовлетворении заявленных требований.

Доводы апелляционной жалобы не опровергают выводы, изложенные в решении суда. Дело рассмотрено судом первой инстанции полно и всесторонне, нормы материального и процессуального права не нарушены, выводы суда соответствуют имеющимся в деле доказательствам.

С учетом изложенного апелляционная инстанция приходит к выводу о том, что спор разрешен в соответствии с требованиями действующего законодательства, основания для отмены решения суда, а также для удовлетворения апелляционной жалобы отсутствуют.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Архангельской области по месту нахождения Постоянного судебного присутствия в городе Нарьян-Маре от 13 апреля 2018 года по делу N А05П-21/2018 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления государственного заказа Ненецкого автономного округа - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

Е.А. Алимова

Судьи

А.Ю. Докшина Н.В. Мурахина