Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 21 августа 2018 г. N 20АП-4795/18

г. Тула

21 августа 2018 г.

Дело N А23-2743/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 14.08.2018.

Постановление изготовлено в полном объеме 21.08.2018.

Двадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего судьи Стахановой В.Н., судей Большакова Д.В. и Еремичевой Н.В., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Федосеевой Ю.А., при участии от заинтересованного лица - Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Калужской области (г. Калуга, ОГРН 1054003014350, ИНН 4027068317) - Моховой С.А. (доверенность от 09.01.2018 N 2), Грудева А.В. (доверенность от 21.06.2018 N 14), в отсутствие заявителя - Комитета ветеринарии при правительстве Калужской области (г. Калуга, ОГРН 1024001185581, ИНН 4027019207), надлежащим образом извещенного о времени и месте судебного заседания, рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Калужской области на решение Арбитражного суда Калужской области от 08.06.2018 по делу N А23-2743/2018 (судья Харчиков Д.В.),

УСТАНОВИЛ:

комитет ветеринарии при Правительстве Калужской области (далее - комитет, заявитель) обратился в Арбитражный суд Калужской области с заявлением к Управлению Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Калужской области (далее - Управлению Россельхознадзора по Калужской области, управление, заинтересованное лиц) о признании недействительным представления от 27.03.2018 N 1.

Решением Арбитражного суда Калужской области от 08.06.2018 по делу N А23-2743/2018 заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с данным решением, Управление Россельхознадзора по Калужской области обратилось в Двадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение суда отменить полностью, ссылаясь на то, что выводы суда, изложенные в обжалуемом судебном акте, не соответствуют обстоятельствам дела, неправильно применены нормы материального права.

В обоснование доводов жалобы апеллянт ссылается на то, что норма права, определенная в главе 1 Единых ветеринарных (ветеринарно-санитарных) требований, предъявляемых к товарам, подлежащим ветеринарному контролю (надзору), утвержденных решением Комиссии таможенного союза от 18.06.2010 N 317 (далее - Единые требования) предполагает проведение именно лабораторных исследований на инфекционный ринотрахеит и вирусную диарею крупного рогатого скота. Клинические исследования на эти заболевания не имеют диагностической ценности. Утверждение "Плана диагностических и противоэпизоотических мероприятий на период карантина племенного крупного рогатого скота в количестве 90 голов, привезенного из Дании 16.01.2018", не предусматривающего проведение лабораторных исследований на инфекционный ринотрахеит и вирусную диарею крупного рогатого скота, не только способствовало совершению правонарушения со стороны общества с ограниченной ответственностью "Юхновские экопродукты", но и подвергло эпизоотической опасности территорию Калужской области, на которую ввозился крупный рогатый скот из Дании, не вакцинированный против вышеуказанных заболеваний. Кроме того, комитетом ветеринарии утверждены два плана диагностических и противоэпизоотических мероприятий в обществе с ограниченной ответственности "Юхновские экопродукты" на период карантина племенного крупного рогатого скота, противоречащие друг другу и без указания дат согласования и утверждения.

По мнению заявителя жалобы, факт обоснованности внесения представления в комитет подтвержден материалами дела, в связи с чем считает вынесения представления N 1 об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения правомерным.

Комитет ветеринарии при Правительстве Калужской области в отзыве на апелляционную жалобу возражает против ее доводов, считает выводы суда законными и обоснованными, основанными на правильном применение норм материального и процессуального права и соответствующим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам, в связи с чем просит оставить обжалуемый судебный акт без изменения, а апелляционную жалобу Управления Россельхознадзора по Калужской области - без удовлетворения.

В судебном заседании представители заинтересованного лица поддержали свою позиции по делу.

Представители заявителя в судебное заседание не явились, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом, от комитета поступило ходатайство о рассмотрение дела в отсутствие представителей, в связи с чем в порядке статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что неявка представителей указанных лиц не препятствует рассмотрению апелляционной жалобы по имеющимся в деле доказательствам, в связи с чем дело рассмотрено в их отсутствие.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке статей 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив материалы дела, выслушав пояснения представителей заинтересованного лица, исследовав и оценив имеющиеся в деле доказательства, обсудив доводы жалобы и отзыва на нее, суд апелляционной инстанции не находит оснований для изменения либо отмены обжалуемого решения суда первой инстанции ввиду следующего.

Как следует из материалов дела, в связи с заявлением общества с ограниченной ответственности "Юхновские экопродукты" (далее - общество, ООО "Юхновские экопродукты") и на основании приказа от 20.02.2018 N 103-н управлением проведен анализ карантинных мероприятий в названном обществе в связи с ввозом крупного рогатого скота (КРС) нетелей из Дании. Установлено, что карантинные мероприятия полностью не проведены, а именно отсутствуют исследования КРС на ИРТ и ВД, что не соответствует условиям ввоза, указанным в разрешении Россельхознадзора от 04.12.2017 N ФС/УВН-01/238768, а также главе 1 Единых требований, о чем составлен акт от 27.02.2018.

В отношении общества 06.03.2018 по данным фактам составлен протокол об административном правонарушении, предусмотренном части 1 статьи 10.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), а постановлением управления от 19.03.2018 общество привлечено к административной ответственности по данной статье в виде штрафа в размере 10 000 руб.

Управлением 27.03.2018 вынесено представление N 1 об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, согласно которому управлением установлено правонарушение, которое выразилось в нарушении главы 1 Единых требований, а именно в период карантина племенного КРС, ввезенного обществом из Дании, не проведены лабораторные исследования КРС на ИРТ и ВД, что не соответствует условиям ввоза, указанным в разрешении Россельхознадзора от 04.12.2017 N ФС/УВН-01/238768, а также главе 1 Единых требований.

По данному факту в отношении общества составлен протокол и вынесено постановление о назначении административного наказания по части 1 статьи 10.6 КоАП РФ.

Причинами и условиями, способствовавшими совершению этого административного правонарушения, явилось то, что в "Плане диагностических и противоэпизоотических мероприятий на период карантина племенного КРС в количестве 90 голов, привезенного из Дании 16.01.2018" не предусмотрены лабораторные исследования на ИРТ и ВД. Вышеуказанный план согласован начальником ГБУ КО "Мосальская межрайонная станция по борьбе с болезнями животных" (учреждения, подведомственного комитету) и утвержден председателем комитета. Даты согласования и утверждения плана не указаны.

На основании изложенного юридическому лицу - комитету предписано:

- рассмотреть настоящее представление;

- принять меры по устранению указанных причин и условий совершения административных правонарушений, обеспечить планирование карантинных мероприятий при ввозе животных на территорию Калужской области в соответствии с действующим законодательством.

В соответствии с частью 2 статьи 29.13 КоАП РФ информацию о принятых мерах в течение месяца со дня получения представления представить в управление.

Не согласившись с данным представлением, комитет обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Рассматривая спор по существу и удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции правомерно исходил из следующего.

В силу разъяснений, данных в пункте 20.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях", отдельное обжалование представлений об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, осуществляется в случаях и в порядке, определенных главой 24 АПК РФ.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом в силу части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Часть 1 статьи 29.13 КоАП РФ наделяет, в частности, административный орган, рассматривающий дело об административном правонарушении, правомочием при установлении причин административного правонарушения и условий, способствовавших его совершению, внести в соответствующие организации и соответствующим должностным лицам представление о принятии мер по устранению указанных причин и условий.

Организации и должностные лица обязаны рассмотреть представление об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, в течение месяца со дня его получения и сообщить о принятых мерах судье, в орган, должностному лицу, вынесшему представление (часть 2 статьи 29.13 КоАП РФ).

Пунктом 7 статьи 26.1 КоАП РФ установлена обязанность административного органа выявлять причины и условия совершения административного правонарушения.

Из содержания статьи 29.13 КоАП РФ следует, что представление должно:

- быть основано на обстоятельствах, выявленных при производстве по делу об административном правонарушении;

- содержать описание этих обстоятельств как причин административного правонарушения и(или) условий, способствовавших его совершению;

- быть адресовано соответствующим организации или должностному лицу - то есть тем организации или лицу, чьи действия (бездействие) стали причиной административного правонарушения и(или) способствовали его совершению;

- содержать требование о принятии мер по устранению указанных причин и условий и сообщении внесшему представление административному органу в установленный срок.

В части 2 статьи 1.1 КоАП РФ задекларировано, что названный Кодекс основывается на Конституции Российской Федерации, общепризнанных принципах и нормах международного права и международных договорах Российской Федерации.

Принципы презумпции невиновности (статья 1.5 КоАП РФ) и обеспечения законности (статья 1.6 КоАП РФ) mutatis mutandis (с учетом соответствующих различий) суд находит применимыми к представлениям.

Данные законоположения и принципы, включая принцип правовой определенности, в совокупности предъявляют к представлению также требование нормативной и фактической обоснованности.

В настоящем случае это означает, что в представлении должны быть указаны:

- конкретные фактические обстоятельства (деяния) адресата представления, и их связь с правонарушением;

- конкретные нормы права, нарушенные адресатом представления и(или) лицом, совершившим соответствующее административное правонарушение.

Как верно отметил суд первой инстанции, иной подход непреодолимо препятствовал бы реализации принципа правовой определенности, поскольку не позволял бы достоверно установить, какие именно фактические обстоятельства и конкретные нормы законодательства послужили основанием для принятия оспариваемого акта.

В свою очередь, при проверке законности и обоснованности ненормативного акта органа власти суд не вправе подменять полномочия этого органа, а проверяет законность и обоснованность оспариваемого ненормативного правового акта по тем основаниям, которые в нем приведены.

Как установлено судом, предметом настоящего спора является представление, в котором в качестве нарушенной нормы права указана глава 1 Единых требований без дальнейшей конкретизации. В качестве фактических обстоятельств приведены отсутствие в утвержденном комитетом и подведомственным ему учреждением плане лабораторных исследований на ИРТ и ВД, а также не указание в данном плане дат его согласования и утверждения.

С учетом изложенного суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что содержащееся в оспариваемом представлении абстрактное указание в целом на главу 1 Единых требований, содержащую 4 части, не может быть признано отвечающим принципу правовой определенности, а применительно к статье 1.6 КоАП РФ - принципу законности.

Суд первой инстанции обоснованно не принял во внимание ссылку на часть 4 главы 1 Единых требований, поскольку данной нормой установлено, что в отношении племенных животных дополнительно проводятся исследования на ИРТ и ВД крупного рогатого скота (если животные не были предварительно вакцинированы).

Управление считает, что эти исследования должны быть лабораторными.

Комитет возражает, поскольку требования о проведении именно лабораторных исследований данная норма не содержит, а проведение клинических исследований подтверждается представленными в материалы дела актами.

При этом суд первой инстанции пришел к верному выводу о том, что требования о проведении именно лабораторных исследований вышеуказанная норма не содержит, а проведение клинических исследований подтверждается представленными в материалы дела актами.

Часть 4 главы 1 Единых требований не уточняет характер требуемых исследований (клинические либо лабораторные), а на иные нормативные акты либо разъяснения компетентных органов управление при вынесении оспариваемого представления не ссылалось.

Ссылки управления и комитета на иные нормативные акты обоснованно отклонены судом первой инстанции, поскольку не имеют непосредственного отношения к предмету спора, а именно нормативной обоснованности оспариваемого представления.

Относительно не указания даты согласования и утверждения плана, вмененного управлением комитету в качестве нарушения, суд первой инстанции верно указал, что в оспариваемом представлении управлением не приведено нормативного обоснования.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции правомерно признал недействительным оспариваемое представление Управления Россельхознадзора по Калужской области, поскольку оно не обосновано ссылками на конкретные нормы права и фактические обстоятельства.

Поскольку незаконное и необоснованное представление нарушает права и законные интересы комитета, безосновательно возлагая на него обязанности по принятию мер к устранению фактов, незаконность которых в представлении не доказана, указанное нарушает права и законные интересы комитета, суд первой инстанции обоснованно удовлетворил заявленные комитетом требования.

Ссылка управления на пункты 1.2, 3.1, 3. 2 Инструкции о мероприятиях по профилактике и ликвидации заболевания крупного рогатого скота инфекционным ринотрахеитом - пустулезным вульвовагинитом, утвержденной Министерством сельского хозяйства 26.07.1984, не принимается во внимание судом апелляционной инстанции, поскольку пунктом 3 данной инструкции определены мероприятия по ликвидации заболевания животных ИРТ-ИПВ в случае его возникновения.

Между тем в соответствии с Планом диагностических и противоэпизоотических мероприятий в ООО "Юхновские экопродукты" установлен ежедневный клинический осмотр с выборочной термометрией.

Кроме того, ветеринарным сертификатом от 15.01.2018 N ЭБ 01257491, выданным ТУ Россельхознадзора по Брянской и Смоленской областям, подтверждено, что 18.12.2017 в Дании проведены исследования на вирусную диарею и инфекционный риноторахеит, получен отрицательный результат.

Заявленные в апелляционной жалобе управления доводы не влияют на законность и обоснованность обжалуемого решения, поскольку являлись обоснованием позиции по делу, не опровергают выводов суда, а направлены на переоценку фактических обстоятельств и доказательств, исследованных судом и получивших надлежащую правовую оценку.

Иное толкование заявителем апелляционной жалобы положений действующего законодательства не свидетельствует о неправильном применении судом норм права.

Иных, влекущих отмену или изменение обжалуемого судебного акта доводов, апелляционная жалоба не содержат.

При рассмотрении дела судом установлена, исследована и оценена вся совокупность обстоятельств, имеющих значение для правильного разрешения спора, имеющимся по делу доказательствам дана надлежащая правовая оценка, в связи с чем суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены или изменения оспариваемого судебного акта.

Оснований для отмены решения суда первой инстанции, предусмотренных частью 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом апелляционной инстанции не установлено.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Калужской области от 08.06.2018 по делу N А23-2743/2018 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Калужской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме. В соответствии с пунктом 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации кассационная жалоба подается через суд первой инстанции.

Председательствующий судья

В.Н. Стаханова

Судьи

Д.В. Большаков Н.В. Еремичева