Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 30 августа 2018 г. N 13АП-17601/18

г. Санкт-Петербург

30 августа 2018 г.

Дело N А42-2380/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 23 августа 2018 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 30 августа 2018 года.

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Толкунова В.М.

судей Лопато И.Б., Семеновой А.Б.,

при ведении протокола судебного заседания: секретарем Бургановой А.А.

при участии:

от заявителя: Анисимова Н.С., по удостоверению

от ответчика: Тимофеева А.В., Борзая Е.В., Домаскина Л.С., Кононенко А.Г. по доверенностям от 16.08.2018

от 3-го лица: не явился, извещен

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционные жалобы (регистрационный номер 13АП-17601/2018, 13АП-17606/2018) Министерства строительства и территориального развития Мурманской области и Прокуратуры Ленинского административного округа г.Мурманска на решение Арбитражного суда Мурманской области от 01.06.2018 по делу N А42-2380/2018 (судья Кушниренко В.Н.), принятое

по заявлению Прокуратуры Ленинского административного округа г.Мурманска

к муниципальному автономному учреждению культуры "Мурманские городские парки и скверы"

3-е лицо: Министерство строительства и территориального развития Мурманской области

о привлечении к административной ответственности

установил:

Прокурор Ленинского административного округа города Мурманска (далее - Прокурор, заявитель) обратился в Арбитражный суд Мурманской области с заявлением о привлечении муниципального автономного учреждения культуры "Мурманские городские парки и скверы" (далее - Учреждение, МАУК "МГПС", ответчик) к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Министерство строительства и территориального развития Мурманской области (далее - Министерство).

Решением суда от 01.06.2018 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятым решением суда, Прокуратуры направила апелляционную жалобу, в которой просит решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт - об удовлетворении заявления.

Заявитель указывает, что факт проведения работ, на которые требуется разрешение, подтвержден Актом осмотра объекта, фотоматериалами, сведениями, содержащимися в проектной документации, техническим заданием и мнением специалиста Минстроя Мурманской области. Кроме того, согласно пояснениям специалиста Худякова А.А., разрешение на строительство до его начала необходимо было получить в связи с проведением работ по устройству заглубленных фундаментов, глубиной более 1,1 м, а также в связи с устройством бытовой канализации и водопровода с подключением в городские сети, что является признаками капитальности объекта. Часть объектов, размещаемых на территории объекта, относятся к зданиям (электрощитовая, помещения охраны и бытовое, туалет) и сооружениям (стены, башни) и являются объектами капитального строительства. Таким образом, по мнению заявителя, выводы суда не основаны на нормах Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее- ГрК РФ), а выводы ответчика, что объекты благоустройства создаются для улучшения земельного участка и являются объектами благоустройства вспомогательного значения, являются неправомерными.

В апелляционной жалобе Министерство также просит решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт, указывая, что спорные объекты не являются вспомогательными строениями, вещественным доказательством по делу является объект строительства, реконструкции, между тем осмотр вещественных доказательств судом не проводился.

В судебном заседании представитель Прокуратуры поддержал доводы апелляционной жалобы.

Представитель Учреждения против удовлетворения апелляционных жалоб возразил по основаниям письменных возражений.

Третье лицо, извещенное надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, своего представителя в судебное заседание не направило, в связи с чем дело рассмотрено в соответствии с частью 3 статьи 156 и частью 1 статьи 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) в его отсутствие.

Законность и обоснованность решения суда проверены в апелляционном порядке.

Как следует из материалов дела, в соответствии с заданием Прокуратуры Мурманской области от 21.08.2017 N 7-31-2017, на основании решения и.о. заместителя прокурора Ленинского административного округа г. Мурманска от 29.08.2017 N 66, в период с 04.09.2017 по 02.11.2017 должностными лицами Прокуратуры, с привлечением специалиста Министерства, проведена проверка соблюдения МАУК "МГПС" требований антимонопольного законодательства, законодательства о противодействии коррупции, законодательства о закупках товаров, работ, услуг при заключении и исполнении контрактов (договоров) для муниципальных нужд, заключенных между МАУК "МГПС" и обществом с ограниченной ответственностью "ГрандТехСтрой", а также обществом с ограниченной ответственностью "Максимус".

В ходе проверки проведен осмотр объекта "Детский городок, расположенный по адресу: г. Мурманск, пр. Героев-Североморцев" (результаты осмотра отражены в соответствующем Акте от 25.10.2017); у МАУК "МГПС" истребованы соответствующая информация и документы (требование исх. N 8-1050в-2017(6) от 29.08.2017).

По результатам проведенной проверки старшим помощником прокурора 25.10.2017 составлен рапорт, согласно которому Учреждение осуществляет строительство, реконструкцию объекта капитального строительства "Детский городок", расположенного по адресу: г.Мурманск, пр. Героев-Североморцев, без разрешения на строительство в случае, когда для осуществления строительства, реконструкции объектов капитального строительства предусмотрено получение разрешений на строительство, что свидетельствует о наличии признаков состава административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ.

Усмотрев в действиях Учреждения нарушение статьи 52 ГрК РФ, и.о. заместителя прокурора Ленинского административного округа г.Мурманска 01.11.2017 вынес в отношении МАУК "МГПС" постановление о возбуждении дела об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ.

На основании статьи 23.1 КоАП РФ постановление о возбуждении дела об административном правонарушении и иные материалы проверки направлены в арбитражный суд для решения вопроса о привлечении Учреждения к административной ответственности.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленных требований, пришел к выводу об отсутствии события и состава вменяемого правонарушения в действиях ответчика.

Между тем судом первой инстанции не учтено следующее.

В соответствии с частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ строительство, реконструкция объектов капитального строительства без разрешения на строительство в случае, если для осуществления строительства, реконструкции объектов капитального строительства предусмотрено получение разрешений на строительство, влекут наложение административного штрафа на юридических лиц от пятисот тысяч до одного миллиона рублей или административное приостановление их деятельности на срок до девяноста суток.

Согласно частям 1 и 2 статьи 51 ГрК РФ разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории (в случае строительства, реконструкции линейных объектов), а также дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных названным Кодексом.

Субъектами ответственности за административное правонарушение, предусмотренное частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ, могут являться застройщик (заказчик по договору строительного подряда), поскольку в силу статьи 51 ГрК РФ на нем лежит обязанность по получению разрешения на строительство, а также иные лица, осуществляющие соответствующие работы, например, подрядчик или субподрядчик, так как они обязаны удостовериться в том, что застройщик, привлекая их к осуществлению работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, обладает соответствующим разрешением на строительство (пункт 6 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17.02.2011 N 11 "О некоторых вопросах применения особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях").

Пунктом 10 части 1 статьи 1 ГрК РФ установлено, что под объектом капитального строительства понимается здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено (далее - объекты незавершенного строительства), за исключением временных построек, киосков, навесов и других подобных построек.

В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 30.12.2009 N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" (далее - Федеральный закон N 384-ФЗ) сооружение - результат строительства, представляющий собой объемную, плоскостную или линейную строительную систему, имеющую наземную, надземную и (или) подземную части, состоящую из несущих, а в отдельных случаях и ограждающих строительных конструкций и предназначенную для выполнения производственных процессов различного вида, хранения продукции, временного пребывания людей, перемещения людей и грузов.

Перечень видов работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, утвержден приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 30.12.2009 N 624.

Согласно пункту 10 статьи 1 ГрК РФ (в редакции, действовавшей на момент выявления правонарушения) объект капитального строительства - здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено (далее - объекты незавершенного строительства), за исключением временных построек, киосков, навесов и других подобных построек.

Согласно пункту 10 статьи 1 ГрК РФ (в редакции Федерального закона от 03.08.2018 N 342-ФЗ) объект капитального строительства - здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено (далее - объекты незавершенного строительства), за исключением некапитальных строений, сооружений и неотделимых улучшений земельного участка (замощение, покрытие и другие).

Согласно пункту 10.2 статьи 1 ГрК РФ (введенному Федеральным законом от 03.08.2018 N 342-ФЗ) некапитальные строения, сооружения - строения, сооружения, которые не имеют прочной связи с землей и конструктивные характеристики которых позволяют осуществить их перемещение и (или) демонтаж и последующую сборку без несоразмерного ущерба назначению и без изменения основных характеристик строений, сооружений (в том числе киосков, навесов и других подобных строений, сооружений).

Не применяя в разрешении настоящего спора названные положения ГрК РФ в редакции Федерального закона от 03.08.2018 N 342-ФЗ, апелляционный суд, тем не менее, учитывает конкретизацию законодателем смысла понятий, направленность правовой охраны и регулирования.

Материалами дела установлено и не оспаривается участниками процесса, что между МАУК "МГПС" и ООО "ГрандТехСтрой" 07.07.2017 был заключен договор N 96 на выполнение работ по благоустройству и ремонту объекта детский городок, расположенного по адресу: г. Мурманск, пр. Героев-Североморцев.

Выполнение указанных работ предусмотрено подпрограммой "Строительство и ремонт объектов внешнего благоустройства города Мурманска" на 2015 - 2017 годы муниципальной программы города Мурманска "Развитие культуры" на 2014 - 2019 годы.

Согласно пункту 3.3.1 Документации, размещенной МАУК "МГПС" вместе с извещением о проведении закупки на право заключения договора, а также Техническому заданию, являющемуся неотъемлемой частью договора N 96, предметом договора являются, в том числе подготовительные (демонтажные) работы, земляные работы, устройство бетонных и железобетонных монолитных конструкций, устройство конструкций из кирпича, общестроительные работы.

В деле имеются согласования с ГОУП "Мурманскводоканал" производства земляных работ по прокладке сетей водопровода и канализации, а также иных отраслевых организаций на прокладку и вынос электросетей и кабелей связи.

В силу подпункта "к" пункта 3.3.1 названной Документации установлены требования к документам, предоставляемым в составе заявки на участие в конкурентных переговорах, а именно: сметную документацию составить в соответствии с положениями "Методики определения стоимости строительной продукции на территории Российской Федерации" - МДС 81-35.2004. Стоимость строительства определить базисно-индексным методом на основании Территориальной сметно-нормативной базы Мурманской области в текущем уровне цен по состоянию на 1 квартал 2017 года.

Стоимость работ определить на основании:

- спецификаций и объемов строительно-монтажных работ;

- территориальных единичных расценок на строительные работы (ТЕР-2001 редакция 2014 г.);

- территориальных единичных расценок на ремонтно-строительные работы (ТЕРр-2001 редакция 2014 г.);

- территориальных единичных расценок на монтаж оборудования (ТЕРм-2001 редакция 2014 г.);

- территориальных сборников сметных цен на материалы, изделия и конструкции, применяемые в строительстве; - расчетных индексов пересчета стоимости строительно-монтажных работ к ценам базисного уровня 2000 года на 1 квартал 2017 г. по видам строительства "малоэтажные жилые дома (до 3-х этажей)" (приказ N 338 от 31.10.2016 Министерства строительства и территориального развития Мурманской области).

Согласно требованиям пункта 3.3.1 Документации, а также Техническому заданию, являющемуся неотъемлемой частью договора N 96, предметом договора являются, в том числе подготовительные (демонтажные) работы, земляные работы, в том числе устройство котлованов под фундаменты стен и башен из кирпича; устройство траншеи под закладку кабельных линий и инженерных сетей; разработка грунта (пункт 3.1.1); пунктом 3.2 предусмотрено производство бетонных работ; устройство бетонных и железобетонных монолитных конструкций (п.6), устройство конструкций из кирпича (п.9.2), общестроительные работы:

1. Устройство оснований и фундаментов под строительные конструкции оснований дорожек и площадок городка, опор освещения, стоек ограждений.

2. Прокладка кабельных силовых х линий, видеонаблюдения и устроит инженерных сетей, бытовой канализации и водопровода с подключим городские сети, установка щитов электроснабжения, регулирующих аппаратуры.

3. Монтаж конструкций из кирпича (стены, башни, помещение электрощитовой, охраны, бытовое, туалет и др.)

4. Монтаж кровельных покрытий (башни, помещение электрощитом, охраны, бытовое, туалет и др.)

6. Отделочные и плотницкие фасадные работы.

Согласно пункту 6 Технического задания подрядчик в период работ несет полную ответственность, в том числе, за обеспечение сохранности находящихся в зоне производства работ коммуникаций и инженерных сетей, в соответствии со статьей 714 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Указанные работы в соответствии с пунктами 10, 14 части 1 статьи 1 ГрК РФ, пунктом 23 статьи 2 Федерального закона N 384-ФЗ, разделом III приказа Минрегиона РФ от 30.12.2009 N 624 относятся к работам по строительству, реконструкции и капитальному ремонту, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства.

Кроме того, проектной документацией шифр 2515-183-16-АР лист 2 раздел 1 (исходные данные), представленной МАУК "МГПС", на территории детского городка согласно спецификации предусмотрено размещение зданий и сооружений, которые в силу ГрКРФ относятся к объектам капитального строительства.

Как указывалось выше, на спорном объекте в соответствии с Техническим заданием, являющимся неотъемлемой частью договора от 07.07.2017 N 96, а также в соответствии с разработанной проектной документацией, осуществляется строительство, в том числе, одноэтажного отапливаемого здания служебно-хозяйственного блока, отапливаемое здание общественного туалета.

Из материалов дела следует, что заказчик (МАУК "МГПС"), согласно свидетельства о государственной регистрации права от 24.10.2014 (т.2, л.д. 157) распоряжался спорным объектом на праве оперативного управления, в материалах дела содержится разрешение ГОУП "Мурманскводоканал" на производство земляных работ N 115 от 02.08.2017, выданное МАУК "МГПС" (т.2, л.д. 162-163).

Наличие указанного свидетельства о государственной регистрации права от 24.10.2014 показывает, что в целях государственного учета ранее объекты были отнесены к составу недвижимого имущества (т.2, л.д.157), одним из существенных признаков которого является прочная связанность с землей и капитальность строения.

Апелляционный суд также отмечает, что заказчик в документации к открытым конкурентным переговорам (извещение N 31705232138 от 16.06.2017) подпунктом "л" пункта 3.3.1 подраздела 3.3 раздела 3 установил требование о предоставлении участником в составе заявки копии свидетельства о допуске к определенному виду или видам работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства.

Данное требование было установлено заказчиком, в связи с тем, что для реализации проектного решения по благоустройству и ремонту объекта подрядчику необходимо будет выполнить часть работ, выполнение которых без наличия свидетельства о допуске к определенному виду или видам работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, не допускается.

Согласно пояснениям, данным при рассмотрении дела судом первой инстанции специалистом (строительным экспертом) Худяковым А.А., на вопрос Прокурора, является ли признаком капитальности кладка кабельных силовых линий, видеонаблюдение и устройство инженерных сетей, бытовой канализации и водопровода с подключением к городским сетям, дан ответ- если предусмотрено подключение к городским сетям, то вышеуказанные работы являются капитальными.

Согласно позиции Министерства, в силу рабочей документации служебно-хозяйственный блок - здание, туалет - здание. Здания по проекту имеют подземную часть, ленточный фундамент, сети, инженерно-техническое обеспечение. Данные объекты не являются вспомогательными строениями, предусмотренными пунктом 17 статьи 51 ГрК РФ.

Согласно части 1 и части 7 статьи 51 ГрК РФ обязанность по оформлению разрешения на строительство является обязанностью застройщика, получение разрешение дает право застройщику обеспечивать строительство объекта капитального строительства.

В соответствии с частью 2 статьи 51 ГрК РФ строительство объектов капитального строительства осуществляется на основании разрешения на строительство.

Положения статей 51, 52 ГрК РФ устанавливают обязанность получить разрешение на строительство до начала работ. Разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающий застройщику право осуществлять строительство объекта капитального строительства.

В ходе проверки разрешение на строительство объекта капитального строительства "Детский городок", расположенного в городе Мурманске, пр. Героев-североморцев не представлено.

По информации Комитета градостроительства и территориального развития администрации г. Мурманска (далее - Комитет) от 30.10.2017 N 14-02-10/6426 разрешений на строительство объекта на земельном участке с кадастровым номером 51:20:0003178:2 по вышеуказанному адресу Комитетом не выдавалось.

Как указывалось ранее, на основании заявления МАУК "МГПС" от 12.07.2017 N 589 Комитетом выдано разрешение от 02.08.2017 N 115когп на производство земляных работ.

Таким образом, ответчиком выполняются (начаты) строительные работы в отсутствие разрешения на строительство, чем нарушены требования статьи 52 ГрК РФ. При этом замечания Министерства и Прокуратуры к отнесению к объектам капитального строительства относятся к части определенных строений, что не исключает обязанности по получению перед началом работ разрешения на строительство. Ведение (начало) работ подтверждено материалами дела, в том числе фотоматериалами, актом осмотра площадки, достоверность которых ответчиком не опровергнуты.

Голословная ссылка представителей ответчика в суде апелляционной инстанции на изменение в настоящее время проектной документации не исключает события выявленного правонарушения на момент проверки.

Также следует отметить, что Акт осмотра объекта от 25.10.2017 подлежит оценке наряду с другими материалами административного дела, поскольку подтверждает, что строительно-монтажные работы на указанном выше объекте в спорный период осуществляло МАУК "Мурманские городские парки и скверы", указанная информация также дублируется на щите "паспорт объекта" (т.1, л.д. 14).

Материалы дела свидетельствуют о наличии в действиях Учреждения события административного правонарушения, ответственность за которое установлена в части 1 статьи 9.5 КоАП РФ.

При таких обстоятельствах апелляционный суд считает Учреждение надлежащим субъектом ответственности.

Позиция ответчика о том, что спорные запланированные объекты создаются именно как объекты (элементы) благоустройства территории детского городка, как улучшение земельного участка и являются объектами благоустройства вспомогательного назначения, нельзя признать правильной, в связи с тем, что согласно проектной документации указанные возводимые здания и сооружения являются самостоятельными объектами и имеют свое функциональное назначение.

Ссылка ответчика на судебные акты по делу N А42-725/2018 отклоняется, поскольку рассматриваемый в настоящем деле вопрос не являлся в названном деле предметом специального исследования и оценки на основании тех, что и в настоящем деле обстоятельств и материалов спора, кроме того, преюдициальность касается обстоятельств, ранее установленных судом в другом деле, а не правовых выводов, при этом часть 2 статьи 69 АПК РФ в настоящей ситуации неприменима ввиду различий в делах субъектов (сторон) спора.

Доказательств невозможности соблюдения Учреждением вышеуказанных требований в силу чрезвычайных событий и обстоятельств, которые оно не могло предвидеть и предотвратить, в материалы дела не представлено, что свидетельствует о наличии его вины во вмененном правонарушении применительно к части 2 статьи 2.1 КоАП РФ и доказанности состава правонарушения.

Нарушений процедуры и годичного срока давности привлечения к административной ответственности, установленного статьей 4.5 КоАП РФ по данной категории дел (нарушение градостроительного законодательства), не установлено.

С учетом объекта посягательства и характера правонарушения, сферы особо охраняемых государством общественных отношений в области градостроительной деятельности, безопасности строительства и дальнейшей эксплуатации строительных объектов, апелляционный суд не находит оснований для признания правонарушения малозначительным (статья 2.9 КоАП РФ) и освобождения Учреждения от административной ответственности.

Определяя меру наказания в пределах санкции рассматриваемой нормы, апелляционный суд с учетом характера и тяжести правонарушения, степени вины ответчика, принципов соразмерности и индивидуализации наказания, статуса Учреждения, с учетом частей 3.2, 3.3 статьи 4.1 КоАП РФ считает необходимым назначить административный штраф в размере ниже минимального размера санкции, то есть в размере 250 000 руб.

При таких обстоятельствах апелляционный суд приходит к выводу об отмене решения суда с принятием по делу нового судебного акта - об удовлетворении требований заявителя с назначением ответчику административного штрафа в размере 250 000 руб.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 АПК РФ безусловным основанием для отмены судебного акта, не установлено.

На основании вышеизложенного и руководствуясь статьями 176, 269-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Мурманской области от 01.06.2018 по делу N А42-2380/2018 отменить.

Привлечь муниципальное автономное учреждение культуры "Мурманские городские парки и скверы" (место нахождения: 183031, г. Мурманск, ул. Виктора Миронова, д. 8А, дата государственной регистрации 29.06.2012, ОГРН 1125190010945, ИНН 5190009400) к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в виде штрафа в размере 250 000 руб.

Реквизиты для уплаты штрафа:

ИНН 5191120087, КПП 519001001

УФК по Мурманской области (Прокуратура Мурманской области)

Лицевой счет: 04491138560

Расчетный счет: 40101810000000010005

ГРКЦ ГУ Банка России по Мурманской области г.Мурманск

БИК 044705001, ОКТМО 47701000, КБК 41511690010016000140.

Согласно части 1 статьи 32.2 КоАП РФ административный штраф должен быть уплачен лицом, привлеченным к административной ответственности, не позднее 60 дней со дня вступления постановления о наложении административного штрафа в законную силу.

В соответствии с частью 4.2 статьи 206 АПК РФ исполнительный лист на основании судебного акта арбитражного суда по делу о привлечении к административной ответственности не выдается, принудительное исполнение производится непосредственно на основании этого судебного акта.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

В.М. Толкунов

Судьи

И.Б. Лопато А.Б. Семенова