Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13 сентября 2018 г. N 15АП-6182/18

город Ростов-на-Дону

13 сентября 2018 г.

дело N А53-34054/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 07 сентября 2018 года.

Полный текст постановления изготовлен 13 сентября 2018 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Смотровой Н.Н.,

судей Ильиной М.В., Филимоновой С.С.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания

Сурженко Т.М.,

при участии:

от заявителя: директора Трухловой И.А. лично; представителей Тищенко В.В. по доверенности от 27.06.2018; Иванова Н.Н. по доверенности от 10.01.2018;

от заинтересованного лица: представителей Ковачевой Е.А. по доверенности от 07.03.2018; Банникова А.Н. по доверенности от 06.09.2018; Науменко Л.В. по доверенности от 22.06.2018,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Управляющая организация "РСУ-58" на решение Арбитражного суда Ростовской области от 12.03.2018 по делу N А53-34054/2017 по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Управляющая организация "РСУ-58" к Государственной жилищной инспекции Ростовской области о признании недействительным предписания, принятое в составе судьи Еремина Ф.Ф.

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "Управляющая организация "РСУ-58" (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением о признании недействительным предписания Государственной жилищной инспекции Ростовской области (далее - инспекция) от 09.08.2017 N 2265.

Решением суда от 12.03.18г. в удовлетворении заявленных требований отказано, оспариваемое предписание признано законным и обоснованным.

Не согласившись с принятым судебным актом, общество подало в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд апелляционную жалобу, в которой просит решение суда первой инстанции по делу отменить и принять по делу новый судебный акт. Жалоба мотивирована тем, что оспариваемое предписание не соответствуют нормам действующего жилищного законодательства, не содержит конкретного способа его исполнения и нарушает права и законные интересы общества в сфере предпринимательской деятельности.

Инспекция представила отзыв на апелляционную жалобу, в котором просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Законность и обоснованность принятого судом первой инстанции решения проверяется Пятнадцатым арбитражным апелляционным судом в соответствии с гл. 34 АПК РФ.

В судебном заседании директор общества доводы апелляционной жалобы поддержал в полном объеме, просил решение суда первой инстанции отменить.

Представитель инспекции возражал против удовлетворения апелляционной жалобы, просил обжалуемое решение суда оставить без изменения.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, выслушав представителей общества и инспекции, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, общество осуществляет деятельность по управлению многоквартирным домом N 167 по пер. Халтуринский в г.Ростове-на-Дону, что подтверждается договором от 01.01.2014.

Общество в силу договора от 01.01.2014 N 15779, заключённого с АО "ПО Водоканал", осуществляло поставку холодного водоснабжения в многоквартирный дом N 167 по пер. Халтуринский в г.Ростове-на-Дону (л.д. 29-33, т.1).

07.12.2016 АО "Ростовводоканал" направило в адрес общества уведомление об одностороннем отказе от договора (исполнения договора) холодного водоснабжения и водоотведения N 15779 от 01.01.2014 с 01.12.2016, в части снабжения коммунальными ресурсами в целях предоставления коммунальной услуги, а также в части купли-продажи (поставки) коммунальных ресурсов, потребляемых при содержании общего имущества в пределах норматива потребления и о переходе к начислению платы за коммунальные услуги непосредственно собственникам и пользователям помещений многоквартирных домов (л.д. 75-76, т.2).

14.07.2017 в жилищную инспекцию поступило обращение гр.

Тарадойнова М.А. о проверке обоснованности начислений платы за предоставленные Обществом коммунальные услуги в многоквартирный дом N 167, кв. 2, по пер. Халтуринский в г.Ростове-на-Дону (л.д. 65, т. 2).

19.07.2017 в связи с полученным обращением должностным лицом жилищной инспекции вынесено распоряжение от N 5679 о проведении внеплановой документарной проверки общества. Проверка проводилась с целью рассмотрения обращения - 37-ОГ/12184 от 14.07.2017, по вопросам обоснованности взимания платы за жилищно-коммунальные услуги по холодному водоснабжению и водоотведению многоквартирного дома (домов) по адресу: г. Ростов-на-Дону, пер. Халтуринский, д. 167 (л.д. 39 т. 2).

10.08.2017 по результатам проведённой внеплановой документарной проверки на основании распоряжения от 19.07.2017 N 5679, инспекция установила, что в нарушение пункта 14 "Правил предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов", утверждённых Постановлением Правительства Российской Федерации от 06.05.2011 N354, в части отсутствия правовых оснований для предоставления коммунальных услуг по водоснабжению и водоотведению и взимания платы за указанные коммунальные услуги (отсутствует договор с АО "Ростовводоканал").

10.08.2017 выявленные нарушения зафиксированы в акте N 5679 (л.д. 37).

09.08.2017 в связи с выявленными нарушениями инспекция выдала обществу предписание N 2265 об устранении нарушений пункта 14 Правил предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов, в части отсутствия правовых оснований для предоставления коммунальных услуг по водоснабжению и водоотведению и взимания платы за указанные коммунальные услуги, прекратить незаконные начисления, выполнить перерасчет с декабря 2016 за коммунальные услуги по водоснабжению и водоотведению в многоквартирных домам, включенных в реестр лицензий Ростовской области (л.д. 36, т. 2). Срок исполнения предписания до 10.10.2017.

13.12.2017 инспекцией вынесен приказ о внесении изменений в предписание N 2265 от 10.08.2017 об устранении выявленных нарушений лицензионных требований, в связи с тем, что при изготовлении текста предписания N 2265 от 09.08.2017 была допущена техническая опечатка (л.д. 35, т. 2).

Считая незаконным предписание инспекции, общество обжаловало его в суд.

Отказывая в удовлетворении заявленного обществом требования, суд первой инстанции сделал вывод об отсутствии правовых оснований для удовлетворения заявленного обществом требования, поскольку оспариваемое предписание является законным, исполнимым, не нарушает прав и законных интересов общества в сфере экономической деятельности.

Повторно изучив материалы дела, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что заявление общества подлежало удовлетворению по следующим основаниям. В силу норм ч. 1 ст. 198, ч. 4 ст. 200 АПК РФ, п. 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, необходимо одновременное наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

В соответствии с п.1.1 Положения о Государственной жилищной инспекции Ростовской области, утвержденного постановлением Правительства Ростовской области от 27.02.2012 N 125, Государственная жилищная инспекция Ростовской области является органом исполнительной власти Ростовской области, уполномоченным на осуществление регионального государственного жилищного надзора, лицензирование деятельности по управлению многоквартирными домами, проведение организационных мероприятий для формирования лицензионной комиссии Ростовской области по лицензированию деятельности по управлению многоквартирными домами и организационно-техническое обеспечение ее деятельности и иных функций, предусмотренных Положением.

Согласно части 2 статьи 162 ЖК РФ по договору управления многоквартирным домом одна сторона (управляющая организация) по заданию другой стороны (собственников помещений в многоквартирном доме) в течение согласованного срока за плату обязуется выполнять работы и (или) оказывать услуги по управлению многоквартирным домом, оказывать услуги и выполнять работы по надлежащему содержанию и ремонту общего имущества в таком доме, предоставлять коммунальные услуги собственникам помещений в таком доме и пользующимся помещениями в этом доме лицам, осуществлять иную направленную на достижение целей управления многоквартирным домом деятельность.

Правительством Российской Федерации постановлением от 06.05.2011 N 354 "О предоставлении коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов" утверждены Правила предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов (далее - Правила), которые регулируют отношения по предоставлению коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах, собственникам и пользователям жилых домов, в том числе отношения между исполнителями и потребителями коммунальных услуг, устанавливают их права и обязанности, порядок заключения договора, содержащего положения о предоставлении коммунальных услуг, а также порядок контроля качества предоставления коммунальных услуг, порядок определения размера платы за коммунальные услуги с использованием приборов учёта и при их отсутствии, порядок перерасчета размера платы за отдельные виды коммунальных услуг в период временного отсутствия граждан в занимаемом жилом помещении, порядок изменения размера платы за коммунальные услуги при предоставлении коммунальных услуг ненадлежащего качества и (или) с перерывами, превышающими установленную продолжительность, определяют основания и порядок приостановления или ограничения предоставления коммунальных услуг, а также регламентируют вопросы, связанные с наступлением ответственности исполнителей и потребителей коммунальных услуг.

Пунктом 2 Правил определено, что потребителем коммунальных услуг является собственник помещения в многоквартирном доме, жилого дома, домовладения, а также лицо, пользующееся на ином законном основании помещением в многоквартирном доме, жилым домом, домовладением, потребляющее коммунальные услуги. Исполнитель - юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы или индивидуальный предприниматель, предоставляющие потребителю коммунальные услуги.

В силу пункта 14 Правил управляющая организация, выбранная в установленном жилищным законодательством Российской Федерации порядке для управления многоквартирным домом, приступает к предоставлению коммунальных услуг потребителям в многоквартирном доме с даты, указанной в решении общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме о выборе управляющей организации, или с даты заключения договора управления многоквартирным домом, но не ранее даты начала поставки коммунального ресурса по договору о приобретении коммунального ресурса, заключённому управляющей организацией с ресурсоснабжающей организацией.

В силу части 1 статьи 17 Федерального закона N 294-ФЗ в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного надзора, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения.

По смыслу статьи 17 Федерального закона N 294-ФЗ предписание выносится в случае установления при проведении контролирующим органом соответствующей проверки нарушений законодательства в целях их устранения.

Повторно изучив материалы дела, суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что выданное обществу предписание не соответствует требованиям ст. 17 Закона N 294-ФЗ, поскольку является неисполнимым и соответственно не отвечает целям предотвращения правонарушения.

В предписании должны быть указаны требования, предписываемые к выполнению в целях устранения нарушения обязательных требований.

Суд первой инстанции исходил из того, что на момент направления АО "Ростовводоканал" обществу уведомления об одностороннем отказе от исполнения договора действовали вступившие с 30.06.2016 в законную силу изменения пункта 30 Правил N 124, в соответствии с которыми в договоре ресурсоснабжения предусматривается право ресурсоснабжающей организации на односторонний отказ от исполнения договора при наличии у исполнителя признанной им по акту сверки расчетов или подтвержденной решением суда задолженности перед ресурсоснабжающей организацией за поставленный коммунальный ресурс в размере, превышающем стоимость соответствующего коммунального ресурса за три расчетных периода (расчетных месяца). Согласно направленному в адрес общества уведомлению ресурсоснабжающей организации от 07.12.2016 N 1379, полученному обществом 07.12.2016, наличие задолженности по оплате коммунального ресурса более чем за три расчетных периода подтверждается решениями Арбитражного суда Ростовской области по делам N А53-34969/2015, А53-4357/2016, А53-7064/2016, А53-11240/2016, А53-19994/2016, А53-23690/2016. Суд согласился с доводом административного органа об отсутствии у общества правовых оснований для взимания с собственников помещений в многоквартирном доме платы за коммунальные услуги по холодному водоснабжению и водоотведению в отсутствие действующего договора с ресурсоснабжающей организацией, в связи с отказом ресурсоснабжающей организации от его исполнения.

Суд первой инстанции указал, что оспариваемое предписание содержит понятное требование жилищной инспекции о необходимости в срок до 10.10.2017 устранить нарушения пункта 14 Правил N 354 в части прекращения неправомерных начислений за коммунальные услуги по холодному водоснабжению и водоотведению и выполнить перерасчет с декабря 2016 года за коммунальные услуги по холодному водоснабжению и водоотведению собственникам помещений в многоквартирном доме, расположенном в г. Ростов-на-Дону, пер. Халтуринский, 167, следовательно, является исполнимым.

Вместе с тем, суд первой инстанции не учел, что оспариваемое предписание имеет иное содержание и фактически предписывает обществу устранить выявленные нарушения Правил N 354, в части отсутствия правовых оснований для предоставления коммунальных услуг по водоснабжению и водоотведению и взимания платы за указанные коммунальные услуги, прекратить незаконные начисления, выполнить перерасчет с декабря 2016 года за коммунальные услуги по водоснабжению и водоотведению в многоквартирных домах, включенных в реестр лицензий Ростовской области.

Суд апелляционной инстанции определением от 19.07.2018 обязал инспекцию представить все материалы проверки, проведённой на основании распоряжения N 5679 от 19.07.17, по результатам которой выдано оспариваемое в деле предписание.

Из представленных инспекцией материалов проверки, судом апелляционной инстанции установлено, что проверка проводилась инспекцией на основании распоряжения от 19.07.2017 N 5679, в связи с поступившим в жилищную инспекцию обращения жителя дома N 167, кв. 2, по пер. Халтуринскому г. Ростова-на-Дону Тарадойнова М.А. о двойном взимании платы за холодную воду и водоотведение. В качестве подтверждения данного обстоятельства жителем спорного дома, приложены квитанции водоканала март-июнь 2017, квитанции управляющей компании апрель-май 2017 г. (л.д. 66-68, т. 2, л.д. 63-64, т. 1)

Таким образом, как следует из материалов дела, оспариваемое предписание выдано в связи с необходимостью устранения нарушения Правил N 354, допущенных управляющей компанией в отношении собственников помещений дома N 167 по пер. Халтуринскому г. Ростова-на-Дону, тогда как проверка проводилась и документы проверялись по жалобе одного собственника жилого помещения (квартиры) в спорном многоквартирном доме.

Между тем, из материалов проведённой на основании распоряжения от 19.07.2017 N 5679 проверки, представленных инспекцией, не следует, что инспекция установила, всем ли собственникам помещений в данном доме, равно как и во всех 21 домах, находившихся под управлением общества (т.1, л.д. 102) направлялись двойные квитанции на оплату холодной воды и водоотведение, включалась ли в эти квитанции оплата за потребленную холодную воду и водоотведение на общедомовые нужды.

При таких обстоятельствах, содержание предписания от 10.08.2017 N 2265 свидетельствует о его неисполнимости, поскольку предписание не содержит точных сведений о стоимости оказанных услуг холодного водоснабжения и водоотведения, о размерах обязанности жильца перед ресурсоснабжающей организацией и перед управляющей организацией, которые позволяли бы осуществить расчет реальных обязательств собственника помещений в целях установления возможной переплаты.

На основании изложенного суд апелляционной инстанции приходит к выводу о неопределенности предписания, что дает основания к его квалификации как неисполнимого.

Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает ответственность.

Административная ответственность за неисполнение выданного обществу предписания предусмотрена ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ.

Содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования и необходимость их дополнительного разъяснения лицу, в адрес которого оно выдано (аналогичная правовая позиция высказана в определении ВАС РФ от 04.06.2013 N ВАС-6540/13 по делу А03-5390/2012 и постановлении ФАС СКО от 15.03.2013 по делу N А53-23793/2012).

Выдав обществу предписание без каких-либо указаний на конкретные обстоятельства возникновения переплаты и подтверждающих ее наличие документов, жилищная инспекция фактически создала условия для толкования содержания возложенных на общество обязанностей по усмотрению отдельных должностных лиц соответствующего органа, которым будет поручена проверка исполнения обществом предписания.

Также инспекцией не указано, какими документами должно быть подтверждено исполнение предписания.

Таким образом, предписание в имеющемся виде, без дополнительных пояснений и разъяснений, не является исполнимым.

С учетом изложенного, предписание как ненормативный правовой акт, направленный на устранение выявленных нарушений, должно соответствовать требованию исполнимости, то есть содержать четкие указания на конкретные действия, которые следует совершить обязанному лицу в целях его надлежащего и своевременного исполнения, с тем, чтобы лицо, на которое возлагается обязанность по исполнению предписания, могло однозначно определить, какие действия и в какие сроки оно должно совершить в целях устранения выявленных нарушений и приведения существующих правоотношений в соответствие с положениями действующего законодательства, а также для избежания неблагоприятных последствий, которые может повлечь неисполнение предписания.

Кроме того, из материалов проверки следует, что инспекция вышла за её пределы: распоряжением от 19.07.2017 N 5679 проверка была назначена в связи с поступившим в жилищную инспекцию обращения жителя дома N 167, кв. 2, по пер. Халтуринскому г. Ростова-на-Дону Тарадойнова М.А. о двойном взимании платы за холодную воду и водоотведение. А предписание по результатам этой проверки выдано в отношении всех находившихся под управлением общества домов (в приложении к договору водоснабжения их 21).

При этом, в материалах проверки отсутствуют доказательства двойного выставления квитанций обществом и водоканалом за коммунальный ресурс всем собственникам квартир во всех находящихся под управлением общества многоквартирных жилых домах. В материалах проверки, как уже было указано, имеется несколько квитанции по нескольким квартирам в доме N 167 по пер. Халтуринскому г. Ростова-на-Дону.

Таким образом, инспекция, выдав обществу предписание об устранении нарушений пункта 14 Правил предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов, в части отсутствия правовых оснований для предоставления коммунальных услуг по водоснабжению и водоотведению и взимания платы за указанные коммунальные услуги путём прекращения незаконных начислений путём перерасчета с декабря 2016 за коммунальные услуги по водоснабжению и водоотведению в многоквартирных домах, включенных в реестр лицензий Ростовской области, фактически этого нарушения в отношении всех многоквартирных домов, включенных в реестр лицензий Ростовской области, инспекцией в ходе проверки не установлено.

В силу части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

При таких обстоятельствах, предписание инспекции от 10.08.2017 N 2265 не соответствует критериям ясности и исполнимости, в связи с чем вынесено с нарушением закона и нарушает права общества, а потому в силу ст. 201 АПК РФ является нейдействительным.

С учётом изложенного, выводы суда первой инстанции о законности оспариваемого предписания обоснованными признать нельзя. Решение суда подлежит отмене с вынесением по делу нового судебного акта об удовлетворении заявления.

Принимая во внимание удовлетворение требования общества о признании недействительным ненормативного правового акта инспекции, с инспекции на основании ст. 110 АПК РФ в пользу общества подлежат взысканию 4500 руб. в возмещение понесённых им по делу судебных расходов по оплате госпошлины за подачу заявления в размере 3000 руб. и апелляционной жалобы в размере 1500 руб.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 12.03.2018 по делу N А53-34054/2017 отменить. Апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Управляющая организация "РСУ-58" удовлетворить.

Признать недействительным предписание Государственной жилищной инспекции Ростовской области от 09.08.2017 N 2265 об устранении нарушений лицензионных требований.

Взыскать с Государственной жилищной инспекции Ростовской области (ИНН 6163056346, юридический адрес: г. Ростов-на-Дону, пр. Театральный, 85) в пользу общества с ограниченной ответственностью "Управляющая организация "РСУ-58" (ИНН 6165171626, юридический адрес: г. Ростов-на-Дону, ул. Социалистическая, д. 74) в возмещение судебных расходов по оплате государственной пошлины 4 500 (четыре тысячи пятьсот) рублей, из них: 3000 (три тысячи) рублей - за подачу заявления, 1500 (одна тысяча пятьсот) рублей - за подачу апелляционной жалобы.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального Кодекса Российской Федерации, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа, в течение двух месяцев с даты его вступления в законную силу (даты изготовления в полном объёме), через Арбитражный суд Ростовской области.

Председательствующий

Н.Н. Смотрова

Судьи

М.В. Ильина С.С. Филимонова