Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26 декабря 2018 г. N 17АП-17797/18

г. Пермь

26 декабря 2018 г.

Дело N А60-39002/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 19 декабря 2018 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 26 декабря 2018 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Трефиловой Е.М.,

судей Васевой Е.Е., Щеклеиной Л.Ю.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Шадриной Ю.В.,

при участии в судебном заседании:

от заявителя - акционерного общества "Челябинский электрометаллургический комбинат": Перельман С.В., паспорт, доверенность от 25.01.2018 N 13-юр-121;

от заинтересованного лица - Департамента по недропользованию по Уральскому федеральному округу: не явились,

(лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда),

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу заявителя, акционерного общества "Челябинский электрометаллургический комбинат",

на решение Арбитражного суда Свердловской области

от 11 октября 2018 года по делу N А60-39002/2018,

вынесенное судьей М.В. Ковалевой,

по заявлению акционерного общества "Челябинский электрометаллургический комбинат" (ИНН 7447010227, ОГРН 1027402319361)

к Департаменту по недропользованию по Уральскому федеральному округу (ИНН 6671153800, ОГРН 1046604005139)

о признании незаконным приказа,

установил:

Акционерное общество "Челябинский электрометаллургический комбинат" (далее - заявитель, общество, АО "ЧЭМЗ") обратилось в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением о признании незаконным приказа начальника Департамента по недропользованию по Уральскому округу (Уралнедра) (далее - заинтересованное лицо, департамент) от 18.04.2018 N 251 о прекращении права пользования недрами по лицензии СЛХ 02376 ТЭ от 26.07.2013; обязании заинтересованное лицо восстановить права пользования недрами заявителя.

Решением Арбитражного суда Свердловской области от 11.10.2018 (резолютивная часть решения объявлена 05.10.2018) в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с судебным актом, заявитель обратился в суд апелляционной инстанции с жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и вынести по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований в полном объеме.

В обоснование апелляционной жалобы ее податель приводит доводы о том, что применение к обществу такой меры ответственности, как прекращение права пользования недрами, не соотносится с фактическими обстоятельствами дела, характером допущенного нарушения и не отвечает требованиям справедливости; нарушение условий лицензии произошло по независящим от заявителя обстоятельствам; обществом предпринимались все возможные меры для оформления земельного участка в пользование и другие обязательства во исполнение лицензии.

Участвовавший в судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель заявителя выразил несогласие с решением суда первой инстанции, доводы, изложенные в апелляционной жалобе, поддержал.

Заинтересованное лицо по основаниям, изложенным в письменном отзыве на апелляционную жалобу, просит оставить решение суда первой инстанции без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Департамент о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещен надлежащим образом, представителя для участия в заседании суда апелляционной инстанции не направил, ходатайствовал о рассмотрении дела в отсутствие представителя. На основании части 3 статьи 156 АПК РФ апелляционная жалоба рассмотрена в отсутствие заинтересованного лица.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, Управлением Росприроднадзора по Челябинской области проведена плановая проверка АО "Челябинский электрометаллургический комбинат" и выявлено нарушение подпункта "б" пункта 3.1 условий пользования недрами, являющихся приложением 1 к лицензии СЛХ 02376 ТЭ от 26.07.2013, в соответствии с которым владелец лицензии обязан обеспечить не позднее 30.12.2014 ввод в эксплуатацию горнодобывающего предприятия с производительностью не менее 300 тыс. тонн руды в год, что отражено в акте проверки от 16.09.2016 N 491/547.

По результатам проверки Управлением Росприроднадзором по Ямало-Ненецкому автономному округу в адрес заявителя вынесено предписание от 16.09.2016 N 78 об устранении нарушения законодательства в области охраны окружающей среды и нарушений природоохранных требований со сроком исполнения до 01.01.2018.

В Уралнедра поступило письмо Федерального агентства по недропользованию от 09.02.2017 N 04-30/1563 о рассмотрении и принятии решения о возможном досрочном прекращении права пользования недрами по лицензии СЛ Х02376 ТЭ в отношении АО "ЧЭМЗ".

12.04.2017 адрес заявителя Отделом геологии и лицензирования по Ямало-Ненецкому АО (Ямалнедра) направлено уведомление N 01-06-11/822 о допущенных нарушениях условий пользования недрами по лицензии СЛХ 02376 ТЭ и о необходимости их устранения в течение четырех месяцев с даты получения уведомления. Уведомление получено обществом 03.05.2017.

19.09.2017 Управлением Росприроднадзором по Ямало-Ненецкому автономному округу в отношении АО "ЧЭМЗ" проведена внеплановая документарная проверка на предмет выполнения обществом уведомления от 12.04.2017 N 01-06-11/822.

По результатам проверки установлено, что указанное уведомление обществом не выполнено, в эксплуатацию горнодобывающее предприятие с установленной подпунктом "б" п. 3.1 условий пользования недрами по лицензии СЛ Х02376 ТЭ производительностью не введено, что зафиксировано в акте проверки от 19.09.2017 N 137.

Письмом от 10.11.2017 N ВС-02-02-30/24878 Росприроднадзор уведомил Федеральное агентство по недропользованию о нарушении АО "Челябинский электрометаллургический комбинат" условий пользования недрами.

Федеральным агентством по недропользованию дано поручение Уралнедра о рассмотрении и принятии решения о возможном досрочном прекращении права пользования недрами по лицензии СЛХ 02376 ТЭ (письмо от 16.02.2018 N 04-30/2198).

Департаментом по недропользованию по Уральскому Федеральному округу на заседании Комиссии по рассмотрению вопросов о предоставлении права пользования участками недр, внесении изменений, дополнений в лицензии и переоформление лицензий, а также о досрочном прекращении права пользования недрами на территории Уральского федерального округа, состоявшемся 22.03.2018, рассмотрены выявленные Управлением Росприроднадзора по Ямало-Ненецкому автономному округу и зафиксированные в акте проверки от 19.09.2017 N 137 нарушения условий пользования недрами и рекомендовано досрочно прекратить право пользования недрами по лицензии СЛХ 02376 ТЭ, предоставленной АО "Челябинский электрометаллургический комбинат" для разведки и добычи хромовых руд на месторождении Западное в Ямало-Ненецком автономном округе.

18.04.2018 Департаментом по недропользованию по Уральскому Федеральному округу издан приказ N 251 "О прекращении права пользования недрами по лицензии СЛХ 02376 ТЭ от 26.07.2013".

Не согласившись с указанным приказом, АО "ЧЭМЗ" обратилось в арбитражный суд с заявлением по настоящему делу.

Суд первой инстанции пришел к выводу о соответствии оспариваемого приказа закону и отказал заявителю в удовлетворении требований.

Изучив материалы дела, рассмотрев доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, исследовав имеющиеся в материалах дела доказательства в соответствии со статьей 71 АПК РФ, арбитражный апелляционный суд оснований для отмены решения суда первой инстанции не усматривает в силу следующего.

В силу ч. 1 ст. 198, ч. 2 ст. 201 АПК РФ для признания недействительными решений, незаконными действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, необходимо наличие одновременно двух юридически значимых обстоятельств: несоответствие оспариваемых решений, действий (бездействия) закону и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно ст. 1 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" законодательство РФ о недрах основывается на Конституции РФ и состоит из настоящего Закона и применяемых в соответствии с ним других Федеральных законов, и иных правовых актов субъектов РФ. Законы и иные нормативные акты не могут противоречить настоящему Закону РФ "О недрах".

Из материалов дела следует, что лицензия на право пользования недрами с целевым назначением и видами работ разведка и добыча хромовых руд на месторождении Западное в Ямало-Ненецком автономном округе СЛХ 02376 ТЭ была выдана Управлением по недропользованию по Ямало-Ненецкому автономному округу ЗАО "Север-Хром". Впоследствии на основании приказа Управления по недропользованию по Ямало-Ненецкому автономному округу N 82 от 19.07.2013 указанная лицензия переоформлена на заявителя. Срок окончания действия лицензии 10.03.2026.

Департамент по недропользованию по Уральскому федеральному округу является территориальным органом межрегионального уровня, осуществляющим функции Федерального агентства по недропользованию по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере недропользования, а также правоприменительные функции на территории Уральского федерального округа и создан как Региональное агентство по недропользованию по Уральскому федеральному округу приказом Федерального агентства по недропользованию от 13 августа 2004 года N 67.

Приказом Федерального агентства по недропользованию от 21 мая 2007 года N 568 Региональное Агентство по недропользованию по Уральскому федеральному округу переименовано в Департамент по недропользованию по Уральскому федеральному округу.

В связи с приказом N 949 от 19.11.2013 Федерального агентства по недропользованию "О реорганизации Департамента по недропользованию по Уральскому федеральному округу" в целях реализации приказа Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 11 ноября 2013 года N 500 "Об утверждении Схемы размещения территориальных органов Федерального агентства по недропользованию, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июня 2004 года N 293 Департамент по недропользованию по Уральскому федеральному округу был реорганизован в форме присоединения к нему Управления по недропользованию по Ямало-Ненецкому автономному округу с 1 апреля 2014 г.

Соответственно, к Департаменту по недропользованию по Уральскому федеральному округу перешли права и обязанности Управления по недропользованию по Ямало-Ненецкому автономному округу.

Принимая во внимание вышеизложенные обстоятельства и нормы, суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что оспариваемый приказ вынесен уполномоченным государственным органом.

В соответствии с правовой позицией, изложенной в определении Конституционного Суда РФ от 21.12.2011 N 1862-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы открытого акционерного общества "Ксеньевский прииск" на нарушение конституционных прав и свобод положениями статей 20, 21 Закона Российской Федерации "О недрах", статей 200 и 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в случае несогласия пользователя недр с решением о прекращении права пользования недрами он может обжаловать его в судебном порядке (часть четвертая статьи 20 Закона Российской Федерации "О недрах"). Это предполагает право заявителя ссылаться в обоснование своих доводов на фактические обстоятельства, которые объективно препятствовали ему надлежащим образом исполнить обязательства в сфере недропользования. При этом суд вправе оценивать указанные сведения наравне с иными обстоятельствами дела, не ограничиваясь только установлением формальных условий применения законодательства Российской Федерации о недрах. Таким образом, предусмотренный законодателем механизм обеспечивает защиту прав пользователя недр и не исключает возможности учета совокупности всех фактических обстоятельств при рассмотрении дела.

В ч. 2 ст. 20 Закона о недрах установлено, что право пользования недрами может быть досрочно прекращено, приостановлено или ограничено органами, предоставившими лицензию, в том числе в случаях: нарушения пользователем недр существенных условий лицензии (п. 2); если пользователь недр в течение установленного в лицензии срока не приступил к пользованию недрами в предусмотренных объемах (п. 5).

Порядок досрочного прекращения права пользования недрами регламентирован ст. 21 Закона о недрах.

Согласно ч. 4 ст. 21 Закона о недрах в случаях, предусмотренных пунктами 2, 3, 5 и 8 части второй статьи 20 настоящего Закона, решение о прекращении права пользования недрами может быть принято по истечении трех месяцев со дня получения пользователем недр письменного уведомления о допущенных им нарушениях при условии, если в указанный срок пользователь не устранил эти нарушения.

Данным положениям закона корреспондируют нормы п. 15.4 Положения о порядке лицензирования пользования недрами, утвержденного Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 15.07.1993 N 3314-1 "О порядке введения в действие Положения о порядке лицензирования пользования недрами", в соответствии с которыми в случаях, предусмотренных п. 2, 3 и 5 ч. 2 ст. 20 Закона "О недрах", решение о прекращении права пользования недрами может быть принято по истечении трех месяцев со дня получения пользователем недр письменного уведомления о допущенных им нарушениях при условии, если в указанный срок пользователь не устранил эти нарушения.

Как следует из материалов дела, основанием для вынесения оспариваемого приказа о прекращении права пользования недрами по лицензии СЛХ 02376 ТЭ от 26.07.2013 послужило невыполнение обществом подпункта "б" пункта 3.1 условий пользования недрами, являющихся приложением 1 к лицензии, в соответствии с которым владелец лицензии обязан обеспечить не позднее 30.12.2014 ввод в эксплуатацию горнодобывающего предприятия с производительностью не менее 300 тыс. тонн руды в год.

Факт указанных нарушений подтверждается материалами дела, в том числе актом проверки от 19.09.2017 N 137 и заявителем не опровергнут.

Допущенные обществом нарушения условий лицензионного соглашения правомерно расценены департаментом, как нарушение существенных условий лицензии, что в силу п. 2 ч. 2 ст. 20 Закона о недрах влечет досрочное прекращение права пользования недрами.

Оснований для иных суждений апелляционный суд не усматривает.

В определении Конституционного Суда РФ от 09.03.2017 N 565-О указано, что понятие "существенные условия лицензии" относится к числу оценочных, широко используемых в законодательной технике, и в силу особенностей, которые могут быть присущи каждому участку недр (геологических, географических, климатических, экономических и т.п.), не представляется возможным дать единое нормативное определение термина "существенные условия лицензии".

Принимая во внимание, что условие, предусмотренное подп. "б" п. 3.1 условий пользования недрами, являющихся приложением N 1 к лицензии, является обязательным к выполнению владельцем лицензии в определенный срок, направлено на обеспечение реализации лицензии по объемам и видам работ в целом, такое условие является существенным.

Материалами дела также подтверждается и заявителем не оспаривается, что на момент издания оспариваемого приказа общество не приступило к пользованию недрами в предусмотренных спорным условием объемах, в связи с чем досрочное прекращение лицензии по основанию, указанному в п. 5 ч. 2 ст. 20 Закона о недрах, также является правомерным.

При этом суд апелляционной инстанции не усматривает наличие каких-либо объективных, не зависящих от воли недропользователя и находящихся вне сферы его контроля причин, препятствующих выполнению спорных условий лицензии. Вопреки доводам апеллянта, совокупность всех фактических обстоятельств, установленных при рассмотрении дела, не свидетельствует о невозможности исполнить обязательства в сфере недропользования, а принятые обществом меры, ссылки на которые приведены в апелляционной жалобе, не являются достаточными для выполнения мероприятий, предусмотренных лицензионным соглашением.

Апелляционный суд считает, что общество имело достаточное время для выполнения обязательств, предусмотренных лицензией, значительно превышающее установленный при первоначальном предоставлении лицензии срок выполнения спорного условия лицензии - с учетом вынесенных Росприроднадзором предписания и уведомления об устранении нарушений, между тем, предусмотренное подпунктом "б" пункта 3.1 условие лицензии обществом не выполнено как в срок до 30.12.2014, так и до марта 2018 года.

Установив факт нарушения обществом условий лицензии, их неустранение в установленный уведомлением срок, а также в течение длительного периода времени, а именно в период с 2013 по март 2018 года, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о наличии оснований для досрочного прекращения департаментом права пользования недрами обществом.

При этом, материалы дела указывают на совершение уполномоченным органом последовательных и четких действий, направленных на соблюдение процедуры досрочного прекращения права пользования недрами.

Доводы жалобы о том, что применение к обществу такой меры ответственности, как прекращение права пользования недрами, не соотносится с фактическими обстоятельствами дела, характером допущенного нарушения и не отвечает требованиям справедливости, отклоняются судом апелляционной инстанции по следующим основаниям.

Учитывая положения вышеназванных норм права и разъяснения, изложенные в пункте 20 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях", досрочное прекращение права пользования недрами, по причине нарушения существенных условий лицензионного соглашения, фактически представляет собой расторжение в установленном данным законом порядке договорных отношений (лицензионного соглашения) и не является административным наказанием (актом привлечения к административной ответственности) в смысле КоАП РФ (Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 27.11.2012 N9662/12 по делу N А33-13966/2011).

Недропользователь, заключая с уполномоченным органом, выдавшим лицензию на право пользования недрами лицензионное соглашение, в котором закреплены условия пользования участком недр, тем самым принимает на себя обязательства по его исполнению.

В рассматриваемом случае, заявитель, переоформив лицензию, принял на себя в полном объеме обязательства и условие пользования недрами, включая невыполненные прежним владельцем.

В определении Конституционного Суда РФ от 24.02.2011 N 204-О-О указано, что "Учитывая особенности экономического оборота, законодатель допускает возможность перехода права пользования участками недр и определяет правила такого перехода в статье 17.1 Закона Российской Федерации "О недрах". В частности, согласно ее части второй при переходе права пользования участком недр лицензия на пользование участком недр подлежит переоформлению; в этом случае условия пользования участком недр, установленные прежней лицензией, пересмотру не подлежат. Названное правило обусловлено необходимостью поддержания стабильности экономических отношений и определенности правового статуса недропользователей и не может рассматриваться как нарушающее права заявителя.

В соответствии с положениями статей 314, 309 ГК РФ обязательства должны исполняться надлежащим образом в соответствии с условиями обязательства и требованиями закона, иных правовых актов, а при отсутствии таких условий и требований - в соответствии с обычаями делового оборота или иными обычно предъявляемыми требованиями.

Общество, являясь субъектом предпринимательской деятельности, в соответствии с положениями статьи 2 Гражданского кодекса РФ действует самостоятельно и на свой риск. Невыполнение обязательств влечет за собой наступление определенных гражданско-правовых последствий. В частности, в данном случае предусмотренное пунктами 2, 5 части 2 статьи 20 Закона о недрах досрочное прекращение права пользования недрами.

По мнению суда апелляционной инстанции, подобными действиями, выразившимися в грубом нарушении предусмотренных действующим законодательством условий пользования недрами, общество нарушает баланс публичных интересов вне всяких объективных оснований. Данные обстоятельства, подтвержденные совокупностью представленных в материалы дела доказательств, свидетельствуют о правомерном применении к заявителю меры государственного принуждения в виде прекращения права пользования недрами.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что оспариваемый приказ соответствует закону, оснований для признания его недействительным и удовлетворения требований не имеется.

Таким образом, судом первой инстанции принято законное и обоснованное решение.

Доводы апелляционной жалобы повторяют доводы заявления общества, которым суд первой инстанции дал надлежащую правовую оценку при полном и всестороннем, объективном исследовании доказательств по делу, правильном установлении юридически значимых обстоятельств для разрешения спора. Оснований для иных суждений по существу спора у суда апелляционной инстанции не имеется.

Нарушений норм материального и процессуального права, являющихся в силу ст. 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для отмены судебного акта, судом первой инстанции не допущено.

С учетом изложенного оснований для отмены решения суда первой инстанции и удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.

Руководствуясь статьями 176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Свердловской области от 11 октября 2018 года по делу N А60-39002/2018 оставить без изменения, апелляционную жалобу акционерного общества "Челябинский электрометаллургический комбинат" - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Свердловской области.

Председательствующий

Е.М. Трефилова

Судьи

Е.Е. Васева Л.Ю. Щеклеина